Social policy priorities in the labor sphere

Введение. В ряду неотложных теоретических и практических задач, актуальна проблема определения приоритетов и механизмов социальной политики в сфере труда [10; 11]. Эта проблема довольно активно обсуждается экспертами. Тем не менее, многие вопросы остаются малоисследованными или спорными.

Различные позиции существуют в вопросе выбора приоритетного направления в политике занятости. Ряд авторов полагают, что в условиях спада производства главной проблемой является угроза роста открытой безработицы, чреватого крайне негативными социальными последствиями [5; 27]. Другие, напротив, считают, что основные проблемы сосредоточены на самих предприятиях в виде так называемой скрытой безработицы [24]. Разная оценка уровня и характера вынужденной незанятости в современной России обусловливает и различие в предлагаемых мерах [17]. Сегодня все еще сложно преодолеть отношение к мерам активной политики содействия занятости как к вспомогательному элементу помощи безработным, в то время как приоритетная роль в системе мер по смягчению безработицы отводится пассивной составляющей, т.е. обеспечению материальной поддержки потерявшим работу [14; 23].

На всем протяжении постсоветского периода социальная политика в сфере труда базировалась преимущественно на либеральном подходе, что означало минимизацию регулирующего вмешательства в отношения работодателей и работников и, соответственно уровня социальных гарантий, на которые последние могли рассчитывать в сфере труда [26]. В теории и – что еще более важно – на практике социальная трудовая политика зачастую сводится к защите социально слабых групп занятого населения (безработные, работники, получающие низкую заработную плату). Но в этом случае проблема развития всех работников выпадает из сферы социальной политики, что ее существенно обедняет [25, с. 17].

Не до конца выясненным остается вопрос о согласовании интересов субъектов социально-трудовых отношений: государства, работодателей и работников. Порой вся проблема ограничивается задачей либерализации трудового законодательства о забастовках. Такой подход представляется излишне упрощенным. Также можно отметить не совсем обоснованный скепсис в отношении социального партнерства. Так, одни авторы, преимущественно социал-демократического направления, считают социальное партнерство в современных условиях мифом, призванным камуфлировать обострение классовой борьбы [7, с. 230]. В свою очередь представители радикально рыночного направления экономической науки, как правило, разделяют негативное отношение к социальному партнерству, считая его институтом, снижающим эффективность производственных процессов как на уровне предприятия, так и в масштабе экономики в целом [6].

Данные дискуссионные и малоисследованные вопросы социальной политики в сфере труда обусловили выбор следующих направлений исследования: занятость, оплата труда и социально-трудовые отношения.

Безработица и политика содействия занятости. Политика занятости должна базироваться на комплексной оценке масштабов вынужденной незанятости в самых различных ее формах [29]. Такой подход предполагает отказ от упрощенной оценки занятости только по уровню открытой безработицы [8]. В настоящее время этот уровень рекордно низкий: в феврале 2023 года он составлял 3,5% по методологии МОТ (для сравнения в феврале 2022 г. – 4,1%). Не оправдались алармистские прогнозы аналитиков SuperJob и РАНХиГС, полагавших, что уровень безработицы в России к 2022 году может вырасти до 20-25% [4]. Благоприятная ситуация с открытой безработицей во многом объясняется спецификой российской трудовой модели, в рамках которой первым приоритетом является стремление избежать увольнений и сохранить рабочие места [1]. Такой подход разделяют как работодатели, так и работники, готовые в кризисные периоды согласиться на сокращение заработков при условии сохранения занятости. Также фактором низкой безработицы в конце 2022 года – начале текущего года является отъезд части работников за рубеж и мобилизация для участия в военной операции.

Тем не менее говорить об «устойчивости» российского рынка труда не приходится, поскольку наряду с открытой имеется и скрытая безработица: это работники, находящиеся в вынужденном простое, в так называемых административных отпусках, а также переведенные на сокращенный график работы. В России традиционно высокий уровень скрытой безработицы. В силу ряда причин работодатели отдают режиму неполной занятости предпочтение перед открытыми увольнениями. Во-первых, перевод на сокращенный график осуществить значительно проще, чем согласовать сколько-нибудь масштабное сокращение штатов. Во-вторых, в отличие от увольнений эта мера не предполагает дополнительных выплат работникам, таких как выходное пособие. В-третьих, эта мера вызывает минимальное противодействие со стороны трудовых коллективов и профсоюзов.

