Анализ и мониторинг потенциала привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных услуг в сфере спортивной подготовки в рамках государственного социального заказа

Введение

В соответствии с Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах [1] важным направлением совершенствования управления общественными финансами является повышение качества оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. В качестве одного из способов выполнения указанных задач в тексте Концепции упомянуто активное использование механизма рыночной конкуренции, подразумевающей возможность оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и за счет бюджетных средств не только государственными, но и негосударственными исполнителями.

Вопрос участия рыночных субъектов в оказании социальных услуг за счет бюджетных средств давно является предметом интереса в отечественной научной литературе. При этом большинство авторов позитивно оценивают идею возникновения конкуренции между государственным и негосударственным сектором [2, с. 146; 3, с. 104], обращая внимание на неспособность государственных учреждений справиться с растущим спросом на социальные услуги. Исследователи преимущественно сосредотачивают внимание на анализе способов привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг [4, с. 150] или необходимости развития их поддержки [5, с. 95; 6, с. 1483]. В свою очередь М.В. Шибаева предлагает количественные подходы к анализу эффективности распределения бюджетных средств в сфере предоставления социальных услуг [7, с. 79], что является важным аспектом разработки государственной политики по организации конкуренции государственных и негосударственных поставщиков, однако не позволяет провести научно-обоснованную оценку потенциала существующего рынка к расширению по тому или иному подвиду социальной деятельности (здравоохранение, социальное обслуживание, спорт, образование и др.).

При этом в малом количестве исследований уделяется внимание методике предварительного анализа региональных рынков с целью определения приоритетных сфер развития конкуренции. Так, А. С. Артамонова оценивает потенциал рынка на основе данных об уже предоставляющих необходимую услугу негосударственных организациях [8, с. 27]. Схожего метода придерживаются Ростовская и др., де-факто оценивая тенденции развития негосударственного социального сектора на основе предыдущего опыта привлечения некоммерческих организаций к оказанию услуг в социальной сфере [2, с. 146]. При этом разработка методики предварительного анализа потенциальных исполнителей услуг (т.е. организаций, которые пока не оказывают необходимую услугу, но могут выйти на рынок) остается пробелом в научной литературе. Целью настоящего исследования является описание и апробация методики проведения такого анализа.

Научная новизна исследования состоит в формировании и пробировании метода предварительного анализа потенциала негосударственных поставщиков к оказанию государственных услуг социальной сферы. Авторская гипотеза состоит в том, что проведение предварительного анализа организаций по предлагаемой методике позволяет выявить те рынки услуг социальной сферы, в которых применение конкурентных способов отбора поставщиков будет наиболее эффективным.

С 2020 года правовую основу реализации механизма передачи объемов социальных услуг негосударственным организациям составляет Федеральный закон о государственном (муниципальном) социальном заказе (далее по тексту – социальный заказ; 189-ФЗ или Закон) [9]. В ст. 28 189-ФЗ определяется 9 направлений деятельности, для оказания услуг, в рамках которых применяются положения Закона.

Необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 28 189-ФЗ, период действия Закона ограничен во времени: с 1 сентября 2020 года до 1 января 2025 года, то есть в настоящее время происходит апробация механизмов организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в ограниченном перечне субъектов Российской Федерации. Результатом апробации, в случае успешного внедрения предусмотренных Законом механизмов, станет дальнейшее распространение действия 189-ФЗ на всю территорию Российской Федерации.

В настоящее время участие субъектов Российской Федерации в апробации механизмов социального заказа носит добровольный характер. Участвующие регионы (муниципалитеты) вправе самостоятельно определять перечень государственных (муниципальных) услуг (далее по тексту – апробируемые услуги), для которых будут проводиться конкурентные процедуры отбора (в соответствии со ст. 9 189-ФЗ к таким процедурам относится (1) конкурс на заключение соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг и (2) отбор обозначенным в социальном сертификате потребителем услуг либо его законным представителем исполнителя (исполнителей) услуг из реестра исполнителей услуг по социальному сертификату. Важным элементом апробации механизмов 189-ФЗ является «тонкость» выбираемой участником апробации государственной (муниципальной) услуги, что означает необходимость организации апробации по конкретной государственной (муниципальной) услуге, имеющей реестровый номер в общероссийском или региональном перечне государственных (муниципальных) услуг и для которой определены, соответственно, содержание услуги, условия (форма) ее оказания, а также категория потребителей.

