Integrating proactive budgeting into the smart city concept

Введение

В настоящее время приоритетным вектором повышения качества жизни населения признана концепция умного города, как обязательное условие устойчивого развития территорий [2, с. 1; 5, с. 5 и др.]. В России проблематику данной темы рассматривали многие авторы, которые акцентировали свое внимание на разных аспектах этого термина [6; 17], специфике реализации концепции умного города в разных регионах и роли цифровых платформ [3; 6 и др.], адаптации традиционной модели муниципального управления к быстроменяющимся условиям [21; 22] и т.д. Тем не менее, на данный момент в отечественной литературе практически отсутствуют публикации, посвященные интеграции инициативного бюджетирования в концепцию умного города. Поэтому в данной статье акцентировано внимание на обеспечении взаимосвязи этих инновационных технологий муниципального управления.

В условиях стремительного развития среды функционирования городского хозяйства, связанного, с изменением действующего законодательства, возрастающим потоком данных, а также с необходимостью формирования «государства для граждан» актуальным является систематизация позитивных и негативных моментов реализации модели умного города, а на их основе – определение перспектив ее координации с инициативой граждан. Цель статьи – обосновать целесообразность совершенствования методологии концепции умного города и разработать алгоритм интеграции в нее инициативного бюджетирования, обеспечивающего повышение качества жизни населения. Для решения данной цели поставлены следующие задачи:

- на основе переосмысления действующих нормативно-правовых документов и научных публикаций показать необходимость координации разных направлений при решении вопросов местного значения;

- разработать предложения по оптимизации использования ограниченного количества ресурсов;

- определить траекторию для повышения компетенций муниципальных служащих и работников муниципальных организаций при управлении территорией муниципальных образований.

Методологической основой исследования стало переосмысление законодательства и научной литературы, посвященных концепции умного города и инициативному бюджетированию, а также комплекс приемов сравнения, обобщения, аналогии и группировки. Их использование позволило обосновать возможность интеграции инициативного бюджетирования в концепцию умного города.

Основная часть

В стремительно меняющемся современном мире цифровизация стала главной тенденцией в стратегии развития всех структур и областей жизни человека и общества в целом. Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы» определил вектор развития в сфере применения информационных и коммуникационных технологий, главная цель - развитие информационного общества [1].

Чтобы отвечать запросам информационного общества регионами и государством в целом разрабатывается и внедряется множество проектов, которые успешно их реализуют, об этом свидетельствуют отчеты о цифровой трансформации ответственных лиц регионов. Одним из таких проектов является «умный город».

Понятие «умного города» (Smart city) появилась в 90-х годах XX века [23] и в настоящее время отсутствует его однозначная трактовка. Так, этот термин в отечественной литературе преимущественно рассматривается как концепция, направленная на устойчивое развитие городов. В ней предусмотрено использование цифровых технологий; организация диалога органов власти с населением и бизнесом; создание безопасной среды при сохранении тенденций к экономии ресурсов и достижению ожидаемых результатов [3, с. 48; 5, с. 7; 6, с. 10 и др.]. Вместе с тем, авторы обращают внимание на умный город как на:

- проект, направленный на формирование качественно нового уровня системы управления городским хозяйством, создание безопасных и комфортных условий для населения [2, с. 1; 22, с. 405];

- инновационную стратегию преобразования территории, которая предусматривает взаимодействие с местными органами власти, общественностью, бизнесом [5, с.7; 14, с. 200];

- новую форму организации управленческой деятельности на муниципальном уровне, направленную на своевременную реакцию на вызовы современности [4, с. 183; 12, с. 61].

Несмотря на разные подходы к определению сущности умного города, все авторы едины в том, что эта модель представляет собой комплексную систему по повышению качества муниципального управления. В ее основе - цифровая трансформация; вовлечение активных граждан и предпринимательских структур в решение вопросов местного значения; обеспечение безопасной жизнедеятельности населения и использование иных инновационных инструментов для достижения национальных целей и результатов муниципальных программ.

