Economic security and agglomerations in the spatial development of the Russian Federation

Введение. Городская агломерация представляет собой самостоятельный феномен организации или даже «реорганизации» экономического пространства, возникающий на определенной стадии по мере и вследствие выделения системы городских и сельских поселений, тесно объединенных многообразными и интенсивными взаимосвязями (хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и др.). Агломерации, которые наиболее значимо стали формироваться в странах мира еще с начала XX-го века, в настоящее время образуют собой не только особо крупные территориально-производственные и транспортные комплексы, но и значительные поселенческие пространства с сотнями тысяч и даже миллионами человек населения. Этот процесс стал закономерным результатом тренда территориальной концентрации производительных сил, формирования мощных «узлов» промышленного и научно-технологического развития [6]. Можно констатировать, что активизация агломерационных процессов и сегодня относится к числу наиболее значимых трендов изменений в пространственной структуре расселения и размещения производительных сил и, соответственно, предполагает определенные меры государственного реагирования [12].

Цель исследования: оценить экономическую безопасность агломераций в пространственном развитии России.

Задачи исследования:

– рассмотреть агломерации в качестве источника возможностей и угроз для экономики;

– оценить тенденции агломераций;

– проанализировать риски агломерационных процессов и механизмы их преодоления.

Практическая значимость заключается в том, что результаты и выводы исследования могут быть использованы органами власти федерального, регионального и муниципального уровней при разработке документов стратегического планирования, в частности Стратегии пространственного развития.

Агломерации: источник возможностей и угроз для экономики. Сама по себе практика государственного «участия» в процессах агломерирования имеет под собой вполне определенные основания. Длительное время в экономической литературе и в практике управления поселенческое и хозяйственное агломерирование рассматривалось как объективный процесс развития пространственных тенденций расселения и локализации хозяйственной деятельности. При этом агломерированию априори вменялся позитивный социально-экономический смысл, исключавший возможность формирования здесь значимых негативных экономических и социальных последствий и, тем более, возникновения каких-либо угроз для экологической и, тем более, национальной безопасности страны [10]. Многие позитивные стороны агломерационных процессов остаются очень значимыми и сегодня, особенно в контексте возрастающего значения научно-технического прогресса, усиления роли инновационных факторов хозяйственного развития, в т.ч. через формирование на базе агломераций сети опорных точек экономического роста. Здесь реализуется главное преимущество агломераций – эффект кумулятивного, сосредоточенного приложения ресурсов в разных областях современной экономики, эффект различных тесных кооперационных взаимодействий и, как следствие, высокой производительности труда. Например, формируя 13% всех рабочих мест в стране, Московская агломерация создает 21% годового ВВП (совокупного ВРП) России.

Однако уже во второй половине ХХ века оценки агломерационных процессов в крупнейших, экономически развитых странах мира стали приобретать более взвешенный характер, в том числе, с точки зрения баланса их позитивного и негативного воздействия на социально-экономическое развитие различных территорий. С учетом последнего было признано, развитие агломераций нуждается в определенных формах государственного регулирования и контроля, прежде всего, на законодательной основе. Такое регулирование агломераций стало частью политики, определяющей ключевые тенденции пространственных изменений в экономике в различных условиях [16].

В этой связи обозначились попытки не только ввести агломерационные процессы в круг объектов государственного регулирования пространственного развития, но и оценить характер воздействия агломераций на систему государственного и муниципального управления, на практику межмуниципального сотрудничества, а также на ситуацию с обеспечением национальной и экономической безопасности в стране [8; 14]. Этот аспект агломерационных процессов представляется весьма важным, поскольку формально одним из «истоков» Стратегии пространственного развития в этом документе обозначена Стратегия национальной безопасности. Однако, в настоящее время эта отсылка выглядит совершенно формально. На деле, найти в Стратегии пространственного развития четкое указание на возможные риски и угрозы, возникающие в экономическом пространстве страны, равно как на пути их компенсации невозможно. Но ясно, что агломерационные процессы как потенциальный источник рисков и угроз для национальной экономики здесь также не остаются в стороне. Хотя, в двух действующих документах по безопасности вопрос об агломерациях практически не затрагивается, эта сторона агломерационных процессов в экономике российских регионов нуждается в тщательном анализе и развернутом отражении в политике обеспечения национальной и экономической безопасности в части ее экологических составляющих [9; 17; 18; 20].

