Риски утраты оптимальной структуры российского местного самоуправления

Бухвальд Е.М.1, Валентик О.Н.1
1 Институт экономики Российской академии наук, Россия, Москва

Статья в журнале

Экономическая безопасность
Том 5, Номер 1 (Январь-март 2022)

Цитировать:
Бухвальд Е.М., Валентик О.Н. Риски утраты оптимальной структуры российского местного самоуправления // Экономическая безопасность. – 2022. – Том 5. – № 1. – С. 45-60. – doi: 10.18334/ecsec.5.1.114400.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=48121700

Аннотация:
Интеграция проблематики национальной безопасности в теорию и практику стратегического планирования закономерно предполагает последовательное расширение представлений об угрозах безопасности и путях их устранения. При этом, данная система представлений постепенно освобождается от преимущественного акцента на внешние источники угроз. Складывается понимание того, что серьезным источником угроз для национальной безопасности могут быть и факторы внутреннего характера. Часто эти факторы, которые лежат внутри той самой социально-экономической системы, которая формально является важным объектом защиты от разного рода рисков и угроз. Подобной системой, как показано в статье, является сфера публичного (государственного и муниципального) управления. Таковая обязательно включает в себя меры по устранению рисков и угроз национальной безопасности, но при определенных обстоятельствах эта сфера сама становится источником таких рисков и угроз. Эти обстоятельства определяются осуществлением недостаточно продуманных преобразований, влекущих очевидные риски как для самого государства, так и для населения.

Ключевые слова: национальная и экономическая безопасность, местное самоуправление, муниципальная реформа, гражданское общество

JEL-классификация: F52, H56, H76



Введение. Современная теория и практика национальной безопасности характеризуется, прежде всего, тем, что происходит постоянное расширение круга источников рисков и угроз для этой безопасности. При этом система данных источников может приобретать вид «замкнутого круга». Так, социально-экономическая и иная политика государства, формально включающая в себя компонент обеспечения национальной безопасности, при определенных условиях может сама по себе генерировать определенные дополнительные риски и/или усиливать значимость уже существующих рисков того или характера. Неслучайно оба действующих документа по вопросам безопасности для Российской Федерации [3, 4] особо акцентируют внимание на вопросах качества государственного и муниципального управления, важной составляющей которого выступает практика его законодательного регулирования, а также стратегирования основных экономических и социальных процессов в стране.

Однако многочисленные примеры показывают, что на данный момент эта практика, особенно в сфере управления ключевыми социально-экономическими процессами, далеко не в полной мере соответствует высоким требованиям по обеспечению национальной и экономической безопасности. Наиболее убедительным примером в этой связи может служить ситуация существенных провалов при реализации долговременных программ и стратегий социально-экономического развития, когда генерируется целая система рисков – от усиления разбалансированности народного хозяйства до нарастания недовольства населения ввиду недостижения ранее декларированных результатов социального характера. Такая ситуация со всей очевидностью ранее сложилась с Концепцией-2020 [5], которая практически с момента ее принятия в 2008 г. последовательно утрачивала статус реального рабочего документа государственного управления. В результате такое управление на многие годы фактически осталось без достоверных ориентиров долговременного целеполагания, в т.ч. по развитию основных отраслей экономики и социальной сферы. Крупным «провалом», прямо затрагивающим интересы национальной и экономической безопасности страны, следует считать неудачу попыток разработать и принять «базовую» стратегию социально-экономического развития страны, предусмотренную федеральным законодательством о стратегическом планировании [2].