Важнейшими достоинствами концепции умного города считаются;

- обеспечение актуальными сведениями в режиме реального времени ответственных специалистов органов местного самоуправления, муниципальных учреждений (предприятий) [16, с.166; 20, с. 28; 21, с. 11];

- возможность экономии ресурсов, времени и энергии, необходимых для функционирования города [4, с. 45; 5, с. 7; 6, с. 10,; 22, с. 406];

- создание условий для обеспечения координации всех направлений по решению вопросов местного значения [3, с. 47; 22, с. 405];

- создание новых возможностей для обеспечения взаимодействия органов власти с жителями муниципальных образований [3, с. 7; 5, с. 7; 17, с. 132; 21, с. 8; 22, с. 404);

- применение цифровых технологий и иных инновационных инструментов для комплексного развития всех сфер жизнедеятельности на территории муниципальных образования для разрешения проблем различного типа [5, с. 6; 7, с. 72; 21, с. 8].

Одновременно необходимо учитывать и ряд недостатков:

- ограниченность средств местных бюджетов и их зависимость от межбюджетных трансфертов, а также проблемы при определении приоритетных направлений расходов;

- наличие недостоверной информации, риск ориентированности на представление отчетов ради «красивых цифр», отражающих масштаб, численность внедрения технологий, а не на решении конкретных проблем населения и бизнеса [9, с. 4; 11; 13];

- практически повсеместное отсутствие координации между направлениями деятельности и ответственными исполнителями муниципальных услуг из-за традиционной бюрократической организационной структуры управления, которая базируется на соблюдении требований нормативно-правовых документов и регламентов, безусловном уважении к иерархии, дисциплине исполнения поручений без достаточной адаптации к непредвиденным изменениям [15, с. 45; 21, с. 16];

- возможность утечки личной информации, мошенничества и хакерских атак в связи с отсутствием действенной системы защиты конфиденциальной информации, неравный доступ к получению государственных (муниципальных) услуг [4, с. 184; 7, с. 71; 16, с. 169];

- недостаточная квалификация сотрудников органов местного самоуправления и подведомственных муниципальных учреждений (предприятий), которая выражается как в дублировании функций, так и в распространенной практике создания казенных учреждений, деятельность которых ориентирована на обслуживании органов местного самоуправления [10, с. 1356; 12, с. 61].

Таким образом, преимущества могут стать недостатками при формальном исполнении работниками органов местного самоуправления и муниципальных учреждений своих должностных обязанностей, а также недостаточной осведомленности представителей местной администрации о требованиях и ожиданиях тех людей, непосредственно для которых организационные структуры были созданы [21, с. 11].

Поэтому вектором развития концепции умного города должна стать ориентированность на формирование единой организационной клиентоцентричной культуры, предусмотренной проектом «Государство для граждан». Модель умного города представляет собой инновационную технологию муниципального управления, предполагающую преобразование определенных функциональных направлений жизнедеятельности, основные аспекты которых представлены на рис. 1.

Рис. 1. Ключевые проекции модели умного города

[Составлено авторами на основе систематизации нормативных документов]

Таким образом, концепция умного города нацелена на ключевые сферы жизнедеятельности населения, которые установлены для муниципальных образований в качестве базовых вопросов местного значения. В связи с различным уровнем обеспеченности инфраструктурными объектами, ограниченностью бюджетных средств в большинстве муниципальных образованиях, их зависимостью от межбюджетных трансфертов необходимо четкое определение приоритетов расходов местных бюджетов с учетом решения конкретных проблем, а также установление критериев в финансовом аспекте для обоснования продолжения функционирования муниципальных учреждений и структурных подразделений местных администраций.

Важнейшим вектором развития концепции умного города признана цифровая трансформация муниципального управления и городской инфраструктуры. Приказом Минстроя России от 31 октября 2018 года № 695/пр утвержден паспорт ведомственного проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город», который стал базой для развития данной концепции во всех регионах России. Важнейшим его направлением признано использование разнообразных цифровых инструментов и технологий, которые сейчас в том либо ином формате, реализуется практически во всех регионах. При этом важна не столько степень развития новых технологий, сколько умение применять их при решении конкретных проблем формирования комфортной городской среды [4, с. 182; 7, с. 95].

Наибольшее распространение получили цифровые платформы по оказанию государственных (муниципальных) услуг через многофункциональные центры и безопасный город (безопасный регион), которые признаны эффективными, поскольку включают целостный комплекс функциональных направлений и позволяют реализовать удобное взаимодействие многообразных вопросов местного значения для решения различного рода задач. Например, в Московской области, благодаря проекту «Безопасный регион» уличная преступность снизилась на 30%, а срок получения государственных (муниципальных) услуг сократился в 3,5 раза [8].