В числе главных причин такого невнимания Стратегии пространственного развития (СПР) к пространственным аспектам эколого-экономического развития можно считать ту ее особенность, что в ней нет указания на объект регулирующего воздействия. Цель СПР, хотя и туманно – обозначена, а вот объект не указан. Как мы полагаем, в качестве такого объекта должно быть указано экономическое (социально-экономическое) пространство Российской Федерации во всей многокомпонентности этой категории. При этом из этой многокомпонентности категории пространства закономерно вытекает и та особенность практики его государственного пространственного регулирования, которая заключается в его осуществлении на системной основе, путем целенаправленного и даже «точечного» (но взаимосвязанного) воздействия на отдельные, в частности, природные составляющие этого пространства. Таким составляющим, без сомнения, выступает эколого-экономический комплекс (эколого-экономическое пространство) той или иной территории и страны целом.

И в нашей, и в зарубежной научной литературе давалось немало определений экономического пространства. В одних случаях, акцент в понимании пространства делался как бы на его натурально-вещественные характеристики, что подчеркивало доминанту физико-географических компоненты пространства. По сути, это уже почти аналогия пространства с его эколого-экономической трактовкой. В других случаях, напротив, акцент делался и делается на трактовку пространства с позиции системы эколого-экономических отношений, опосредующих включение всех натуральных слагаемых пространства в процесс общественного воспроизводства. Оба подхода правомерны, при этом значение природной (экологической) среды в хозяйственном, промышленном [2] и социальном развитии современного общества столь велико, что правомерно говорить не только об экономическом или социально-экономическом, но и, как сказано выше, об эколого-экономическом пространстве региона или даже субрегиона. В некоторых так наз. «старопромышленных» регионах страны этот круг вопросов отчетливо приобретает доминантный характер.

Однако следует отметить, что разрывы в эколого-экономической нагрузке существенны и значимы не только на уровне трендов межрегиональной дифференциации, но и на уровне внутрирегиональных различий. Более того, именно на этом уровне территориальной организации в настоящее время происходят наиболее активные изменения, частью которых могут стать новые тренды и новые проблемы эколого-экономического характера [11].

Агломерации: две стороны медали. Агломерации представляют собой наиболее мощный инструмент реформирования поселенческого и эколого-экономического пространства страны. В настоящее время в поселенческом пространстве России насчитывается 155,5 тыс. населенных пунктов. Из них 155,1 тысяч с численностью населения менее 50 тыс. чел., а 80,2 тыс. - с численностью населения до 100 чел. С 2020 г. численность сельского населения сократилась на 588 тыс. чел., в том числе, только на 194 тыс. чел. за 2023 г. Одновременно увеличилось число населенных пунктов без населения – до 24,8 тыс. Что конкретно скрывается за этим социально-демографическим феноменом, сказать сложно; специальных исследований на сей счет, судя по всему, не проводилось. Но ясно, что здесь переплетаются тренды «официальной» миграции и челночной (неофициальной и не регистрируемой миграции, даже если она носит долговременный характер). Таким образом, агломерации (прежде всего, городские) как бы консолидируют поселенческое пространство страны, реформируют поселенческую структуру населения, противодействуя ее размельчению. С другой стороны, как следствие агломерационных процессов формируются трудно регистрируемые миграционные процессы, имеющие негативные последствия (например, в сфере занятости населения, налогообложения).

Разумеется, такой социально-экономический феномен, как городская агломерация, очень разнообразен в своих характеристиках, тем более, с учетом тех социально-демографических различий, которые характеризуют сегодня регионы Российской Федерации.

