Цифровое государство в России в кросс-страновой перспективе

Введение

Создание цифрового государства является одной из наиболее актуальных задач современных национальных правительств. В данном контексте цифровое государство обозначает внедрение новых технологий в сферу публичной политики и государственного управления, включая технологии электронных услуг, онлайн-форматы взаимодействия органов власти и граждан, платформы вовлечения граждан, системы поддержки принятия решений и цифровых двойников, системы интеллектуального анализа и мониторинга. Внедрение данных технологий должно трансформировать государство в сторону алгоритмизации, чтобы повысить эффективность в реализации социальных и финансовых задач.

Особое внимание обращается на кросс-страновые исследования создания цифрового государства, поскольку сравнительная перспектива позволяет выявить наилучшие практики и предпосылки/факторы успешной реализации подобных проектов. Сравнительная перспектива остается одной из наиболее актуальных, так как технологии цифрового государства стали одним из основных ресурсов для преодоления негативных последствий коронакризиса и геополитических конфликтов – как следствие, оценка цифрового государства дает возможность косвенно оценить пределы устойчивости систем управления в условиях кризиса и непредвиденных событий.

Текущие исследования рассматривают следующие направления: (1) особенности и тренды в развитии цифрового государства, (2) создание цифрового государства в России, (3) сравнение отечественного опыта с зарубежными проектами.

В рамках первого направления отмечается, что изначально цифровое государство ассоциировалось с клиентоориентированным подходом и онлайн-услугами для граждан и бизнеса [1–3] (Zolayev, 2021; Janowski, 2015; Vrabie, 2023). В данном случае государство трансформируется в uber-модель, действуя в качестве посредника между различными заинтересованными сторонами. В то же время отмечается, что в контексте последствий коронакризиса и геополитических конфликтов цифровое государство фокусируется на таких аспектах, как идентификационные смарт-карты, интеллектуальные системы мониторинга и прогнозирования, краудсенсинг и совместное управление данными, инструменты искусственного интеллекта в управлении инфраструктурой [4–6] (Mukhametov, 2022; Margetts, Dunleavy, 2024; Medaglia et al., 2023). С точки зрения государственного управления это позволило снизить трансакционные издержки и принимать более информированные решения, однако в более широком контексте обозначило трансформацию института государства в пользу сохранения сложной системы коллективных переговоров и планирования. Таким образом, цифровое государство не отождествляется с моделью государство-как-услуга (Government-as-a-Service), а воспринимается как цифровая среда и инфраструктура для принятия решений с вовлечением различных агентов политики.

Исследования цифрового государства в России и сравнительные оценки с другими странами показывают, что отечественные масштабы и практики предоставления онлайн-услуг гражданам и бизнесу являются одними из передовых в рамках концепции электронного правительства [7] (Oliver, Ponyavina, 2020). Основными факторам успешной реализации проектов цифрового государства в России и зарубежом обозначаются развитие телекоммуникационной инфраструктуры, эффективность государственного управления и охват населения профессиональным образованием [8] (Dobrolybova, Starostina, 2022) – данные факторы позволяют масштабировать технологии цифрового правительства за счет более квалифицированных кадров и уровня человеческого капитала, а также оснащенности сетевыми технологиями объектов социальной и бизнес-инфраструктуры.

Важно отметить, что представленные исследования акцентируют внимание преимущественно на эффективности в сфере цифровых услуг, однако цифровое государство включает различные измерения, связанные с гражданским участием, цифровой грамотностью, технологиями совместных решений – как следствие, требуется оценить кросс-страновые результаты в создании цифрового государства с учетом данных аспектов.

Цель исследования – оценить результаты создания цифрового государства в России в кросс-страновой перспективе. Первоначально сравниваются результаты России и разных групп стран в области цифрового правительства и цифрового участия, после чего анализируются кросс-страновые результаты в сфере государственных технологий (гостех). Для сравнения результатов используются данные Рейтинга электронного правительства ООН, Индекса электронного участия ООН, Индекса зрелости государственных технологий Всемирного Банка. В заключении приводятся основные выводы и прогнозы на среднесрочную перспективу.