До пандемии скрытая безработица в целом в стране хотя и медленно, но снижалась. В условиях пандемии произошел всплеск скрытой безработицы [24]. По подсчетам аналитиков Finexpertiza, к концу 2022 года, около 4,6 млн россиян работают неполное рабочее время, находятся в простое по вине работодатели либо в отпуске без сохранения заработной платы. Уровень скрытой безработицы – почти 13 % – более чем втрое превышает официальные данные по открытой безработице [2].

Тем не менее, несмотря на серьезное изменение ситуации после 24 февраля прошлого года, рост простоев и вынужденных отпусков катастрофическим не выглядит. К примеру, в 3-м квартале 2022 года в отпусках за свой счет находилось всего лишь на 6% больше, чем в 3 квартале 2021 года. Такая умеренность связана прежде всего с тем, что мобилизация и эмиграция освободили сотни тысяч рабочих мест по всей стране. Тем самым снизилось давление на рынок, что сказалось не только на открытой, но и скрытой безработице. Является ли это временным явлением или долговременным фактором в значительной мере зависит от изменений геополитической ситуации в мире.

Вынужденная неполная занятость снижает уровень открытой безработицы. «Вместе с тем нельзя не признать, что в целом практика вынужденной неполной занятости замедляет темпы реструктуризации, позволяя удерживаться на плаву большему числу неэффективных предприятий. Ее использования в качестве краткосрочного механизма приспособления вполне естественно. Однако в качестве долгосрочной экономической стратегии она означает сохранение массивного «навеса» избыточной занятости, препятствуя перераспределению трудовых ресурсов из неэффективных секторов в более эффективные» [16, с. 190].

Учитывая широту распространения на российских предприятиях скрытой безработицы в России целесообразно переориентировать политику занятости с мер, направленных на сохранение рабочих мест, на стимулирование реструктуризации занятости в целях повышения эффективности использования профессионально-квалификационного потенциала работников, улучшения качества занятости и повышения оплаты труда. Это предполагает в определенных условиях высвобождение рабочей силы и рост незанятости населения (безработицы). Одновременно, а лучше заблаговременно необходимо формирование разветвленной системы поддержки лиц, высвобождаемых из неэффективных производств, в том числе организации доступного оперативного и опережающего обучения.

Эксперты отмечают ряд системных недостатков, которыми страдает государственная политика занятости в России. Главным из них является отсутствие стратегического видения, неспособность или даже нежелание сформировать упреждающую программу действий, направленную на смягчение действия неблагоприятных факторов. Во-вторых, главное внимание уделяется системе материальной поддержке безработных через пособия и другие социальные выплаты при недостаточном внимании к развитию активных мер по содействию занятости. В-третьих, несмотря на приоритетность материальной поддержки, размер ее недостаточен для обеспечения социально приемлемого уровня жизни безработных в силу недостаточного объема ресурсов, выделяемых на эти цели [9].

Смена приоритетов политики занятости в направлении снятия барьеров для высвобождения излишней рабочей силы, фактически пребывающей в состоянии скрытой безработицы или по крайней мере неполной занятости и стимулирования ее перераспределения в обладающие лучшим потенциалом развития сектора экономики, требует реорганизации институциональной инфраструктуры рынка труда, ключевым элементом которой является служба занятости. Сегодня эта служба контролирует лишь относительно небольшую долю открытого рынка труда: уровень регистрируемой безработицы составляет 0,7%, т.е. в службу занятости обращается только каждый пятый безработный. Люди предпочитают «выкручиваться» самостоятельно, в том числе за счет неформальной занятости, которая в России и до эпидемии, согласно оценкам, составляла около 15 млн. человек.

Взрывного роста открытой безработицы опасаться не стоит. В 2023 –2026 годах, по прогнозу Минэкономики, она останется примерно на том же уровне [19]. Весьма проблематичным выглядит и дальнейшее ее снижение, поскольку уровень безработицы в 3-5% представляет собой так называемую безработицы трения, необходимую для непрерывной текущей подстройки изменяющихся параметров спроса и предложения труда и укладывается в понятие полной занятости [18]. Масштабы скрытой безработицы и неформальной занятости в случае экономического спада скорее всего вырастут (расширение неформального сектора в условиях ухудшения экономической конъюнктуры является одним из наиболее распространенных в России механизмов адаптации к сокращению спроса на формальном рынке труда) [13].