Например, Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г., сейчас выделяет три вида агломераций. Прежде всего, это как бы малая агломерация с населением более 250-500 тыс. человек населения. Далее это крупная агломерация (500–1000 тыс. человек) и крупнейшая агломерация (более 1 млн. человек населения). В порядке реформирования пространственных структур в настоящее время предлагается снизить нижний порог агломерации (до 50-100 тыс.) чел.; а также ввести понятия «средней» (городской) и сельской агломерации. Эти новации, в принципе, следует считать оправданными. Например, на фоне идеи сельской агломерации обретают смысл изложенные в последних по времени поправках СПР предложения о введении системы «опорных поселений», которые должны теперь взять на себя функции центров таких агломераций (сельская агломерация с прилегающими территориями). По данным Минэкономразвития, к настоящему времени в связи с реализацией Государственной программы развития сельских территорий в 81 субъекте Федерации уже отобрано 1820 населенных пунктов, которые предполагается вывести на статус «опорных», концентрирующих в себе значимые административно-хозяйственные и социальные функции.

В отсутствие серьезных изменений в пространственной структуризации производства и расселения на федеральном уровне, роль генератора таких изменений неофициально как бы закрепляется за агломерационным процессом. В настоящее время агломерациями с населением свыше 500 тыс. чел. (42 крупные агломерации) располагает более трети регионов России. Примерно в крупнейших 20 городских агломерациях с населением свыше 1 млн. чел. проживает треть населения страны и около половины ее городского населения. Валовая добавленная стоимость (ВДС) 42 агломераций в 2022 г. составила 44% ВРП субъектов РФ. ВДС Московской и Санкт-Петербургской агломераций суммарно в 2022 г. составила 25,2 трлн. руб. (21,2% от ВРП регионов и 48,1% от ВДС 42 агломераций).

К настоящему времени наиболее полно формализовано понятие «городской агломерации» как совокупности компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения от 250 тысяч человек и более. Этот норматив не закреплен законодательно, хотя и в научной и даже в публицистической литературе можно найти немало примеров, когда на местах декларируется наличие городских агломераций и с меньшим числом населения (но это в отсутствие более гибких критериев процесса агломеризации).

Активное включение агломерационных процессов в сферу задач пространственного регулирования привело к дискуссии по целому ряду принципиальных вопросов, важных для утверждения агломерационных процессов как фактора совершенствования пространственных основ экономики, а также укрепления, а не расшатывания основ социально-экономической безопасности страны. Первый вопрос касается правильности формулировок: формирование агломераций или создание агломераций? В первом случае агломерации рассматриваются как объективный и даже «стихийный» феномен пространственного развития экономики рыночного типа, в рамках которого объектом регулирования выступают лишь самые общие принципы самоорганизации экономического пространства. Во втором случае агломерации видятся как симбиоз процессов рыночного саморегулирования экономики и целевого регулирования со стороны того или иного уровня публичной власти. Одновременно объективная оценка всех сторон агломерационных процессов и их последствий в итоге закономерно привела к интеграции этих процессов в круг вопросов, относимых к числу факторов экономической безопасности, определяющих устойчивость и безопасность пространственного развития страны [10; 21].