Примерами успешной практики реализации модели умного города также являются:

- всероссийское голосование за объекты благоустройства на платформе za.gorodsreda.ru., целью которого является повышение комфортности городской среды за счет вовлечения граждан. Такая практика получила широкое развитие на региональном и муниципальном уровнях;

- проведение с 2017 года ежегодного конкурса лучших муниципальных практик с номинацией «Модернизация городского хозяйства посредством внедрения цифровых технологий и платформенных решений (умный город)», который является ключевым катализатором внедрения инновационных цифровых платформ. Его победителям предусмотрены гранты из федерального бюджета от 2,7 млн. руб. до 45 млн. руб. [18], а также публикация в сборниках для распространения и популяризации передового опыта.

В разных регионах концепция умного города имеет свою направленность в зависимости от перспективной экономической специализации. Например, в городах Кавказских Минеральных Вод она ориентирована на цифровой туризм [2, с. 1], в Челябинске, Мурманске, Белгороде, Екатеринбурге и других городах – на цифровые проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства [3, с. 48], в Челябинской области – функционирование агломераций [4; 6] и т.д. Традиционно среди лидеров цифровой трансформации государственного управления признают Московскую область, в которой с 2015 года реализуется Единый интернет-портал «Добродел». В нем сконцентрирована информация о жалобах жителей в режиме реального времени, которая синхронизирована с платформой обратной связи контроля за исполнением поручений исполнительных органов власти. При всех преимуществах такой системы основным негативным моментом является наличие случаев формальной реакции органов власти на проблемы жизнеобеспечения граждан, что не приводит к реальному исправлению ситуации, а создает условия для формирования недоверия к органам власти. Кроме того, фиксируется создание дополнительных структур, основной задачей которых становится мониторинг информации о деятельности муниципальных учреждений и предприятий, которые по сути дублируют функции местных администраций. Например, в Московской области практически во всех городских округах (в связи с отсутствием других типов муниципальных образований) созданы центры управления регионом, диспетчерские службы и другие структуры в форме казенных учреждений, которые по существу дублируют функции местных администраций и требуют дополнительного финансирования в полном объеме из местных бюджетов.

В концепции умного города подавляющее большинство авторов акцентируют внимание на необходимости вовлечения жителей к выявлению проблем в функционировании городской среды и в поиске путей их решения [6, с. 12; 14, с. 204; 17, с. 132; 21, с. 8; 22, с. 404 и др.]. Поэтому, важным направлением развития этой концепции может стать его интеграция с инициативным бюджетированием, которая сфокусирована на изучении проблем населения и нетрадиционных путях их решения посредством своевременного реагирования на потребности жителей. На важность развития инициативного бюджетирования в современных условиях акцентировано внимание в Перечне поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию 29 февраля 2024 года, где предусмотрено увеличение объема финансирования из федерального бюджета проектов субъектов РФ и муниципальных образований, реализуемых на базе инициативных проектов [19, п. 11].

Инициативное бюджетирование является уникальной технологией вовлечения граждан в решение вопросов местного значения, которое позволяет активным жителям участвовать в определении приоритетов по расходованию средств местных бюджетов. Его принципиальное отличие от всероссийского голосования за объекты благоустройства состоит в том, что граждане не просто высказывают свое мнение, но и «голосуют рублем» за первоочередные аспекты деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, синхронизация двух инновационных технологий муниципального управления может стать драйвером для ответственного определения приоритетов использования ограниченного объема финансовых ресурсов с обеспечением сочетания интересов разных институциональных единиц [9, с. 10]. Важнейшим инструментом для определения лучших практик и их распространения являются ежегодно проводимые конкурсы, которые показали достаточно широкий интерес граждан не только к фиксации проблем при обеспечении жизнедеятельности населения, но и к выдвижению инновационных инициатив по их решению.

Позитивным фактором сегодня является все большая популярность инициативных платежей, сумма которых в 2022 году составила свыше 3 млрд. руб., а его результатами имеют возможность пользоваться свыше трети населения России [11, с. 4]. Кроме того, в качестве позитивного тренда отмечается реализация инициативных проектов на базе цифровых решений. Например, в Москве, в Приморском, Красноярском и Алтайском крае, Карелии, Воронежской, Сахалинской, Ульяновской областях и других регионах, и городах применяются информационные технологии по выдвижению и сбору предложений, результатах рассмотрения конкурсных заявок, электронного голосования и другие. Использование цифровых технологий, в отличие от традиционных, позволяет жителям не только предлагать свои идеи, но и выбирать конкретные мероприятия для их реализации, а также контролировать сроки и качество выполнения.