Одним из направлений деятельности, в рамках которых субъекты Российской Федерации могут принимать участие в пилотном проекте по реализации социального заказа, является спортивная подготовка (т. е. услуги спортивной подготовки по олимпийским и неолимпийским видам спорта, а также услуги по реализации дополнительных образовательных программ спортивной подготовки по олимпийским и неолимпийским видам спорта).

Так, в рамках утверждения уполномоченными органами социальных заказов на 2023 год услуги по направлению спортивной подготовки выбраны для апробации в 7 субъектах Российской Федерации (Республика Башкортостан, Камчатский край, Курская область, Оренбургская область, Пермский край, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Челябинская область) и 1 муниципальном образовании (г. Ярославль). Способом определения исполнителей для апробируемых услуг в сфере спортивной подготовки по сложившейся региональной практике является конкурсный отбор.

При этом в соответствии с Приказом Минфина России от 25.11.2020 № 281н [10] показателями эффективности реализации социального заказа являются в том числе показатели, связанные с количеством негосударственных организаций, привлеченных к оказанию апробируемых услуг за счет бюджетных средств, а также количество получателей услуг в таких организациях. В связи с необходимостью установления научно-обоснованных целевых критериев по указанным показателям [11, с. 41] актуализируется вопрос анализа потенциала привлечения негосударственных поставщиков к оказанию апробируемых услуг в субъектах Российской Федерации – участниках социального заказа.

В настоящей работе такой анализ проведен в части услуг в социальной сфере по направлению «спортивная подготовка». Применены методы экспертной оценки и экономического анализа данных финансовой отчетности потенциальных негосударственных поставщиков апробируемых услуг в сфере спортивной подготовки (в разрезе «тонких» услуг по отдельным видам спорта).

Первичные данные об отчетности организаций получены на основе информации, содержащейся в Государственном информационном ресурсе бухгалтерской (финансовой) отчетности (далее по тексту – ресурс БФО), с параллельной проверкой данных о кодах ОКВЭД-2, статусе организации (действующая, ликвидированная и др.) и показателях финансовой отчетности в Информационно-аналитической системе «FIRA PRO».

Организации отбирались по единой методологии для всех апробирующих услугу субъектов Российской Федерации. Так, потенциальные негосударственные поставщики отбирались среди организаций, имеющих в качестве основного вида деятельности один из следующих кодов ОКВЭД-2: 93.11 (деятельность спортивных объектов); 93.12 (деятельность спортивных клубов); 93.13 (деятельность фитнес-центров); 93.19 (деятельность в области спорта прочая).

Результаты и обсуждение

Указанные выше субъекты Российской Федерации апробируют различные услуги по направлению спортивной подготовки: как в разрезах видов спорта, так и (в случае г. Ярославля) с точки зрения уровня подготовки (этапов) – Табл. 1.

Таблица 1

Субъекты Российской Федерации, участвующие в реализации социального заказа по направлению «спортивная подготовка» в разрезе апробируемых услуг

Поскольку негосударственные организации, осуществляющие указанные услуги, обладают различной спецификой, связанной с конкретными видами спорта, необходимо определить универсальные критерии оценки потенциала привлечения таких негосударственных организаций к оказанию апробируемых услуг. Представляется, что универсальными критериями могут быть значения финансовых показателей деятельности негосударственных организаций, оказывающих схожие с апробируемой услуги. Наиболее важными из финансовых показателей в контексте определения потенциала к оказанию апробируемой услуги можно считать величину выручки (как показатель масштаба деятельности организации, свидетельствующий о возможности расширения числа потребителей услуги) и чистой прибыли (как показатель наличия ресурса реинвестирования собственных средств в повышение качества услуг и обеспечения их соответствия утвержденным стандартам). При этом следует учитывать и организационно-правовую форму организации. Так, при определении показателей по некоммерческим организациям (которые, в силу специфики деятельности, не всегда отражают показатели выручки и чистой прибыли по форме отчета о финансовых результатах) необходимо исходить из того, что показатели должны позволять оценить размер осуществляемой целевой деятельности. Соответственно, следует использовать дополнительный показатель, рассчитанный на основе данных отчета о целевом использовании денежных средств и определяемый как разность строк «Поступило средств» и «Прибыль от приносящей доход деятельности» соответствующего отчета.