Как было отмечено выше, в современном мире различные по характеру и рамкам агломерационные процессы представляют собой одну из наиболее долговременных и устойчивых тенденций территориального размещения хозяйственной деятельности и трудовых ресурсов общества. Эта тенденция в полной мере проявляет себя и в российских условиях. Так, в Стратегии пространственного развития указывается на наличие в стране более 42 крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций, в большинстве из которых численность населения с начала 2000-х годов устойчиво возрастает, и в настоящее время превысила 73 млн. человек. Характерно, что динамика численности населения агломераций на фоне тренда стабильного роста в отдельные моменты может быть весьма неустойчива. Например, за несколько ковидных лет некоторые ведущие агломерации России даже потеряли часть населения. Однако сейчас позитивная динамика населения агломераций для большинства из них восстановилась. При этом, как и ранее, по абсолютным приростам наиболее быстро расчет население самых крупных агломераций, в частности, Московской и Санкт-Петербургской. Между тем, в Стратегии национальной безопасности как раз ставилась иная задача, а именно «преодоление тенденции концентрации субъектов экономической деятельности и населения в столичных агломерациях». Не стоит напоминать, что за последние несколько десятков лет задача остановить рост численности населения «большой Москвы» ставилась неоднократно, но каждый раз проваливалась. Судя по всему, мы и сейчас далеко от понимания всего комплекса причин роста населения крупных агломераций во всем их разнообразии. И это, не говоря уже о том, что из-за отсутствия четкого административного регулирования (делимитации агломерационных образований) численность их населения вообще поддается только экспертным оценкам.

Еще один существенный вопрос заключен в объективном понимании того, какие именно объективные мотивы движут сегодня на местах процессами агломеризации. Очевидно, что здесь переплетаются мотивы экономического, социально-демографического, логистического и иного плана. Это также очевидно как и то, что позитивные ожидания от агломерационных процессов (если они вообще имеют место быть) в решающей мере зависят от условий того или иного региона, от пространственных характеристик его экономики и структуры расселения [5; 8].

На сегодняшний день уже практически все российские регионы декларировал наличие у себя того или иного варианта агломерационных образований. С таких неформальных позиций число агломерационных образований в регионах России оценивается «де-факто» уже не десятками, а сотнями. Однако дать исчерпывающие характеристики этой тенденции, в т.ч. в ее позитивных и/или негативных аспектах для национальной экономики в целом и ее регионального звена, в частности, не всегда представляется возможным. Это исключает объективный анализ агломерационной активности, ее истоков и возможных последствий. Подобная негативная ситуация выступает результатом неудачных попыток осуществить законодательное регулирование агломерационных процессов и их практических результатов. Без такого регулирования трудно представить себе какие-либо легитимные и, главное, результативные действия государственной политики в отношении агломераций.

Эту ситуацию нельзя «списывать» только на медлительность работы наших законодателей. Существенную негативную роль здесь играет и явно недостаточная теоретико-методологическая проработка различных вопросов развития агломерационных процессов. Часть этих вопросов получила освещение в тех дополнениях в СПР, которые были внесены в 2022 г. Однако и сейчас многие из этих вопросов остаются в «повестке дня» и их устойчивая нерешаемость создает посылки для перерастания в риски и угрозы для экономической безопасности страны [2].

Так, остается неясным, какие конкретно позитивные экономические и социальные эффекты ожидают на местах от этих процессов с учетом условий того или иного региона; как процедурно осуществлять нормативно-правовое закрепление статуса агломерации и нужно ли такое закрепление вообще; в чем практический смысл деления агломераций по категориям (крупные, крупнейшие и пр.); дают ли агломерации некую «гарантию» усиления кооперационных связей на территории и какую роль могут сыграть здесь механизмы государственно-частного партнерства и, наконец, необходимы ли особые институты управления агломерациями и каким должно быть их взаимодействия с органами публичной власти субъекта Федерации. Нерешенность этих задач чревата тем, что неконтролируемые процессы агломерирования обернутся в итоге [4; 7; 15] новыми рисками и угрозами для экономической безопасности страны.

Риски агломерационных процессов и механизмы их преодоления. С точки зрения обеспечения требований экономической безопасности можно выделить три основных аспекта практики агломерирования территорий, подлежащих урегулированию на законодательном уровне.