Однако интернет-ресурсы для выдвижения инициатив в муниципальных практиках используются нечасто, что обусловлено недостаточной развитостью в муниципалитетах технической инфраструктуры, ограниченным доступом к интернету и другими факторам [11, с. 29]. Поэтому важно создание в муниципальных образованиях цифровых платформ, на которых целесообразно представить модельные инициативные проекты, алгоритм их рассмотрения, представления подотчетности путем онлайн-информации в режиме реального времени и т. п.

Определенным тормозом для развития инициативного бюджетирования является формальный сбор информации без должной проверки и экспертизы, что ведет к предоставлению данных ненадлежащего качества [11, с. 8].

Кроме того, в настоящее время в ряде субъектов РФ механизм инициативного бюджетирования используют для привлечения дополнительных источников финансирования муниципальных учреждений. Например, более 80% проектов в Московской области в 2021-2023 годах были представлены именно муниципальными учреждениями [9, с. 10]. Поэтому необходимо расширение консультационной и методологической поддержки инициативного бюджетирования муниципальными служащими, прежде всего специалистами финансовых органов, а также сопровождение инициативных проектов.

В связи с этим, предлагается алгоритм реализации инициативного бюджетирования, представленный на рис. 2.

Рис. 2 Алгоритм реализации инициативного бюджетирования

в концепции умного города

[Составлено авторами]

Ключевым трендом реализации стратегии пространственного развития России в современных условиях признано усиление роли межмуниципального сотрудничества с учетом интересов населения и бизнеса, поэтому целесообразно внедрение межмуниципальных практик инициативного бюджетирования для консолидации ресурсов при создании или модернизации инфраструктурных объектов, снижении конфликтности при решении задач по повышению экономического потенциала [10, с. 1354].

Определенным стимулом для интеграции инициативного бюджетирования с концепцией умного города может стать установление некоторого критерия, который будет устанавливать нижнюю границу расходов бюджета, подлежащую распределению посредством использования механизма инициативного бюджетирования по основным направлениям реализации концепции умного города.

Одним из тормозов, сдерживающих развитие концепции умного города, является недостаточный уровень компетенций муниципальных служащих, поэтому трендом на повышение эффективности муниципального управления на ближайшее время должно стать формирование надежной цифровой кадровой экосистемы [6, с. 12; 12, с. 60]. Это потребует реализации в образовательных организациях программ по подготовке специалистов, которые должны иметь высокий уровень цифровой зрелости и обладать навыками общения с широкими слоями населения. Другим аспектом повышения компетенций муниципальных служащих и специалистов учреждений может стать расширение наставничества.

Заключение

В настоящей статье рассмотрена характеристика современного состояния реализации концепции умного города, систематизированы ее достоинства и недостатки и сделан вывод о том, что она является локомотивом для внедрения инноваций в практическую деятельность органов местного самоуправления. Для координации разных направлений при решении вопросов местного значения предложено при определении приоритетов расходов местных бюджетов учитывать конкретные проблемы и обоснована целесообразность установления четких критериев при планировании объемов финансового обеспечения муниципальных учреждений и структурных подразделений местных администраций.

В качестве траектории для повышения компетенций муниципальных служащих и работников муниципальных организаций предложено организовать в образовательных организациях программы по подготовке специалистов, владеющих знаниями и навыками применения цифровых технологий и общением с широкими слоями населения, а также совершенствование института наставничества.

На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что интеграция инициативного бюджетирования с концепцией умного города призвана к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления и подведомственных учреждений (предприятий), нацеленному на повышение качества жизни населения.

Инновационная концепция умного города и интеграция в нее инициативного бюджетирования имеет широкий спектр дальнейшего изучения и разработки методик по их внедрению в муниципальное управление. Выполненное исследование может быть положено в основу разработки инновационных механизмов по более широкому вовлечению населения в определение проблемных точек в функционировании территорий муниципальных образований и определению путей решения с учетом денежного, трудового или материального вклада инициаторов проектов.