Новизна исследования заключается в анализе цифрового государства с учетом изменений представлений об особенностях и технологиях цифрового государства. Таким образом, рассматриваются результаты России и разных групп стран как в области электронных услуг (что было в центре цифрового государства на ранних этапах), так и в сфере вовлечения граждан, управления данными, государственных информационных систем, цифровой грамотности.

Кросс-страновое сравнение результатов в сфере цифрового правительства

Технологическая трансформация государства ассоциируется с идеями открытости, транспарентности, гибкости, доступности. Данный вектор связан с общими представлениями об информационно-коммуникационных технологиях как ресурсе повышения качества обратной связи и преодоления барьеров коммуникации между государственными структурами и гражданами. Несмотря на то, что остаются актуальными опасения цифрового контроля, надзорного капитализма и технологического феодализма, ожидания большей вовлеченности граждан и подотчетности правительства являются драйверами технополитики.

В этом контексте необходимо рассмотреть электронное/цифровое правительство как основной подход к технологической трансформации государства на начальном этапе. Электронное правительство – это модель государственного управления, которая предполагает переход от бюрократических универсалистских систем к мультизадачным платформам услуг и каналов коммуникации. Концепция электронного правительства строится на транспарентности как базовом принципе, в соответствии с которыми функционируют государственные институты, поэтому основными технологиями являются открытые данные, электронные приемные, информационные порталы и сервисы краудсорсинга/краудфандинга. В отношении электронных услуг принцип транспарентности отражает возможность получить информацию и услуги через онлайн-инструменты без взаимодействия с промежуточными структурами управления [9] (Pavlutenkova, 2023).

Цифровое правительство является продолжением концепции электронного правительства и связывается с увеличением роли решений, основанных на данных (data-driven decisions), а также объединением структур управления в общую экосистему. Решения, основанные на данных, позволяют проводить проактивную политику, при которой принятое решение предопределяет новые решения в будущем: к примеру, регистрация данных о рождении ребенка автоматически формирует заявку на получение социальных и образовательных услуг (получение финансовых выплат, поступление в детский сад и школу и т.д.). Формирование экосистемы государственных структур позволяет органам власти совместно использовать новые платформы, а также снизить затраты на эксплуатацию систем за счет облачных вычислений и интегрированных баз данных. Таким образом, цифровое правительство основывается не только на принципе транспарентности, но также на принципе соуправления как коллективной разработке политики [10] (Mukhametov, 2023).

Анализируя политические эффекты электронного и цифрового правительства, важно выделить несколько аспектов. Во-первых, внедрение данных технологий происходило в разных экономических контекстах, что предопределяло роль, цели и функции использования новых решений в политике и принятии решений. Электронное правительство развивалось в контексте доминирования частного сектора в экономике, поэтому концепция в большей степени соответствует подходу «минимального государства» или «государства-ночного сторожа», в рамках которого государство ориентировано на защиту собственности в уже существующих институциональных условиях. Таким образом, технологии электронного правительства обеспечивают гибкое реагирование на запросы граждан и адресное предоставление электронных услуг в сфере здравоохранения, образования, предпринимательства, однако функционируют в рамках действующих приоритетов прав собственности.

Технологии цифрового правительства внедряются в другом экономическом контексте, сформированном после финансового кризиса 2008 года: общая повестка характеризуется пересмотром роли государства в пользу возможностей вмешательства для компенсации провалов рынка, а также необходимостью микросегментации социальных групп при предоставлении услуг. Таким образом, цифровое правительство предполагает бóльшую долю планирования и подвижные границы социальных групп (выделение групп для предоставления услуг на базе демографических, профессиональных, экономических критериев), что обеспечивается прежде всего проактивностью политики и политикой данных. Кроме того, цифровое правительство отличается экспериментированием в области экономики совместного использования (шеринг-экономики), что также формирует предпосылки для изменения политики в сфере прав собственности и использования ресурсов.