Во-первых, это вопрос о том, насколько возможно и целесообразно нормативно-правовое закрепление самого статуса агломерации в отношении конкретных территориально-экономических образований. При этом, природа этих образований такова, что они имеют двойственную природу: как результат объективных процессов территориальной концентрации производства и обеспечивающих его социально-экономических ресурсов и как продукт целенаправленной ориентации органов государственной власти на поддержку агломераций в рамках политики пространственного развития России и ее регионов. В силу такой двойственной природы агломерационных процессов к оценке их истоков и результатов нельзя подходить излишне жестко или универсально для всех обстоятельств, в т.ч. и в контексте требования об обязательном формальном закреплении статуса той или иной агломерации. Здесь возможны два подхода: «жесткий» вариант (обязательное нормативно-правовое закрепление агломерации «де-юре») и «мягкий» вариант (ограничение признания агломерации «де-факто»). В первом случае, функционирование агломерации попадает в сферу отношений, характерных для публично-правовых образований. Здесь имеются более широкие возможности для практики государственного регулирования и контроля агломерационных процессов в интересах национальной безопасности. Во втором случае, для функционирования агломерации более характерны отношения, свойственные для общественных некоммерческих организаций, сочетающих в себе начала публичности и гражданского общества. Здесь возможностей для государственного регулирования и контроля агломерационных процессов в интересах национальной безопасности значительно меньше и все они, в основном, сводятся к методам косвенного воздействия.

В этом направлении важно выдержать баланс. Излишний упор на формальную сторону агломерирования может дестимулировать объективные рыночные механизмы этого процесса; полный отказ от формального закрепления статуса агломерации может лишить ее возможности осуществлять функции управления в пределах своей территориально-экономической системы. В любом случае, как мы полагаем, официальное закрепление статуса агломерации принципиально важно. Такое закрепление должно осуществляться на законодательной основе как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации с учетом конкретных параметров каждого агломерационного образования. Разумеется, здесь необходим строго дифференцированный подход, в том числе, основывающийся на реалиях той или иной территориально-экономической системы, а также на учете мнения населения и конкретных муниципалитетов. Особенно это касается тех случаев, когда образование агломерации предполагает передачу органам управления агломерацией части полномочий органов местного самоуправления поселений, вливающихся в агломерацию и (или) имеет место концентрация таких полномочий в системе органов управления субъектов Федерации в виде особого уровня субрегиональной администрации. В любом случае, формальное закрепление статуса агломерации (кроме малых с населением до 50 тыс. чел.) более предпочтительно, т.к. только такое закрепление дает возможность четкой делимитации границ (контура) агломерации с целью формирования объективной информации о ее ресурсном потенциале, включая и социально-демографических (социальный) потенциал. Это придаст социально-экономической политике государства, которое направленно на целенаправленное регулирование агломерационных процессов, более высокий уровень целеориентации, институционального и экономического обеспечения. К сожалению, отечественная статистика (тем более, в ее муниципальном звене) не ведет наблюдений, касающихся динамики различных видов агломерационных образований в стране, происходящих в них демографических, в т.ч. миграционных процессов. Это, как было отмечено выше, связано с отсутствием единого нормативно-правового регулирования, исчерпывающе и достаточно конкретно описывающего необходимые или хотя бы наиболее значимые признаки агломерации. В результате, точно назвать общее количество агломераций, имеющихся на данный момент в стране (а в некоторых случаях даже и в пределах одного субъекта Федерации), а также численность их населения практически очень сложно. Это также связано с тем, что некоторые территориально-экономические образования, имеющие многие признаки агломерации, сложились давно и в настоящее время весь вопрос сводится к тому, как закрепить этот статус нормативно-правовым образом (если вообще считать, что это принципиально необходимо). В других случаях агломерационные образования только формируются или даже только планируются и их пространственные «контуры» еще находятся в стадии экспертных обсуждений.

В последние годы многие регионы России декларируют наличие (формирование) у себя различных агломераций [2], хотя анализ показывает, что в таких случаях чаще всего имеет место отсутствие на местах четкой нормативно-правовой базы как самих агломерационных процессов, так и действия систем управления ими. Но главное, как было отмечено выше, не всегда ясно, на какие именно позитивные экономические и социальные эффекты рассчитаны эти процессы и как именно их предполагается достичь, учитывая, что всех случаях формирование агломерации лишь первый шаг к созданию качественно новой системы функционирования территориального хозяйственного комплекса. Пока же очень сильны признаки того, что, декларируя у себя активные агломерационные процессы, регионы как бы исходят из того, что позитивный эффект этих процессов проявится сам по себе, вне соответствующих регулятивных мер со стороны органов власти самих регионов.