Однако наибольшие риски для национальной безопасности в сфере государственного управления способны генерироваться за счет принятия ошибочных решений в рамках попыток реформирования институционально-правовых основ системы публичной власти и ее управленческого аппарата. Мы не затрагиваем вопрос относительно откровенно сомнительных реформ в сфере пенсионного обеспечения и страховой медицины, которые подвергались и подвергаются серьезной критике российскими экспертами и учеными-экономистами [16, 17] (Kuznetsov, 2021; Masterov, 2021). Немало критических замечаний было высказано и в адрес так называемой административной реформы [12] (Didenkova, 2017). Однако наиболее ярким примером ситуации, когда недостаточно продуманные и непоследовательные институционально-правовые преобразования создают существенные трудности и даже риски для устойчивого социально-экономического развития страны, ее регионов и отдельных территорий, следует считать предпринимавшиеся в постреформенные годы реформы института российского местного самоуправления. Их следствием во многом стала и явная недооценка той позитивной роли, которую система муниципального управления способна сыграть в решении задач обеспечения национальной и экономической безопасности [7, 8, 11] (Bukhvald, 2020; Bukhvald, Valentik, 2021; Garina, 2021).

Особое внимание в этой связи следует уделить новому законопроекту по местному самоуправлению [6]. Данная статья не ставит своей целью системный анализ данного законопроекта. Однако авторами обращается внимание на то, что содержащиеся в нем акценты «дефедерализации» и явного отдаления населения от местного самоуправления, по нашему мнению, способны сформировать реальные риски усиления социально-экономической нестабильности в стране вследствие утраты доверия населения к системе местного самоуправления и всем институтам публичной власти в целом [15] (Karavaeva, Bukhvald, Soboleva et al., 2019).

Дефедерализация – всегда источник рисков и угроз. Критически оценивая ход и практические результаты российских реформ в сфере местного самоуправления, следует иметь в виду ряд важных объективных обстоятельств.

Во-первых, в ходе глубоких экономических и социально-политических реформ в Российской Федерации в 1990-е годы и позднее институционально-правовые основы местного самоуправления в стране приходилось формировать практически с нуля. Это было связано с тем, что ситуация глубокой формализации местного самоуправления в советский период давала мало продуктивного опыта для этой работы. Достаточно сказать, что и сам термин «местное самоуправление» в советском конституционном праве получил легитимность лишь за несколько лет до распада СССР, а до этого в стране использовался институт «местных органов власти», которые как бы комбинировали вариант низового уровня государственного управления с некоторыми признаками системы местного самоуправления населения.

Во-вторых, переход страны от формальной федерации к реальной федерации или хотя бы к ее началам закономерно поставил вопрос о пределах регулятивного воздействия на местное самоуправление со стороны Федерации и ее субъектов. Действительно, учитывая огромное разнообразие социально-экономических и иных условий российских регионов, а также сугубо локальный характер феномена местного самоуправления, закономерно предположить, что основная роль здесь должна была бы быть закреплена за субъектами Федерации. Однако фактически ситуация развивалась в ином направлении. Первоначально предоставленные субъектам Федерации достаточно широкие права в этой сфере затем раз за разом подвергались «усечению». Первоначально позитивный смысл таких преобразований (формирование единого муниципального пространства страны с примерным поддержанием примерно равных прав граждан всех регионов на местное самоуправление) сменился идеологией жесткого универсализма, явно противоречащего не только зарубежному опыту при всей его неоднозначности [18] (Milovanov, 2018), но и специфике функционирования муниципальной организации в такой стране, как Российская Федерация. Именно этот тренд стал основой эволюции законодательного регулирования местного самоуправления в стране.

Правовую основу российского местного самоуправления последовательно сформировали 3 целевых закона (1991 г., 1995 г. и 2003 г.), и даже, как полагают некоторые исследователи, 4 закона, если считать еще и Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Доминирующим трендом этих законодательных актов, как было отмечено выше, следует считать последовательную централизацию регулятивных функций в отношении местного самоуправления в пользу федерального центра. Ситуацию не изменило и принятие Конституции РФ 1993 г. Формально можно считать, что Конституция РФ 1993 г. в этом отношении осталась на позициях реального федерализма. Основной закон (ст. 72, п. 1 «н») закреплял «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Другими словами, если исходить из духа и буквы Конституции РФ, участие Федерации и ее субъектов в регулировании основ местного самоуправления должно было бы быть сбалансированным, но при этом не относительно каждой конкретной позиции, а только в пределах установления общих принципов функционирования этого института государственной и общественной организации.