В предыдущих публикациях сотрудников Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ Минфина России, посвященных проблематике социального заказа, был выработан общий подход к определению значений соответствующих финансовых критериев для потенциальных негосударственных поставщиков апробируемых услуг – Таблица 2.

Таблица 2

Финансовые критерии отбора негосударственных организаций – потенциальных исполнителей апробируемых услуг

* - показатель является дополнительным и применяется, в основном, для некоммерческих организаций, не отражающих показатели отчета о финансовых результатах

** - в случае, если критерий в 3 млн. руб. значительно превышает рассчитанную по рынку апробируемой услуги среднюю величину поступающих в негосударственные организации целевых средств, его значение, на основании экспертной оценки, может быть понижено, но не должно составлять менее 1 млн. руб.

Источник: составлено на основе [13,14,15]

Рассмотрим влияние применения указанных финансовых критериев на количество потенциальных организаций – исполнителей услуг на примере Республики Башкортостан, апробирующей наибольшее количество услуг в рамках направления спортивной подготовки (отбор организаций проводился по состоянию на 2022 год).

Так, для апробации в Республике Башкортостан в 2023 году были выбраны услуги спортивной подготовки по следующим олимпийским видам спорта (этап начальной спортивной подготовки): футбол; баскетбол; художественная гимнастика; плавание; фигурное катание на коньках; теннис; спортивная борьба – и по неолимпийским видам спорта (этап начальной спортивной подготовки): шахматы.

Первичная выборка потенциальных организаций формировалась на основе списка организаций по указанным в разделе методологии кодам ОКВЭД-2, содержащемся в ресурсе БФО. При этом организация должна быть действующей и представить ненулевую отчетность, т. е. заполненную хотя бы по одной из основных форм отчетности: бухгалтерский баланс, отчет о финансовых результатах или отчет об использовании целевых средств.

Отбор организаций для первичный выборки осуществлялся исходя из возможности установления соответствия между одним из выбранных для апробирования видов спорта и видом спорта, являющимся основной деятельностью отбираемой организации (с точки зрения соответствия необходимых для занятия видом спорта материально-технического обеспечения (помещений, спортивных объектов и т. д.), компетенций сотрудников и т. д.):

футбол – футбол, мини-футбол, регби;

баскетбол – баскетбол, волейбол, гандбол, мини-футбол;

художественная гимнастика – художественная гимнастика, чир-спорт, аэробика, спортивная гимнастика, фитнес-центры;

плавание – плавание, синхронное плавание, водное поло, фитнес-центры с бассейном;

фигурное катание – фигурное катание, хоккей;

теннис – без альтернатив;

спортивная борьба – все виды единоборств (каратэ, дзюдо, самбо и т. д.), фитнес-центры;

шахматы – шахматы, шашки.

Результаты проведенной выборки представлены в Таблице 3.

Таблица 3

Результаты отбора потенциальных негосударственных исполнителей апробируемых услуг по направлению «спортивная подготовка» в Республике Башкортостан на 2023 год

* - в таблице представлены данные только по негосударственным организациям, для которых при работе с ресурсом БФО и сайтами организаций представлялось возможным установить профильный вид спорта. При этом показатели отчетности организаций с походящими кодами ОКВЭД-2, но с неопределенным видом спорта также учитывались при расчете средних значений показателей (величин критериев)

** - первичная выборка организаций включает организации, которые могут быть потенциальными исполнителями услуг по нескольким видам спорта (т. е. общее количество организаций, отобранных в регионе меньше или равна сумме значений по всем строкам) – аналогично для столбцов (2) и (3).

