The peculiarities of the financing of the state defense procurement and acquisition in the current legislation

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Национальная безопасность обеспечивается развитием военно-технического потенциала, как возможности государства содержать вооруженные силы и обеспечивать их современной, конкурентоспособностью военной и специальной техникой (далее — ВВСТ), реализация которой осуществляется путём выполнения мероприятий госпрограммы вооружения (далее — ГПВ) и гособоронзаказа (далее — ГОЗ), что требует привлечения значительной финансовой поддержки, как правило, бюджетной. Но при этом основополагающим фактором является время, так как недостаточно просто запастить современными образцами вооружение — важно сделать это заблаговременно. Существующие процессы формирования ГОЗ могут быть растянуты по времени вследствие процедурной насыщенности и необходимости многократных утверждений и согласований исходных данных. В связи с чем требуется изучение влияние действующих норм закона на продолжительность реализации мероприятий.

Целью данной статьи является исследование логической структуры нормативного документа, определяющего порядок формирования гособоронзаказа, в сочетании с особенностями функционирования предприятий ОПК.

Для достижения указанной цели потребовалось рассмотреть специфику работы предприятий оборонной отрасли; обозначить способы государственной поддержки предприятий со стороны государства за счёт программных документов; установить присутствие и роль ценообразования в методике формирования программного документа; исследовать логику формирования прогнозной цены на продукцию по гособоронзаказу согласно действующему закону об гособоронзаказе.

Текущее законодательство процедурно-запутанное и приводит к значительным временным затратам, в то время как задержки производства военной продукции вызывают увеличение сроков реализации мероприятий ГПВ, прямо влияет на обороноспособность.

Проверка этой гипотезы состоит в том, чтобы пронаблюдать на примере исследования логики закона о гособоронзаказе с помощью отдельных методик, используемых в теории ограничений Голдратта (англ. TOC) сложность процесса формирования ГОЗ в части прогнозной цены и временную ёмкость такого процесса.

В начале статьи рассмотрена специфика экономической деятельности предприятий ОПК. Указано влияние экономического состояния предприятий на возможность выпускать продукцию по ГОЗ, обеспечивая тем самым основную цель — обороноспособность. Поскольку основным заинтересованным лицом, при этом обеспечивающим регулирование и доступ к бюджетному финансированию, является государство, то логичным является ожидание финансовой поддержки для предприятий ОПК с целью поддержания достаточной экономической эффективности.

С этой целью правительством осуществляется программа развития ОПК для обеспечения контролируемого финансирования предприятий ОПК. Обозначены цели и задачи, а также источники такого финансирования программы.

Далее указана необходимость наличия соответствующей методики для подготовка такого рода документов предполагает, целью которой является обосновать с позиций денежных затрат в соотношении с эффективностью планируемых мероприятий, что включает в себя определение ценовых предложений по предполагаемым к заключению в дальнейшем государственным контрактам на выпуск ВВСТ или создание НТЗ, и отражающей взаимосвязь показанных выше особенностей экономической деятельности предприятий ОПК с важностью выдерживать минимальные сроки на проведение всего цикла: от формирования потребностей государства и определения возможностей производства до формирования программного документа, включая ценовые параметры сего последующей реализацией. Отмечена важная составляющая методики, касающаяся военно-экономической эффективности расходования бюджетных средств.

Как следствие, выделен аспект, связанный с управлением ценообразованием при осуществлении ГОЗ. Рассмотрена логика формирования цен на продукцию ГОЗ согласно закону об оборонзаказе 275‑ФЗ [2] с учетом Постановления Правительства РФ №1465 [3], и дана оценка полученных результатов.

Схема изложения материала в статье представлена на рис. 1.

Рис. 1. Взаимосвязь рассмотренных в статье структурных компонентов. Составлено автором.

Специфика экономики предприятий ОПК. Создание НТЗ или выполнение ГОЗ происходит на основе ГПВ. При этом в большинстве случаев субъектом мероприятий является ответственный федеральный орган исполнительной власти (далее — ФОИВ), а объектом — предприятие ОПК (производственные, научные, испытательные и т. д.), и физическое воплощение любого мероприятия ГПВ зависит от готовности производства реализовать данное мероприятие [4]. Это напрямую связано с состоянием предприятия: способно ли оно соответствовать актуальным техническим требованиям новых образцов ВВСТ (поддержка соответствующих технологий, наличие оборудования, его исправность и т. п., логистика), обладает ли оно достаточными производственными мощностями (объём и загруженность станочного парка, наличие специалистов, текущие заказы). Но для понимания того, как и в каком объеме предприятию может требоваться финансовая поддержка со стороны государства, рассматривается специфика работы с экономической точки зрения и ценообразования.