Важным элементом социальной политики остается материальная поддержка потерявших работу. В России самое низкое в мире пособие по безработице — ниже прожиточного минимума. Но в ситуации отсутствия работы люди должны на что-то жить, кормить свои семьи. Сегодня средние размеры пособия смехотворны (от полутора тыс. рублей до 12,8 тысяч), они не дотягивают даже до общероссийского прожиточного минимума, не говоря уже о региональном. Если период безработицы затягивается, это создает угрозу деградации трудовых навыков. В настоящий момент система пособий плохо выполняет как воспроизводственную, так и стимулирующую функцию. Неясно также как при таком пособии производить экономически необходимое высвобождение рабочей силы и купировать теневую занятость.

Следует кардинально повысить размеры пособий по безработице, довести его, как минимум, до регионального прожиточного минимума [1]. В идеале размер пособия должен быть достаточен для нормального существования безработного, позволяющего сосредоточится на поиске нового рабочего места, но при этом не создавать стимула для снижения поисковой активности и формирования культуры безработицы.

Впрочем, следует еще раз подчеркнуть, что масштабы материальной поддержки безработных, существующие сегодня в России, делают последнюю угрозу крайне маловероятной. Значительно более актуальна угроза недостаточности дохода для нормального воспроизводства работника. Представляется, что для лучшего обеспечения материальной поддержки было бы целесообразно восстановить страховой Фонд занятости [23]. Вторым не менее важным приоритетом является реформирование служб занятости, в том числе укрепление их финансовой базы и кадрового потенциала, и – главное – сосредоточение усилий на укреплении конкурентоспособности работников и содействии им в поиске работы [3].

На наш взгляд, следует разделить функции пассивной материальной помощи безработным и содействия в трудоустройстве. Сегодня обе они закреплены за службой занятости. За выплату страховых пособий может отвечать восстановленный Фонд занятости. За службой занятости следует закрепить функции содействия в трудоустройстве и реализации специальных активных программ, направленные на безработных, на лиц, находящихся под риском увольнения и на других соискателей рабочих мест. Среди этих программ ведущая роль, на наш взгляд, должна принадлежать программам профессиональной переподготовки, повышения квалификации, освоения специальных навыков, необходимых для нормального существования в условиях наступления цифровой экономики.

Политика оплаты труда: расширение гарантий. В области оплаты труда необходимо принципиально отказаться от концепции дешевого труда, рассматривающей экономию затрат на рабочую силу в качестве продуктивного пути повышения конкурентоспособности бизнеса. В реальности же ориентация на дешевый труд препятствует развитию человеческого и трудового потенциала населения [12].

В известной мере, как справедливо отмечается в литературе, сложившаяся сегодня в российской экономике относительно низкая планка оплаты труда имеет свои корни в стратегическом выборе первых лет рыночных реформ, когда боязнь всплеска безработицы побудила реформаторов допустить значительное снижение зарплат дабы избежать масштабных высвобождений рабочей силы. Механизм адаптации к неблагоприятной экономической конъюнктуре через манипулирование заработной платы при минимальных сокращениях числа работников сохраняется на российских предприятиях и сегодня [15].

В этой связи необходимо, во-первых, качественно обновить понятие минимальной оплаты труда. В идеале она должна обеспечивать базовые потребности (питание, жилье, транспорт, медицинское обслуживание и другие необходимые расходы), без чего невозможно воспроизводство человеческого потенциала. Хорошая заработная плата позволит снизить значение социальных выплат в обеспечении работающих семей [21]. Также необходимо перейти к более адекватной методике подсчета бедности. Сегодня сложилась парадоксальная ситуация: по данным Росстата, за 2022 год реальные денежные доходы снизились по сравнению с предыдущим годом на 1,4%, реальные располагаемые денежные доходы – на 1%. По итогам 2022 года зарплаты выросли в номинальном выражении на 12,6%, однако из-за высокой инфляции реальная заработная плата снизилась за год на 1%. Одновременно Росстат фиксирует на этом фоне снижение доли бедных: 15,3 млн человек (10,5%) против 16 млн (11%) в 2021 году. При этом бедность, которая сегодня в стране фиксируется, в значительной мере бедность работающего населения, работающие бедные.

Во-вторых, определенный гарантийный минимум оплаты должен быть установлен для всех категорий работников, а не только низкооплачиваемых. До настоящего времени практически все государственные инициативы в области оплаты труда были направлены на обеспечение гарантий получения более-менее приемлемого трудового дохода самыми низкооплачиваемыми работниками. В том же русле выстроено и коллективно-договорное регулирование в сфере оплаты труда. При этом вопросы обеспечения справедливого уровня дифференциации в оплате работников различной квалификации оставались за кадром. В результате дифференциация в оплате труда приобретает искаженный характер, дискриминирующий квалифицированных работников, чьи заработки могут практически уравниваться с оплатой неквалифицированного труда. Ведущими факторами, обеспечивающими высокий заработок, выступают занятость на успешном предприятии или в успешном секторе экономики, а также статус руководителя или представителя администрации.