Источник: составлено на основе ресурса БФО [16] и авторских расчетов

В свою очередь в Таблице 4 представлен обзор показателей бухгалтерской отчетности организаций (за отчетный период 2022 года), отобранных по финансовым критериям из первоначальной выборки и соответствующих столбцу (2) Таблицы 3.

Таблица 4

Финансовые показатели негосударственных организаций, имеющих потенциал к оказанию апробируемых услуг по направлению спортивной подготовки в Республике Башкортостан в 2023 году

* - ВЧП/ЦС означает, что одна часть организаций была отобрана по критериям выручки и чистой прибыли, а другая – по критерию целевых средств; ЦС – организации были отобраны только по критерию целевых средств в силу незначительности величин показателей выручки у некоммерческих организаций первичной выборки. В столбце (2) представлено кол-во отобранных организаций по критериям отбора в соответствии со столбцом (1). Столбцы (3) и (4) относятся к организациям, отобранным по критерию ВЧП/ЦС. Столбец (5) относится к организациям, отобранным по критерию ЦС.

Источник: составлено на основе ресурса БФО [16] и авторских расчетов

Анализ представленных в таблицах 3 и 4 данных позволяет сделать следующие выводы.

1. Первичная выборка организаций характеризуется разным объемом ввиду различных соотношений сложности организации представления услуги и ее популярности. Наибольшее количество потенциальных организаций выявлено в спортивной борьбе, футболе, художественной гимнастике и плавании. При этом для 3-ех из указанных видов спорта (кроме футбола) важной количественной составляющей предложения является роль услуг, оказываемых фитнес-центрами, ввиду относительно низких первоначальных затрат на организацию указанных услуг и возможности их осуществления в универсальных спортивных помещениях (кроме бассейнов, которые, однако, уже фактически присутствуют во многих фитнес-центрах). Тем самым, справедлив вывод о том, что различные виды спорта обладают различной коммерческой привлекательностью для негосударственных поставщиков (что определяется соотношением потенциальной выручки и начальных затрат на вход на рынок апробируемой услуги). При этом рынки более сложных для организации услуг (например, в Башкортостане - фигурного катания; в других субъектах Российской Федерации – конного спорта, прыжков на батуте и т.д.) являются менее развитыми с точки зрения количества организаций и, соответственно, на взгляд автора, менее перспективными с точки зрения развития на них конкуренции по оказанию апробируемых услуг, являющейся косвенной целью реализации социального заказа.

2. Несмотря на то, что первичная выборка негосударственных организаций отличалась по объему для разных видов спорта, количество негосударственных организаций, удовлетворяющих предлагаемым финансовым критериям, в каждом случае составляет менее 10 единиц и не коррелирует с объемом первичной выборки, что связано с применением средних значений для определения нижней границы допустимой выручки в условиях высокой концентрации (в данном случае под «концентрацией рынка» понимается сосредоточение значительной доли выручки, получаемой негосударственными организациями, действующими на рынке апробируемой услуги, среди нескольких крупных игроков) рынка среди нескольких крупных региональных игроков (при этом значения, характеризующиеся чрезмерно высоким отклонением от средней величины показателя, т.н. «выбросы», не были учтены при расчете). При этом указанные критерии неверно, на наш взгляд, считать излишне строгими. Дело в том, что целью реализации 189-ФЗ является повышение качества оказываемых услуг, что возможно при организации конкуренции между государственными учреждениями и именно коммерчески успешным исполнителям (исходя из предположения, что высокие финансовые результаты сигнализируют о доверии к организации со стороны уже получивших услугу и удовлетворенных ее качеством потребителей). В этой связи для успешной апробации 189-ФЗ представляется необходимым соблюдение баланса между количеством конкурирующих организаций и их реальными финансовыми возможностями, что позволяет считать полученные в столбце (2) Таблицы 3 количества потенциальных негосударственных поставщиков услуг достаточным для обеспечения конкуренции на рынке апробируемой услуги.