Экономическая эффективность работы предприятий OПK проистекает из особенностей самой отрасли, и среди значимых факторов: низкий закладываемый процент прибыли; неравномерное поступление оплаты оборонными ведомствами в течение года; запрет на использование импортных комплектующих при неготовности отечественных производителей производить такую продукцию в необходимых количествах. Также на экономической эффективности сказываются издержки, величина которых складывается из постоянного роста стоимости комплектующих и материалов, энергоносителей и многого другого. Кроме того, издержки определяются исходя из повышенных требований к качеству продукции, производства с режимами секретности. Часть факторов увеличения издержек происходит из неналаженных кооперационных связей, отношений с поставщиками и заказчиками, а также госорганами. Хотя издержки увеличивают отпускную стоимость продукции, на общее экономическое состояние это никак не влияет.

Кроме того, законодательством прямо предусмотрено при исполнении ГОЗ ведение раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по кодам направлений расходования, что не даёт возможности предприятию сбалансировать финансовую деятельность между получением прибыли и всеми затратами в виде выплаты заработной платы и уплаты налогов, закупке сырья и материалов, коммунальным платежам т. д., ввиду значительной разницы в размерах авансов и сроках реализации по госконтрактам.

К причинам, осложняющим деятельность предприятий ОПК можно отнести установленную законодательством необходимость выпуска гражданской продукции и продукции двойного назначения. Одной стороны это позволяет диверсифицировать производство и увеличить прибыль, с другой — переустройство производства, переподготовка кадров, реорганизация всех служб предприятия, что ведёт к дополнительным затратам.

Финансовое обеспечение предприятий оборонно-промышленного комплекса. Государственная промышленная и стратегическая политика предполагает стимулирование развития ОПК, в связи с чем Правительством РФ разработана и утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие оборонно-промышленного комплекса», определяющая цели, принципы, приоритетные направления и задачи, целевые показатели и перечень основных мероприятий в области развития ОПК. Цель программы — повышение конкурентоспособности выпускаемой продукции. Задачи Программы: стимулирование развития оборонно-промышленного комплекса на основе обеспечения развития и использования современных компьютерных технологий; продвижение ПВН на мировые рынки вооружений; создание условий для диверсификации и развития производства высокотехнологичной продукции военного, гражданского и двойного назначения; обеспечение финансово-экономической устойчивости и развития кадрового потенциала организаций оборонно-промышленного комплекса.

Общий объём бюджетных ассигнований Программы составляет 125055215,4 тыс. рублей, в том числе (в ценах соответствующих лет):

на 2021 год — 9079066,8 тыс. рублей; на 2022 год — 8985200,8 тыс. рублей; на 2023 год — 8786930 тыс. рублей; на 2024 год — 8637430 тыс. рублей; на 2025 год — 8637430 тыс. рублей; на 2026 год — 8637430 тыс. рублей; на 2027 год — 8637430 тыс. рублей [6].

К основным источникам финансирования реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие оборонно-промышленного комплекса» за счёт средств федерального бюджета относятся: субсидии организациям ОПК, организациям-экспортерам промышленной ПВН на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам; имущественный взнос Российской Федерации в целях компенсации недополученных доходов по кредитам производителей высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения; субсидии стратегическим организациям ОПК с целью предупреждения банкротства и на возмещение отдельных затрат казённых предприятий; стипендии для работников (учёные, конструкторы и др.) и молодёжи организаций−исполнителей гособоронзаказа; субсидии на осуществление мониторинга и информационно-аналитической кадровой обеспеченности, на возмещение затрат, связанных с высокопроизводительными вычислениями.

Методика обоснования программного документа. Развитие предприятий, создание НТЗ и новых технологий происходит во многом за счёт программных документов. Итоговый документ определяет объём финансирования и порядок предоставления средств по мероприятиям. Формирование такого планового документа подразумевает совместную работу всех участвующих субъектов (ФОИВы, организации промышленности, НИО (научно-исследовательские организации) Минобороны России, государственные заказчики и др.), в чьи задачи входит разработка и представление документов, подготовка исходных данных для обоснования мероприятий, их стоимости и сроков реализации.

Методика, предполагающая расчёт значений временных и стоимостных параметров с распределением по годам с целью принять решение о включении мероприятий в состав планового документа, а также оценивать реализуемость мероприятий, должна позволять обеспечивать прозрачность процесса формирования стоимостных и временных параметров планируемых мероприятий (в т. ч. с учётом всего жизненного цикла образца), верификацию технико-экономических исходных данных, проведение оценки военно-экономической целесообразности расходования средств и реализуемости разработки и производства перспективных образцов, а также такое планирование жизненного цикла, исключающее конкуренцию между альтернативными версиями одного образца ВВСТ.