Что следует сделать для исправления ситуации? На наш взгляд, продуктивными представляются следующие меры.

Минимальную планку оплаты труда следует дифференцировать по различным профессионально-квалификационным категориям. Применяемый сегодня подход одинакового минимума для всех ущемляет возможности более квалифицированных работников полноценно воспроизводить свою рабочую силу, поскольку это требует относительно больших затрат по сравнению с воспроизводством рабочей силой низкой квалификации. Для установления соотношений в оплате следует возобновить исследования в области редукции труда, которые были практически свернуты в постсоветское время.

Следующим шагом должно стать расширение практики нормирования труда. Нормирование имеет двоякое значение. Во-первых, оно закладывает объективную основу для обоснования размеров оплаты труда конкретных работников, сужает пределы субъективизма при установлении зарплат. Во-вторых, наличие норм ставит пределы росту интенсивности труда, а значит защищает работников от перегрузок, чреватых как вредными последствиями для них самих, так и для результатов труда, приводя к снижению качества производимых товаров и оказываемых услуг. Нормирование труда необходимо как в отраслях материального, так и в отраслях нематериального производства. Актуальность введения научно обоснованных норм в образовании и здравоохранении сегодня очень велика в связи с тем, что указы президента, устанавливающие обосновано высокие планки оплаты труда в этих сферах, не сопровождались жесткими нормативами в области трудовой нагрузки, что привело к существенным перегрузкам работников этих отраслей.

Еще одним направлением реформирования должно стать повышение доли гарантированной части заработка, которая в России почти вдвое ниже, чем, например, в США, где она достигает 95%. Во-первых, низкая доля гарантированной части заработка означает, что работодатели перекладывают на своих работников неоправданно высокую часть риска, связанного с предпринимательской деятельностью, во-вторых, профессионально-квалификационные различия учитываются именно в гарантированной части заработка и чем она меньше, тем в меньшей степени они будут учтены, наконец, в-третьих, достигаемая в результате доминирования переменной части заработка чрезмерная гибкость зарплаты составляет один из краеугольных камней российской трудовой модели, консервирующей неэффективную избыточную занятость и тормозящей структурную перестройку экономики.

Возможно, следует пересмотреть систему оплаты труда в стране и сделать ее почасовой, а потом регулярно повышать стоимость одного часа. С таким предложением давно выступает Минтруд. Правда, имеются серьезные возражения: часовая оплата может стимулировать перевод на неполный рабочий день (неделю), что отрицательно скажется на уровне месячной заработной платы работников.

Как уже отмечалось, одним из ключевых недостатков сложившейся в российской экономике дифференциации заработной платы является ее неоправданно сильный скос в пользу руководителей и топ-менеджмента предприятий и организаций. В связи с этим представляется целесообразным законодательно ограничить соотношение самых высоких и минимальных заработков на уровне производственных единиц, по крайней мере в случае структур бюджетного сектора, где руководители несут минимальные финансовые риски, но имеют достаточно широкие полномочия распоряжения фондом оплаты труда, а также крупных бизнес-структур, пользующихся государственной финансовой поддержкой. Для ограничения статусной дифференциации возможно также использовать механизм коллективно-договорного регулирования, не только закрепив соответствующие нормы в договорах отдельных предприятий, но и распространяя их на всю территорию того или иного региона, включая и те структуры, в рамках которых договоры не заключались, как это принято сегодня в ряде европейских стран.

Механизмы защиты интересов работников. Весьма уязвимым звеном социальной политики в сфере труда является формирование и поддержка представительства и защиты интересов работников. Конечно, рамочные условия защищенности работников как более слабого партнера трудовых отношений обеспечиваются государством, более или менее эффективно устанавливающим государственные гарантии в области оплаты труда, продолжительности рабочего времени, условий труда и других аспектов взаимодействия работников и работодателей. Однако для установления полноценно принимающих во внимание интересы сторон трудовых отношений этого недостаточно. Необходимы действенные механизмы представительства интересов работников, разрешения неизбежно возникающих в меняющихся обстоятельствах трудовой деятельности проблем и конфликтов, поиска компромиссных решений. В этой области не все обстоит благополучно.