Идея регулирования «общих принципов» затем закреплялась в названии законов 1995 г, 2003 г. и – с некоторыми дополнениями – и в рассматриваемом законопроекте. Проблемность федерального регулирования институционально-правовых основ местного самоуправления лишь в пределах неких «общих принципов» сразу же обратила на себя внимание российских правоведов и экономистов. Неслучайно уже вскоре после принятия в ФЗ № 131 [1] появилось немало работ, в которых акцентировалось внимание на неполном соответствии данного законодательного акта его наименованию [10] (Vasilev, 2004). Действительно, несмотря на указанное выше название, содержание федерального закона далеко не ограничивалось и не ограничивается фиксацией неких «общих принципов», а включает в себя значительное число жестких регулирующих положений, никак не сводимых к понятию «принципов».

Аналогичная ситуация характерна и для нового законопроекта по местному самоуправлению. Формально в этом документе многократно констатируются разного рода «принципы» организации и функционирования российского местного самоуправления. Однако и здесь полное соответствие законодательного материала конституционным положениям не обеспечивается.

Во-первых, сложно определить, какие из принципов, обозначенных в законопроекте, относятся к «общим», т.е. попадающим согласно Конституции РФ в сферу федерального регулирования, а какие – нет. Правда, можно считать, что все обозначенные в законопроекте «принципы» и являются «общими». Но тогда сам отличительный признак «общности» как объекта регулирования просто теряет смысл. По сути, все-таки складывается ситуация, что все названные принципы – общие, и все они – причем в очень широкой трактовке – регулируются федеральным законодателем, тогда как соучастие субъектов Федерации видится чисто умозрительным.

Например, зафиксированное в законопроекте касается принципов правового регулирования местного самоуправления и принципов его территориальной организации; принципа единства системы публичной власти; указания на действия местной администрации на принципах единоначалия и пр. Все эти принципиальные положения, вне всякого сомнения, очень важны. Однако помимо них в документе (как и в ФЗ № 131) наличествует большое число конкретных регулятивных установлений, трактовать которые как те или иные «принципы» никаких оснований нет. Иллюстрацией могут служить положения законопроекта, которые определяют полномочия Федерации и ее субъектов по регулированию местного самоуправления. Это также перечень полномочий муниципалитетов по вопросам местного значения. Сказанное в полной мере касается и значительного числа регулирующих положений по вопросам деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления и многого другого. И что наиболее важно, к числу таких жестких установлений законопроекта относится и фиксация им, причем единообразно для всех регионов страны, возможных видов муниципальных образований.

Реальная федерализация государственного регулирования сферы местного самоуправления определяется, прежде всего, тем, насколько адекватным и сбалансированным видится разграничение полномочий Федерации и ее субъектов по данному кругу вопросов. Сопоставление текстов соответствующих статей ФЗ № 131 и нового законопроекта убедительно доказывает, что законопроект логически продолжает и даже усиливает акцент унитаризации регулирования этой сферы публичной власти в стране. Данный круг полномочий субъектов Федерации в законопроекте изложен очень кратко и в самом общем виде, причем во многом – не конкретно, а через отсылки к иным законодательным актам. В частности, в законопроекте отмечается, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации осуществляется этими субъектами в случаях и порядке, установленных настоящим федеральным законом. Как следует трактовать это положение, определить достаточно сложно. По сути, это не указание на конкретное полномочие как таковое, а только на то, что такое полномочие при определенных обстоятельствах в принципе может иметь место.

В целом хорошо заметно, что в соответствии с нормами законопроекта именно в организации системы субрегионального управления и местного самоуправления у субъектов Федерации теперь полностью связаны руки. В частности, действующая ныне достаточно разнообразная система институтов местного самоуправления, которая сложилась в итоге корректировок и дополнений к ФЗ № 131, даже при ограниченности полномочий субъектов Федерации все-таки оставляла некий простор для адаптации этой системы к условиям тех или иных регионов страны (одни регионы сохраняли поселенческие муниципалитеты, другие – упраздняли). Теперь, когда допустимая система институтов местного самоуправления сведена к минимуму, возможность такого маневра полностью исчезает.