Взаимосвязь агломерационных процессов с требованиями национальной безопасности имеет еще один важный аспект. В связи с развитием систем территориального управления, возможностью осуществления нового этапа муниципальной реформы исследователями отмечается тренд постепенного перехода от агломераций «де-факто» (их пока еще абсолютное большинство) к агломерациям «де-юре». Это агломерационные образования, когда между составляющими агломерации территориями (муниципалитетами) возникают те или иные формальные отношения (соглашения, договоры и пр.), наличие которых значительно облегчает совместное управление этими территориями и стратегирование их развития [5]. Наличие таких формальных структур организации агломераций и управления ими также существенно упрощает взаимодействие агломерационных образований с органами государственной власти субъектов Федерации. В этом случае появляется возможность с созданием агломераций на только не усложнить или ослабить всю систему внутрирегионального управления, на и, напротив, повысить действенность такого управления.

Правомерен ли такой подход по отношению к агломерационным тенденциям на местах? Ответ на этот вопрос крайне важен, поскольку и в отечественной, и в зарубежной науке нет единого мнения относительно роли агломераций в современной экономике, в т.ч. экономике России. Нет, соответственно, и единства мнений относительно рационального курса политики пространственного регулирования в части развития этих агломераций. Это связано с тем, что практические результаты агломераций, как в социальной сфере, так и в сфере хозяйственного развития чаще всего носят двойственный характер: решая одни проблемы социально-экономического развития территорий, они одновременно создают или обостряют проблемы иного плана [2].

Как правило, именно в пределах агломерационных образований традиционно достигаются более высокие темпы экономического роста за счет сосредоточения высококвалифицированных кадров, опережающего развития инновационного сектора экономики и более быстрого внедрения в практику его результатов. В агломерациях складываются наиболее благоприятные предпосылки для образования кластерных экономических структур. Однако и мировой, и отечественный опыт показывают, что, достигая одни цели (формирование наиболее значимых «точек роста» современной экономики, опорного базиса ее технологического и инновационного прогресса), агломерации одновременно генерируют и определенные проблемы для общества и государства. Это проблемы, содержащие, в том числе, потенциальные источники вызовов и угроз для экономической безопасности страны и ее регионов [3]. В их числе избыточная экологическая нагрузка на определенные территории; «социальная напряженность» (высокая плотность расселения, сильное психическое давление на жителей, высокий уровень криминализации и пр.). Негативный контекст агломераций проявляется и вне их собственной локации – через центростремительные тренды в. сфере пространственного распределения экономических и иных ресурсов, в т.ч. и трудовых.

Постоянно привлекая все новые и новые кадры, агломерации способствуют запустению малых и средних городов. Возникают избыточные, обременительные челночные передвижения населения, но при этом же снижается экономическую активность в пределах рубежных к агломерациям и в прочих территориях. Этим подрываются основы единого экономического и социального пространства России и ее регионов. В результате, итогом активных процессов агломерирования может оказаться не позитивное социально-экономическое выравнивание, а растущая внутрирегиональная и даже межрегиональная социально-экономическая дифференциация. Таким образом, высказывавшиеся мнения о том, что при определенных обстоятельствах агломерационные процессы могут выступать источником рисков и угроз для современной экономики и общества в целом, далеко не беспочвенны [2].

Например, в числе этих вызовов и угроз, сопровождающих современные агломерационные процессы в поселениях городского типа, нельзя не упомянуть и факторы эколого-экономического характера.