3. Различные виды спорта имеют неодинаковый потенциал привлечения коммерческих организаций к оказанию апробируемых услуг. Анализ Таблицы 4 позволяет выявить отсутствие коммерческих организаций с достаточными финансовыми показателями масштаба деятельности и собственных средств на рынках услуг по подготовке баскетболистов и шахматистов. В свою очередь в таких видах спорта как художественная гимнастика, плавание и спортивная борьба присутствуют коммерческие организации, отвечающие критериям выручки и чистой прибыли и, тем самым, обладающие потенциалом выхода на рынок апробируемой услуги (в т.ч. немаловажной частью предложения для данных видов спорта являются услуги, оказываемые фитнес-центрами).

4. Некоммерческие организации составляют различную долю потенциальных негосударственных исполнителей услуг. В случае Республики Башкортостан НКО, в среднем, превалируют в выборке потенциальных организаций. Исключение составляют художественная гимнастика, плавание и спортивная борьба (т. е. виды спорта, отмеченные в выводе №1 как наиболее перспективные для апробации). Это связано с тем фактом, что значительную долю потенциальных организаций в услугах по подготовке по плаванию, спортивной борьбе и художественной гимнастике, как было сказано выше, составляют фитнес-центры, являющиеся коммерческими организациями.

Проведение анализа по предложенной методике представляется необходимым с точки зрения организации последующего мониторинга эффективности реализации механизмов социального заказа. В случае если при выборе сфер апробации субъектом Российской Федерации предварительный анализ потенциала поставщиков проведен не был, возникают риски выбора направлений деятельности с узким региональным рынком, где привлечение негосударственных организаций априори не принесет требуемых результатов, а мониторинг не покажет реальной картины эффективности социального заказа. Отсутствие предварительного анализа также влечет необоснованность утвержденных базовых и целевых значений показателей эффективности, предусмотренных Приказом № 281н, что делает невозможной оценку реальной степени достижения этих показателей в рамках мониторинга. При этом степень достижения показателей эффективности является ключевым аспектом мониторинга, поскольку позволяет оценить состояние рынков социальной сферы до и после привлечения негосударственных организаций. Однако мониторинг не обязан ограничиваться этими показателями, а может включать дополнительные блоки, связанные с качеством разработки административных процедур, снижением барьеров входа на рынки и другими направлениями.

Заключение

С учетом вышеизложенного повышение качества оказания апробируемых услуг по направлению спортивной подготовки возможно за счет привлечения негосударственных поставщиков. При этом услуги по подготовке по различным видам спорта различаются с точки зрения необходимых первоначальных затрат организаций для выхода на соответствующий рынок, что приводит к априори различным возможностям развития конкуренции на рынках соответствующих услуг в рамках мер социального заказа. Представляется, что в первую очередь апробация услуг данного направления должна проводиться для тех «тонких» услуг, оказание которых не требует от организаций относительно больших денежных вложений и наличия сложной материальной инфраструктуры для соответствия государственным стандартам оказания услуги. Например, по результатам анализа опыта Республики Башкортостан такими услугами могут быть подготовка по различным единоборствам, художественная гимнастика или плавание. При чем важную часть потенциальных поставщиков этих услуг в настоящее время составляют фитнес-центры, характеризующиеся высокой клиентоориентированностью, что может положительно сказываться на качестве оказываемых услуг.

При этом количество потенциальных поставщиков услуг после применения финансовых критериев отбора не должно быть велико. Достаточным представляется наличие нескольких (до 10) коммерчески успешных (или узкоспециализированных на конкретной услуге в рамках целевой деятельности) и конкурентоспособных негосударственных поставщиков, которые смогут принять участие в конкурсных процедурах и привлечь к себе новых потребителей, ранее получавших апробируемые услуги в государственных учреждениях. Такие организации не только могут обеспечить оказание услуг, соответствующих государственным стандартам, но и в большей степени способны справиться с административной нагрузкой, соблюдать требования к отчетности, а также легче поддаются государственному контролю и регулированию.