Законопроект допускает только 3 вида муниципалитетов: городской округ; муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения. Муниципальное образование города федерального значения – институт малозначимый для социально-экономического развития этой категории городов, что убедительно подтверждается опытом г. Москвы [19] (Novikova, 2021). Тогда на деле остаются легитимными только два вида муниципалитетов – городские и муниципальные округа. С учетом того, что различие между ними носит технический характер (структура расселения), получается, что в случае принятия законопроекта вся страна при огромном многообразии условий ее регионов на деле будет оперировать округами как единственным (одноуровневым) видом муниципальных образований.

Другими словами, дефедерализация регулирования местного самоуправления в законопроекте доведена до крайности. Получается так, что тот или иной субъект Федерации не вправе самостоятельно решить даже такой не самый существенный для государственного управления вопрос, как нужность или ненужность с учетом специфики данного региона системы поселенческих муниципалитетов. Едва ли при таких обстоятельствах можно говорить о реальном учете в законопроекте специфики государства федеративного типа, да еще со столь разнообразными условиями в его отдельных субъектах.

Идею поселенческих муниципалитетов нельзя абсолютизировать и навязывать всем регионам в приказном порядке, как это было сделано в ФЗ № 131. Однако во многих случаях именно поселенческие муниципалитеты выступают необходимым связующим звеном между органами публичной власти и населением. Минимизируя роль субъектов Федерации в регулировании институтов местного самоуправления, законопроект, по сути, лишает их возможности адаптировать всю систему субрегионального управления к местным условиям, к решению экономических, социальных и иных задач, характерных для данного региона. Поскольку этим явно блокируются возможности конструктивного использования федеративной природы государства для выбора наиболее эффективных институтов и инструментов управления на местах, есть все основания говорить о том, что представленная в законопроекте модель местного самоуправления на деле содержит в себе риски для экономической и социальной стабильности в стране и ее регионах.

Местное самоуправление как важный фактор социальной стабильности. Еще одним важным аспектом правовых новаций в сфере местного самоуправления, потенциально содержащим в себе риски социальной нестабильности в обществе, выступает характерное для законопроекта явное «подавление» природы местного самоуправления как института гражданского общества. Суть социальных и даже социально-политических приоритетов развития муниципальной организации, отмеченных в соответствующей Европейской Хартии [13], состоит в том, что местное самоуправление, а также формируемые им органы управления составляют один из наиболее значимых институтов современной демократии, выступают важным «мерилом» демократического характера публичной власти в целом. Это связано с тем, что именно эта ветвь публичной власти наиболее близка к населению; именно она дает гражданам возможность прямой защиты своих жизненных интересов. Именно на местном уровне (муниципальные выборы, референдумы и пр.), а не через участие населения в федеральных и региональных выборах в наибольшей мере реализуется право граждан прямо соприкасаться не только с решением местных проблем, но и с управлением государственными делами в целом. Эксперты многократно отмечали, что при всех трудностях и сложностях работы поселенческих муниципалитетов на местах население в целом положительно расценило эти новации в сфере местного самоуправления, возможность избирать его представительные органы, а в отдельных случаях – и главу муниципального образования [9] (Valentik, 2016).

Приоритеты муниципальной организации характеризуются тем, что они предполагают возможность непосредственного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, за качеством и полнотой исполнения ими полномочий по вопросам местного значения. Кроме того, именно на местном уровне складывается возможность сообщать мерам социальной поддержки населения действительно адресный характер, направить эту поддержку именно тем, кто в ней нуждается в наибольшей степени. Все эти важные установки явственно не соответствуют курсу законопроекта на ликвидацию поселенческого звена местного самоуправления.