Заключение

Вызовы прошедшего пятилетия (в частности, Covid-2019) несколько пошатнули идею опережающего роста агломераций в качестве безусловного приоритета пространственного расселения и размещения производительных сил в современной экономике, в т.ч. и на региональном уровне [1]. Экономическая мысль и практика управления стали склоняться к тому, что данный вектор государственной политики должен формироваться как «баланс» между безусловным признанием особой роли агломераций в социально-экономическом развитии территорий и необходимостью сохранения прочих поселенческих структур, важных для поддержания достаточной освоенности и заселенности всей территории страны, а также обеспечения ее безопасности [12; 15].

Перевести связанные с агломерационными процессами риски и угрозы экономической безопасности в фактор позитивного воздействия на развитие территорий можно только за счет совместных усилий всех уровней власти: федерального, регионального, субрегионального и местного. Как показывает уже накопленный опыт, компенсировать или преодолеть негативные социально-экономические тренды, так иначе связанные с процессами агломерирования, в том числе, в эколого-экономической сфере, можно только при следующих условиях. Первое – четкое позиционирование правового статуса каждого вида агломерации. Как мы полагаем, крупные и крупнейшие агломерации должны подлежать обязательно регистрации на федеральном уровне, а средние агломерации – на уровне субъектов Федерации. Для малых агломераций может быть предоставлен выбор: осуществлять регистрацию или нет. При этом должна быть установлена норма, согласно которой право на создание органов управления, имеющих те или иные регулятивные или иные полномочия (например, переданные законом субъекта Федерации или полученные на основе соглашения между муниципалитетами-участниками агломерации) могут иметь только официально зарегистрированные агломерации.

Далее, следует указать на такое условие, как утверждение принципа экономической мотивации всех действий, направленных на создание агломераций.

Второе – создание институциональных и экономических механизмов, обеспечивающих органичное «включение» агломераций в единый хозяйственный и социальный комплекс субъекта Федерации при сохранении общего трудоресурсного потенциала экономики региона. Третье – четкое разграничение функций органов управления агломерациями с действующими структурами субрегионального и муниципального управления.

Рассмотрим смысл этих исходных принципов более подробно. Утверждение принципа экономической мотивации всех действий, направленных на создание агломераций позволит, как мы полагаем, заранее сформулировать некий критерий эффективности агломерации и, соответственно, определить ту «точку» агломерационных процессов регионов, когда объективные издержки этих процессов начинают превалировать над их позитивным эффектом.

Формирование всей совокупности условий позитивного характера агломерационного процесса возможно только на нормативно-правовой базе, системно включающей в себя целевое законодательное регулирование формирования и функционирование агломераций – как на федеральном, так и региональном уровне. Можно сказать, что понимание важности нормативно-правового регулирования агломерационных процессов сложилось уже достаточно давно. В частности, результатом этого понимания стало внесение Правительством РФ в сентябре 2020 г. подготовленного Минэкономразвития России проекта Федерального закона «О городских агломерациях». Несмотря на то, что в целом законопроект не получил достаточной поддержки ни со стороны местных руководителей, ни со стороны экспертного сообщества, само появление этого документа позитивно уже тем, что подчеркнуло возможность и необходимость активной работы по нормативно-правовому регулированию агломерационных процессов в стране.

В целом, содержание данного законопроекта вызвало достаточно критические оценки – и со стороны экспертного сообщества, и со стороны региональных и местных руководителей, так или иначе сопричастных к формированию и деятельности различных агломерационных образований. Законопроект не устранял целый ряд неопределенностей в правовом регулировании агломерационных процессов, в т.ч. и тех, которые сопряжены с возможностью возникновения рисков и угроз для национальной и региональной безопасности. Главных из этих рисков три. Во-первых, возникновение многозвенности и утрата эффективной управляемости территорией, где протекают агломерационные процессы. Во-вторых, нарушение поселенческого баланса в регионе в разрезе малых, средних и крупных поселений. В-третьих, утрата на местах многих видов хозяйственной деятельности, характерных именно для малых и средних поселений, прежде всего, в аграрном секторе экономики региона, в сфере малого и среднего предпринимательства, кустарных промыслов и пр.