Для обеспечения объективной оценки военно-экономической эффективности выполнения программного мероприятия (задания ГОЗ) необходимо совокупно рассматривать наряду с планируемым или израсходованным объемом бюджетных средств также и планируемый или уже полученный результат выполнения госконтракта: количество боевых задач, решенных или планируемых к решению; тактико-технические характеристики создаваемого или уже созданного образца ВВСТ, а также характеристики процессов обеспечения жизненного цикла (послепродажное и сервисное обслуживания, капитальный ремонт и т. п.). Оценка при этом проводится как для отдельного программного мероприятия, так и для жизненного цикла образца в целом. В процессе реализации планового документа требуется также проведение корректировок, вызванных изменениями исходной информации о сроках и стоимости при иерархическом переходе мероприятия ГПВ к заданию ГОЗ и затем к госконтракту.

Управление ценообразованием при выполнении ГОЗ. Необходимым условием эффективного расходования бюджетных средств является управление ценообразованием путём определённого государством механизма регулирования цен. Одним из таких механизмов является постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 г. № 1465, устанавливающее порядок государственного регулирования цен на товары, работы, услуги, поставляемые в соответствии с государственными контрактами по ГОЗ, где изложены несколько методов определения цен на продукцию (анализа рыночных индикаторов; сравнимой цены; затратный; индексации базовой цены; индексации по статьям базовых затрат), причём затратный метод является основным при формировании прогнозной цены ПВН: цена устанавливается исходя из состава затрат на ее поставку (включая производство) в виде суммы величин этих затрат и рентабельности (прибыли).

На рисунке 2 приведена схема процесса формирования прогнозной цены согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 г. N 1465. Схема построена с помощью методов теории ограничений Голдратта и представляет собой графическое определение причинно-следственной логической взаимосвязи в цепи формирования прогнозной цены в ГОЗ, позволяет оценить механизм формирования прогнозной цены с точки зрения временных параметров и прозрачности шагов [7-16]. Несмотря на то, что схема представляет собой лишь часть процесса формирования гособоронзаказа, уже этого достаточно, чтобы сделать вывод о сложности процесса в целом с необходимостью удовлетворения нескольким условиям для выполнения очередного пункта (на схеме такие объединённые условия обозначены эллипсами). Наблюдается некоторое тасование документации между ведомствами, заказчиком и исполнителями как следствие многоэтапности, начиная с подготовки и рассылки предложений, получения ответных сведений, этапов урегулирования разногласий и заканчивая комплексным пакетом материалов для включения в сводную информацию о прогнозных ценах, направляемую в Федеральную антимонопольную службу. Причины многократного переподтверждения и согласования различными ведомствами предложений ясны из специфики продукции (ВВСТ), но как видно, на прохождение всей цепочки уходит значительное количество времени — полный цикл формирования прогнозной цены занимает по средним подсчётам от трёх месяцев. Предположительно сказывается объём и состав документации, составляющей исходные задания, ответные предложения и формируемые на их основе итоговые пакеты предложений прогнозной цены; также может сказываться трудоёмкость процессов урегулирования разногласий и возражений со стороны госзаказчика, отраслевого органа или организации.

Полное же формирование планового документа охватывает, как уже говорилось в статье, множество других аспектов, что в сумме занимает еще больше времени.

Рис. 2. Схема процесса формирования прогнозной цены. Составлено автором.

Заключение. Таким образом, было проведено исследование в форме выстраивания причинно-следственных связей структуры, посвящённой формированию прогнозной цены на продукции ОПК секции закона о государственном оборонном заказе, в тесной связи с предпосылками использования таких регулирующих мер (т. .е. особенностями функционирования отрасли ОПК) и пониманием того, на что в итоге оказывается направлено их влияние. Проведённое исследование также является проверкой гипотезы и ее подтверждением.

Кроме того, из рассмотренного материала очевидна потребность в бюджетном финансировании предприятий ввиду указанных в статье причин и факторов, влияющих на экономическое состояние (и как следствие, готовность) предприятий создавать новые образцы вооружения, в т. ч. отрабатывать необходимые для этого новые технологии (НТЗ). При этом также очевидна прямая зависимость обороноспособности страны от финансирования, которое направлено на поддержку предприятий ОПК и на создание НТЗ, поскольку несвоевременное обеспечение средствами на заявленные нужды ведет к риску невыполнения ГОЗ или технологического отставания. Таким образом, если государство заинтересовано как минимум в поддержании национальной безопасности от внешних и внутренних угроз, то достаточно эффективным способом является регулярное формирование плановых документов, учитывающих потребности в финансировании и позволяющих эффективно оценивать расходование бюджетных средств.

В качестве возможных предложений можно рекомендовать организациям оборонно-промышленного комплекса, научно-исследовательским-организациям Миноборононы сотрудничать с органами исполнительной власти в части дальнейшей работы по совершенствованию законодательной базы, учитывающей потребности отрасли и государства.