Для оценки развития электронного/цифрового правительства в России в кросс-страновой перспективе целесообразно использовать данные Рейтинга электронного правительства ООН (E-Government developing index) [11]. Методология рейтинга учитывает изменение технологий в сфере государственных услуг, поэтому включает внедрение государствами современных решений на основе данных. Рейтинг оценивает качество и разнообразие электронных услуг с учетом состояния ИКТ-инфраструктуры, результаты разных групп стран и России представлены в таблице 1. Группы стран в зависимости от уровня дохода выделены на основе данных Всемирного Банка, страны-лидеры и страны-аутсайдеры включают топ-15% верхней и нижней части рейтинга.

Таблица 1

Сравнение разных групп стран в развитии электронных/цифровых государственных услуг

Прежде всего, важно отметить существенные различия в результатах создания и развития электронного/цифрового правительства между группами стран в зависимости от уровня доходов:

- группа стран с высоким уровнем дохода демонстрирует значительно лучшие результаты, чем страны с доходами выше среднего уровня;

- незначительные различия характерны для результатов стран с доходами выше и ниже среднего уровня;

- страны с низким уровнем доходов значительно отстают от стран с уровнем доходов ниже и выше среднего уровня.

Данные результаты во многом объясняются тем, что является приоритетом для данных групп стран в контексте создания электронного/цифрового правительства. Страны с высоким уровнем дохода реализуют стратегии, ориентированные на повышение горизонтальной и вертикальной интеграции цифрового правительства, при которой государственные организации используют общие платформы и сервисы. В то же время страны с уровнем дохода выше и ниже среднего уровня фокусируются на развитии базовой цифровой инфраструктуры, связанной с распространением широкополосного Интернет-доступа и подключением организаций к сети – данная стратегия создает основу для внедрения последующих управленческих технологий, однако может создавать эффект существенного роста, если конкретная страна изначально имела низкую базу в этой области.

В этом контексте Россия демонстрирует результаты, максимально приближенные к результатам группы стран с высоким уровнем дохода (по данным Всемирного Банка, в 2022 году Россия была включена в категорию стран с доходами выше среднего уровня) и значительно опережает результаты общей выборки. Основной фактор успеха создания электронного/цифрового правительства в России – сравнительно низкая стоимость цифровой инфраструктуры для граждан и высокий уровень проникновения широкополосного и мобильного Интернета. При этом важно отметить, что в отдельных областях Россия является лидером – в частности, технологические решения в сфере муниципального управления в Москве являются наиболее передовыми проектами «умного города» (например, тестирование сетей 5G, пилотные проекты электромобилей и т.д.). При этом сохраняется разрыв между Россией и странами-лидерами – для сокращения данного разрыва важна комплексная политика в сфере открытых данных и исходного кода, которые являются базовым элементом в цифровой политике для стимулирования гражданских технологических проектов и общественных инициатив.

Кросс-страновое сравнение результатов в сфере цифрового участия

Цифровое государство также включают измерение, связанное с новыми инструментами участия граждан в подготовке, реализации и оценке политики. В этом контексте внимание акцентируется на платформах вовлечения граждан, а также электронных сервисах участия граждан в принятии решений. Электронное/цифровое участие ориентировано на реализацию политики как переговорного процесса с участием всех заинтересованных агентов (граждане, экспертное сообщество, бизнес и т.д.).

Для оценки цифрового участия используются данные индекса электронного участия ООН [13]. В рамках индекса оценивается внедрение правительствами технологий электронного информирования (предоставление общей информации о сервисах и услугах через государственные порталы), электронного консультирования (персональная коммуникация через сервисы и платформы), электронного принятия решений (возможность гражданам предлагать, обсуждать и выбирать проекты/инициативы через платформы вовлечения граждан). Результаты разных групп стран и России представлены в таблице 2.