Эти риски весьма существенны, однако современная политика пространственного развития дает возможность выделить и реализовать целый ряд условий, позволяющих преодолеть негативные социально-экономические тренды, связанные с процессами агломерирования. Эти условия таковы.

Первое – утверждение принципа экономической и экологической мотивации всех действий, направленных на создание агломераций, включая учет мнения населения и отдельных муниципалитетов.

Второе – создание институциональных и экономических механизмов, обеспечивающих «включение» агломераций в единый социально-экономический комплекс субъекта Федерации с приоритетом на развитие тех видов хозяйственной деятельности, которые бы, как минимум, не усиливали экологическую нагрузку на территории агломерации.

Третье – разграничение функций органов управления агломерациями с действующими структурами субрегионального и муниципального управления.

Четвертое – разработка и принятие федерального закона «Об агломерациях» с проекцией его основных положений на законы субъектов Федерации в части регулирования их пространственного развития, а именно: внесение корреспондирующих поправок и дополнений в законодательство по местному самоуправлению; закрепление за субъектами Федерации права на выбор и практическое использование одной из закрепленных в законе моделей управления агломерационными образованиями в регионе.

Действительно, как показывает анализ сложившейся ситуации, одной из наиболее важных «точек» пространственного развития отмеченных реальными симптомами экологического бедствия или, как минимум, явными признаками его приближения, выступают городские агломерации. Однако экологическая ситуация в российских агломерациях весьма дифференцирована [13]. Это хорошо заметно по данным, характеризующим загрязнение воздушной среды. При этом сравнительно (по удельным параметрам) в несколько лучшей ситуации оказываются крупнейшие агломерации, чья экономика строится на административных функциях и на отраслях так называемого третичного сектора. В худшей ситуации остаются крупные и средние агломерации, особенно те, чья экономика носит монопрофильный характер, ориентированный на добывающие и в меньшей степени на перерабатывающие производства.

Сказанное выше позволяет сделать вывод, что для радикального обновления Стратегии пространственного развития кардинально необходимо включение в нее особого блока эколого-экономических проблем пространственного характера. По сути, характеристики этого блока должны формировать собой систему ограничителей хозяйственного развития территорий, в т.ч. и тех из них, которые относятся к группе территорий опережающего развития и иных территорий с особыми условиями хозяйствования. По нашему мнению, все такие территории должны создаваться только с учетом экспертизы, подтверждающей наличие резервов увеличения эколого-экономической нагрузки на данные территории.

В случае принятия решения о нормативном закреплении статуса агломерации, такой статус также должен предваряться проведением аналогичной экспертизы. Исходная точка такой экспертизы должна состоять в том, что агломерирование не должно ухудшать эколого-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях, попадающих в «орбиту» агломерационных процессов. Действующие городские агломерации с целью адресного характера мер их государственного регулирования и поддержки в рамках политики регионального стратегирования также должны быть дифференцированы не только по численности населения, но и по параметрам эколого-экономической нагрузки (предельная, средняя с позитивной динамикой; средняя с негативной динамикой; обладающая экологическими резервами). Необходимо более полно включать в региональные стратегии пространственного развития такой фактор, как экологический «след» агломерации (по имеющимся оценкам, такой радиус доходит до 50 км. от центра агломерации).

Агломерации в лице формирующих их муниципальных образований и проживающего в них населения не должны ожидать сторонних усилий по эколого-экономическому оздоровлению «своей» территории, а иметь полномочия и ресурсы для того, чтобы осуществлять собственные программы и даже стратегии в этом направлении [19; 21]. Но это возможно лишь при условии создания в агломерациях локальных систем управления, обладающих, как отмечено выше, достаточными полномочиями и ресурсами для осуществления указанных полномочий и в целом - для реализации ответственности перед населением за устойчивое и безопасное эколого-экономическое развитие «своих» территорий.