Formation of competitive conditions on fiscal services market

В условиях рынка хозяйствующие субъекты соревнуются между собой за то, чтобы предоставить лучшую услугу потребителю за меньшую цену [1]. В российской экономике сохраняется значительный кластер организаций, изолированных от воздействия конкуренции, хотя конкуренция всё больше проникает в бюджетный сектор. Степень развитости государства и уровень благосостояния его граждан зависят от объема и качества государственных полномочий и бюджетных услуг, оказываемых населению в соответствии с государственным законом за счет средств бюджета.

Организациям, получающим финансирование из бюджета, всё чаще приходится решать вопросы эффективности своей деятельности и косвенным образом сталкиваться с вопросами конкуренции среди бюджетных учреждений в борьбе за бюджетное финансирование [2, 3]. Под эффективностью в бюджетном секторе понимается результативность оказания бюджетных услуг, оптимальное соотношение между результатами их оказания и расходами бюджета на их производство.

В традиционном понимании механизм управления бюджетным сектором базируется на сметном финансировании бюджетных учреждений, субсидиарной ответственности бюджета за результаты их финансово-экономической деятельности, гарантированном государственном заказе на оказание государственных услуг.

Реорганизация: подрядчики и заказчики — все как в коммерческих компаниях

Необходима оптимизация затрат на услуги, оказываемых бюджетным сектором. И речь тут должна идти не только о сокращении использования бюджетных средств на содержание бюджетного сектора. Оптимизация затрат может осуществляться путем организационно-правовых мероприятий, связанных с реорганизацией, ликвидацией или изменением правового формата учреждения, оптимизации имущественного комплекса, внедрения управленческого учета.

Реформирование системы бюджетных учреждений и формирование нового характера взаимоотношений может осуществляться в несколько этапов. Первоначально происходит простое разделение функций заказчика и подрядчика. Далее в процессе реформирования функции заказчика и подрядчика претерпевают максимальную дифференциацию.

Как известно, рыночные взаимоотношения сопровождаются возникновением определенных противоречий с последующим их разрешением, что выявляет наиболее эффективные пути решения экономических вопросов.

Для создания аналогичных рыночным противоречий целесообразно внутри субъектов федерации разделять функции заказчика и подрядчика бюджетных услуг между исполнительными органами государственной власти. В составе краевого или областного правительства возможно создание не только отраслевого министерства, но и агентства. За министерством закрепляется функция заказчика отраслевой услуги – здравоохранения, образования, культуры, соцзащиты. За агентствами закрепляются функции учредителя бюджетных учреждений, работодателя и главного распорядителя бюджетных средств. Выступая в качестве генерального заказчика, правительство спускает отраслевому министерству задание, содержащее основные параметры социально-экономического развития отрасли в соответствии со стратегией развития субъекта федерации, с учетом программы его социально-экономического развития на долгосрочный период. Новый формат взаимоотношений между министерством в роли заказчика и бюджетным учреждением в роли подрядчика подразумевает заключение договора на государственное задание, в котором заказчик прописывает перечень услуг, их объемные, стоимостные и качественные показатели, определяет порядок их приемки и ответственность сторон за исполнение государственного задания. Договор подписывается до формирования бюджета субъекта федерации на 3-х летний период и в дальнейшем его стоимостные параметры закладываются в бюджет. Во взаимоотношениях между агентством по управлению бюджетными учреждениями и собственно самим бюджетным учреждением действуют все механизмы влияния учредителя на бюджетное учреждение. Это тот арсенал инструментов и рычагов управления, который использует учредитель для поддержания конкурентоспособности компании в рынке. Однако на этом этапе реформирования, в отличие от рыночных отношений, при которых финансовый поток в компанию идет от ее клиентов и ее затраты не должны превышать ее доходов, в бюджетном секторе финансирование осуществляется по смете, контролировать которую предлагается учредителю. Контроль сметы в бюджетном секторе равноценен контролю себестоимости на рынке, а себестоимость услуг является одним из основных критериев конкурентоспособности компании.

Рассматриваемый подход на первом этапе характеризуется двумя основными чертами: с одной стороны, сфера бюджетных учреждений по-прежнему носит нерыночный характер, с другой стороны, очевидна необходимость обеспечения эффективности функционирования бюджетных учреждений. Эти характеристики ситуации, носящие разнонаправленный характер позволяют говорить о наличии рыночных псевдопротиворечий, которые, в свою очередь, дают основания для введения конкуренции в нерыночную сферу.

Выведение бюджетных услуг в рыночную среду

Описанная выше управленческая модель только частично решает проблему неэффективности бюджетного сектора. Для дальнейшего совершенствования бюджетных отношений необходимы кардинальные шаги в направлении рыночных механизмов. Такие возможности дает федеральное законодательство [4, 5].

В рамках привычной системы бюджетные учреждения гарантировано получают государственное задание, что исключает экономическую заинтересованность и конкуренцию на рынке тех услуг, которые предоставляет данное учреждение. Чтобы ввести конкуренцию в эту сферу, необходимо пойти путем изменения организационно-правового статуса бюджетных учреждений, преобразовать их в формы некоммерческих и коммерческих организаций. Это могут быть автономные некоммерческие организации, автономные учреждения, а в дальнейшем и общества с ограниченной ответственностью. При этом в рамках деятельности этого юридического лица используется государственное имущество с сохранением контроля со стороны государства за ним и за выполнением организацией государственной услуги, сокращаются государственные затраты за счет перехода со сметного финансирования на финансирование государственного заказа и иные формы финансирования, исключается субсидиарная ответственность субъекта федерации по обязательствам организации.

Коренное отличие состоит в том, что автономные учреждения получают заказ не гарантированно, а на конкурсной основе. Безусловно, и в дальнейшем будет существовать сеть государственных учреждений. Однако представляется возможным и целесообразным с учетом развития рыночных отношений выводить в рыночную среду конкретную бюджетную услугу.

Следующий шаг — оказание бюджетных услуг через коммерческие организации

Схема размещения государственного заказа с участием автономных учреждений предусматривает, что подрядчиками выступают не только бюджетные учреждения, но и автономные учреждения, функционирующие в соответствующей бюджетной сфере. Дальнейшим развитием решения проблемы рассматривается возможность размещения государственного заказа в коммерческих организациях.

Министерство становится независимым представителем интересов граждан, размещает заказ в сети бюджетных учреждений и спрашивает его исполнение в соответствии с заданными параметрами. Агентство по управлению бюджетными учреждениями определяет виды деятельности бюджетного учреждения в соответствии с уставом, для выполнения задания предоставляет бюджетному учреждению в оперативное управление активы (здания, сооружения, другие основные средства, земельные участки), обеспечивает текущее финансирование, заключает трудовой контракт с руководителем учреждения, определяет объем его внебюджетной деятельности, согласовывает стратегию его развития. В результате министерства, не имея ответственности за бюджетные учреждения, приобретают возможность предъявить к ним повышенные требования, а бюджетные учреждения вместе с учредителем приобретают повышенную ответственность за исполнение заказа. Модель приобретает рыночную конструкцию.

Таким образом, внедрение рыночных механизмов в бюджетную сферу оказания государственных услуг ведет к повышению эффективность расходования бюджетных средств. В этом направлении необходимо последовательно продвигаться, внедряя в бюджетный сектор механизмы конкуренции, снижая себестоимость бюджетных услуг, внедряя мотивацию персонала и современные технологии, все методы повышения эффективности хозяйственной деятельности, которые уже давно используются в бизнесе.