Таблица 2

Сравнение разных групп стран в развитии электронного/цифрового участия

Оценивая различия в результатах разных групп стран в зависимости от уровня доходов, можно отметить следующее:

- результаты стран с высоким уровнем доходов значительно выше результатов стран с уровнем доходов выше и ниже среднего уровня, при этом последние две группы не имеют существенных различий в результатах;

- страны-лидеры в области цифрового участия имеют результаты значительно выше общих результатов по выборке, а также результатов каждой из групп в зависимости от уровня дохода;

- результаты России (страна с доходами выше среднего уровня) сопоставимы с результатами стран с высоким уровнем дохода и значительно выше результатов по общей выборке, но заметно отставание от стран-лидеров.

Объясняя представленные результаты, необходимо подчеркнуть, что внедрение инструментов цифрового участия и вовлечения граждан длительное время не входило в общую концепцию цифрового государства. Кроме того, разнообразие и эффективность инструментов цифрового участия во многом предопределяется (1) наличием цифрового неравенства/разрыва и (2) устойчивостью гражданских институтов: недостаточное распространение Интернет-коммуникаций оставляет вне каналов цифрового участия разные социальные и территориальные группы, в то время как изначально низкий уровень доверия государственным структурам не позволяет использовать технологии цифрового участия для реализации делиберативной демократии и динамичной политики.

Значительные различия также связаны с тем, насколько целостно внедрены инструменты цифрового участия разного типа. Для развивающихся стран наиболее перспективными и востребованными являются технологии информирования через государственные порталы и сервисы, при этом технологии электронного консультирования (цифровые приемные и др.) только начинают включаться в национальные программы цифрового государства. В то же время страны-лидеры и развитые страны активно внедряют платформы вовлечения граждан в принятие решений, создавая многоуровневые системы согласования интересов разных социальных групп. В этом отношении следует отметить внедрение дистанционного электронного голосования в России, которое является самым масштабным среди текущих политических практик, однако почти не учитывается при оценке цифрового государства при кросс-страновых сравнениях.

Сравнение результатов в области внедрения государственных технологий (гостех)

Современный этап цифровой трансформации государства связан с государственными технологиями (гостех). Сегодня в России создается платформа «Гостех», которая призвана объединить государственные информационные системы для снижения издержек на их эксплуатацию и обеспечения межведомственного обмена данными. Однако в данной работе гостех рассматривается в контексте смены парадигм в политическом управлении, поэтому внимание акцентируется на комплексе технологий, а не на данной платформе. В контексте кризиса рыночной экономики и снижения доверия государству становится недостаточным фокус только на электронных услугах и политических коммуникациях, так как потребность в инструментах обратной связи становится общей для всех взаимодействий государства, граждан и бизнеса.

Гостех представляет собой рынок технологических решений, которые позволяют достичь таких целей, как предоставление общедоступных госуслуг, содействие гражданскому участию в принятии решений, рост подотчетности и доверия органам власти, модернизация подсистем социальной политики [14, 15] (Bharosa, 2022; Mukhametov, 2023). Подход с использованием гостех отличается от политики электронного и цифрового правительства: если цифровое и электронное правительство являлись общим подходом организации предоставления госуслуг и электронного документооборота, то гостех обозначает отраслевые технологические инструменты для решения конкретных задач. К примеру, вместо общего распространения госуслуг, значение имеют конкретные инструменты телемедицины или ID-карт в здравоохранении – это позволяет правительствам фокусироваться на наиболее значимых и проблемных сферах, создавая в последующем интегрированную систему цифровых решений и обмена данными. По этой причине оценка гостех строится не на анализе результатов реализации общей концепции, а на изучении выполнения базовых условий для внедрения гостех-решений.