Традиционно ведущим институтом представительства интересов работников являются профсоюзы. В российской ситуации, однако, этот институт малоэффективен и на практике является самой слабой стороной социального партнерства. Это отчетливо видно при анализе содержания коллективных договоров, в которых часто вовсе не фигурируют пункты, связанные с оплатой труда. В случае же, когда такие позиции оговорены в договоре, именно для них наиболее высок риск невыполнения. Значительная часть вопросов, связанных с оплатой труда, установлением надбавок и премированием работников решается кулуарно на неформальной основе и ускользает от внимания профсоюзов [28].

Заключаемые с участием профсоюзов трехсторонние соглашения, как правило, в основном фиксируют договоренности государственных структур и бизнеса по тем или иным трудовым вопросам. Следует также отметить, что профсоюзные организации охватывают в основном сектор крупного и среднего бизнеса и бюджетный сектор, в то время как в сегменте мелких и микропредприятий формальные институты представительства интересов работников отсутствуют [20; 22].

Пожалуй, наиболее действенный аспект государственного регулирования трудовых отношений направлен как раз против интересов работников и связан с регулированием забастовочной активности. В этом отношении российское законодательство является значительно более жестким по сравнению с законодательством большинства развитых стран. В частности, положение Трудового кодекса о необходимости принятия решения о забастовке на общем собрании трудового коллектива, где должно присутствовать не менее 50% работников, делает эту процедуру чрезвычайно сложной, ослабляет роль профсоюзов в отстаивании прав своих членов и практически сводит к нулю количество забастовок. Так, в течении десяти последних лет их количество, по данным официальной статистики, ни в одном году не выражалось в двухзначной цифре. В результате назревшие трудовые конфликты переходят в подавленное состояние и остаются неразрешенными, что крайне негативно сказывается не только на состоянии трудовых отношений и субъективном благополучии работников, но и на результатах деятельности предприятий.

Для оздоровления ситуации представляется целесообразным упростить процедуру объявления забастовок, использовать опыт европейских стран, где сложились более действенные механизмы защиты интересов работников. При этом в тех сферах деятельности, где в силу объективных обстоятельств забастовки допускать нельзя, необходимо разработать и внедрить в практику специальные механизмы выявления и защиты интересов работников.

Но магистральной стратегией в регулировании социально-трудовых отношений должно стать развитие неформальных отношений социального партнерства, сердцевиной которых должна стать разработка процедур поиска компромиссов в конфликтных ситуациях и примиренческих инициатив, возможно с их последующим законодательным закреплением.

Заключение

При оценке современного состояния сферы труда и занятости с точки зрения социальной стабильности необходимо избегать двух крайностей, во-первых, апоклитических оценок («все разваливается») на рынке труда, во-вторых, недооценки кризисных явлений, полагая, что все идет неплохо. Взвешенная оценка предполагает использование новых, более адекватных индикаторов социальной политики в сфере занятости, оплаты труда и области социально-трудовых отношений.

В сфере занятости следует переходить от политики сохранения формальной занятости к политике эффективной занятости вкупе с развитой системой поддержки безработных. В центр внимания должно быть поставлено создание новых рабочих мест в реальном секторе, отвечающих требованиям современной экономики, эффективных как с точки зрения продуктивности, так и с точки зрения качества занятости и оплаты труда. В то же время важной составляющей новой политики занятости должно стать формирование разветвленной системы поддержки лиц, высвобождаемых из неэффективных производств, в том числе организации доступного оперативного и опережающего обучения.

В сфере оплаты труда необходимо принципиально отказаться от концепции дешевого труда, как фактора, препятствующего развитию человеческого и трудового потенциала населения. В этой связи необходимо, во-первых, обновить понятие минимальной оплаты труда. Оно должно обеспечивать базовые потребности (питание, жилье, транспорт, медицинское обслуживание и другие необходимые расходы), без чего невозможно воспроизводство их человеческого потенциала. Во-вторых, определенный гарантийный минимум оплаты должен быть установлен для всех категорий работников, а не только неквалифицированных. Базой для установления соотношений в оплате должны быть исследования в области редукции труда, которые практически прекратились в постсоветское время.

В сфере социально-трудовых отношений социальная стабильность должна обеспечиваться не столько снижением забастовочной активности (она и без этого мизерная), а через разрешения скрытых трудовых конфликтов, возникающих на базе нерешенных проблем на производстве, развитием механизмов социального партнерства.

[1] На эту особенность российской трудовой модели впервые обратили внимание в середине 1990-х годов британские ученые Ричард Лэйард и Андреа Рихтер [26]. Впоследствии ее подтвердили и российские экономисты, например, В. Куликов [14].