Положения законопроекта по поселенческим муниципалитетам можно расценить только как полный отказ от результатов основанной на ФЗ № 131 муниципальной реформы. Уже сами по себе столь крутые (и в общем, ничем серьезно не мотивированные) повороты позиции государства в отношении поселенческого звена местного самоуправления нельзя расценить иначе как генератор рисков для устойчивости экономического и социального развития в стране и ее регионах, для укрепления доверия населения к органам публичной власти на местах.

Кроме того, муниципальная реформа на основе ФЗ № 131, хотя и формально, но все же была нацелена на то, чтобы приблизить местное самоуправление, его органы управления к населению. При обсуждении ФЗ № 131 на стадии законопроекта его авторы доказывали принципиальную необходимость повсеместного и обязательного введения поселенческого звена местного самоуправления как наиболее полно олицетворяющего единство начал публичной власти и гражданского общества. Через 20 лет ситуация изменилась с точностью до наоборот. Поселенческое звено объявляется излишним как экономически несостоятельное и отягощающее во всех отношениях систему местного самоуправления.

В случае принятия законопроекта в имеющемся виде число российских муниципалитетов сократится с почти 20 тыс. до примерно 2200–2300. Если исключить из расчета внутригородские муниципалитеты федеральных городов (на данный момент таких муниципалитетов насчитывается 267), а также проживающее в них население, то на одно российское муниципальное образование будет приходиться примерно 50–55 тыс. чел. населения.

В начале 2000-х гг. было принято считать, что основная модель нашей муниципальной реформы «списана» с организации местного самоуправления в Германии. Теперь же здесь видятся различия глубокого характера – и качественно (по многообразию видов муниципальных образований в тех или иных землях Германии), и количественно. В настоящее время система субрегионального управления в землях Германии включает в себя 429 районов, в т.ч. 313 районов и 116 городов, приравненных к району. Районы, в свою очередь, состоят из общин, которые являются основой национальной системы самоуправления. В настоящее время в Германии насчитывается 12 141 община. Если учесть, что население Германии составляет порядка 84 млн чел., то демографическая нагрузка на общину – ключевое звено системы самоуправления граждан в этой стране – составляет примерно 7 тыс. чел.

Авторы рассматриваемого законопроекта, предлагая ликвидацию поселенческой основы местного самоуправления, заменяют ее территориальными органами местной администрации в соответствующих населенных пунктах. По сути, это реинкарнация системы местных администраций, которые в большинстве регионов страны имелись до муниципальной реформы на основе ФЗ № 131. Такие назначаемые администрации (действуя на базе сметного финансирования) имеют возможность удовлетворять самые минимальные потребности населения, однако полагать их полноценным замещением местного самоуправления граждан оснований нет.

При мотивации позиции законопроекта в отношении резкого сокращения видов муниципальных образований его авторы делают отсылки к крайней слабости финансово-бюджетной базы поселенческих муниципалитетов, бюджеты большинства из которых высокодотационны. Значит ли это, что авторы ФЗ № 131 и основанной на нем муниципальной реформы в своем видении оптимальной структуры российского местного самоуправления впали в глубокое заблуждение? Мы полагаем, что на деле ситуация несколько сложнее. При обсуждении проекта ФЗ № 131 эксперты, поддерживая в основном переход к поселенческим основам муниципальной организации в стране, тем не менее неизменно отмечали, что этот шаг потребует особого внимания к формированию доходной базы поселенческих местных бюджетов. Эксперты также предупреждали, что в противном случае всякое «приближение местного самоуправления к населению» обернется чистой профанацией и дискредитацией самой идеи местного самоуправления граждан, что и произошло на деле.

Казалось бы, эти предупреждения были услышаны. Однако несмотря на многочисленные уверения и принимавшиеся программы в отношении укрепления местных бюджетов, существенных позитивных изменений в этом направлении так и не произошло. Более того, за период реализации ФЗ № 131 доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны и в консолидированных бюджетах субъектов Федерации существенно сократилась. До реформы (конец 1990-х – начало 2000-х гг.) доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ (по расходам) составляла порядка 25–26%, а в консолидированных бюджетах субъектов Федерации эта доля достигала 40% и даже 50%. К настоящему времени ситуация существенно изменилась. По данным за 2020 г., эти доли составляли, соответственно, уже 11,8% и 32,2%.