Для оценки развития гостех в разных странах в исследовании используются данные Индекса зрелости государственных технологий, разработанного Всемирным банком [16]. Это композитный индекс, который включает оценки следующих направлений: (1) поддержка основных государственных систем (наличие у исполнительных органов власти информационных систем и баз данных), (2) качество предоставления государственных услуг, (3) цифровое вовлечение граждан, (4) инструменты реализации государственных технологий (наличие образовательных программ для повышения цифровой грамотности населения). Данные направления отражают основные условия для внедрения различных гостех-решений, не имея привязки к конкретным результатам и концепциям. При оценке сравниваются результаты России с разными группами стран в зависимости от уровня дохода, а также странами-лидерами и аутсайдерами индекса (таблица 3).

Таблица 3

Сравнение разных групп стран в оценке зрелости государственных технологий

В рамках Индекса зрелости государственных технологий можно выделить следующие результаты:

- среди основных направлений зрелости гостех наибольшие достижения разных групп стран связаны с электронными услугами и цифровым вовлечением граждан, что во многом связано с существующей ИКТ-базой и опытом реализации концепций электронного и цифрового правительства;

- по всем направлениям оценки зрелости гостех страны-лидеры индекса значительно опережают любую группу стран по уровню дохода, что подчеркивает дисбаланс в возможностях цифровой инфраструктуры для госуслуг и вовлечения граждан;

- в области гостех-инструментов Россия демонстрирует результаты намного выше достижений стран с разным уровнем дохода, что следует интерпретировать прежде всего как наличие необходимых условий для комплексной цифровизации системы подготовки и принятия решений;

- в то же время, несмотря на высокую оценку таких направлений, как цифровое вовлечение граждан, в отсутствие целостной политики открытых данных в России будут сохранятся ограничения для новых подходов к аудиту и оценке политики;

- для стран с уровнем дохода выше и ниже среднего уровня почти отсутствует разница в результатах зрелости государственных технологий, что в совокупности с наблюдаемой трансформацией цепочек создания стоимости и экономических центров дает возможность говорить о дальнейшем размывании различий между нижней границей развитых и высокой границей развивающихся стран.

Выводы

Обобщая, цифровое государство не является устойчивой категорией и претерпело трансформацию в последнее десятилетие. Первоначально цифровое государство формировалось в фарватере государства-как-услуги и фокусировалось на эффективности в предоставлении онлайн-услуг для граждан и бизнеса. Однако в настоящий момент цифровое государство также предполагает систему коллективного управления данными и вовлечение разных агентов в разработку и оценку политики, что повышает информационную связанность системы и качество реагирования на кризисные ситуации.

В данной работе осуществлено кросс-страновое сравнение цифрового государства в таких измерениях, как электронное/цифровое правительство, цифровое участие, государственные технологии (гостех). Исследование показывает, что Россия имеет значительные достижения в данных измерениях. В частности, в области цифрового правительства Россия демонстрирует результаты, максимально приближенные к результатам группы стран с высоким уровнем дохода и значительно опережает результаты общей выборки. В области цифрового участия результаты России сопоставимы с результатами стран с высоким уровнем дохода и значительно выше результатов по общей выборке, но заметно отставание от стран-лидеров. Относительно государственных технологий Россия демонстрирует результаты намного выше достижений стран с разным уровнем дохода, что следует интерпретировать прежде всего как наличие необходимых условий для комплексной цифровизации системы подготовки и принятия решений.

Таким образом, Россия сформировала устойчивую базу в таких измерениях, как предоставление государственных онлайн-услуг, развитие инструментов цифрового участия, а также внедрение совместных государственных информационных систем. В настоящий момент к данным измерениям добавляются внедрение ИИ-инструментов в принятие решений, а также создание многоуровных систем управления данными, включающие гиперлокальные данные, данные регионального и федерального уровней – в кратко- и среднесрочной перспективе наиболее актуальны исследования данных направлений для оценки возникающих возможностей и рисков.