На момент принятия ФЗ № 131 еще действовал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, дававший достаточно широкую трактовку финансово-бюджетной наполняемости базы местных бюджетов и, главное, устанавливавший государственные гарантии соответствия доходной базы этих бюджетов расходным полномочиям органов местного самоуправления. Однако с 1 января 2009 г. закон «О финансовых основах…» утратил силу. Регулирование данных основ целиком перешло в сферу налогово-бюджетного законодательства, а законодательство по местному самоуправлению более указаний на государственные гарантии финансовой обеспеченности муниципалитетов не содержало [20, 21] (Orlova, 2018; Salabutin, Protsay, 2020).

В Пояснительной записке к рассматриваемому законопроекту его авторы «аргументируют» предлагаемые новации тем, что поселенческие муниципалитеты практически за весь период их существования функционировали во многом формально. Другими словами, полномочия по вопросам местного значения, закрепленные за поселениями, многие поселения чуть ли не полностью передавали для исполнения на районный (окружной) уровень и даже на уровень субъектов Федерации. На самом деле, в таком «объяснении» перепутаны причина и следствие. Исходный мотив передачи полномочий – «безденежье» поселенческих муниципалитетов, а не нежелание их практически осуществлять. Таким образом, в основе создавшейся ситуации – не несостоятельность самой гипотезы о важности и нужности поселенческого уровня муниципализации, лежавшей в основе муниципальной реформы начала-середины 2000-х гг., а откровенный провал с попытками обеспечить нормальные экономические условия его функционирования.

Кроме того, хорошо заметно, что и сама процедура перехода к новой системе институтов местного самоуправления смотрится как «пробный камень» в отношении позиционирования роли населения в решении кардинальных вопросов функционирования муниципального пространства страны. Значимость этой роли закономерно предопределяется двойственной природой местного самоуправления как составного элемента публичной власти и как института гражданского общества. Хорошо заметно, что в последнее время особая роль местного самоуправления как института гражданского общества скорее декларировалась, нежели получала реальные импульсы практического применения, в частности непосредственно в самих муниципальных образованиях.

Между тем законопроект не содержит очевидного акцента на укреплении природы местного самоуправления как института гражданского общества. Документ определяет местное самоуправление как «форму самоорганизации граждан». Но в чем конкретно смысл и задачи этой «самоорганизации»? Каковы ее процедуры и возможные практические итоги? Можно ли, например, считать муниципальный округ или муниципальный район с населением в несколько тысяч и даже десятков тысяч человек формой (результатом) такой «самоорганизации» населения?

Законопроект определяет только внешние ограничители того круга вопросов, которые попадают в сферу формально допустимой «самоорганизации граждан» и «самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (то есть устанавливает то, что регулируется исключительно федеральными законами и законами субъектов Федерации). Необходимость такого ограничения закономерна: самоуправление – это не анархия, а строго правовой феномен. Но все же конкретные случаи и процедуры «самоорганизации граждан» и «самостоятельного решения» населением того или иного круга вопросов социально-экономического развития территорий нуждаются в конкретизации. Необходимо четкое, системное отражение в нормах рассматриваемого законопроекта содержательной стороны института «самоорганизации граждан», соответствующих ему полномочий по решению конкретных вопросов муниципального развития.

Особую озабоченность вызывает и то, что ключевая для идеи местного самоуправления формула относительно того, что «местное самоуправление осуществляется гражданами через формы прямого волеизъявления», так и не обретает в законопроекте достаточной конкретизации. Многие формы «прямого волеизъявления» в законопроекте просто декларируются, и даже не фиксируются наиболее целесообразные ситуации их использования в практике местного самоуправления. Характерно, что законопроект отказывается от опоры на прямое волеизъявление населения при решении такого ключевого для намечаемых преобразований вопроса, как ликвидация поселенческих муниципалитетов. Прямое волеизъявление населения упраздняемого муниципалитета относительно его дальнейшей судьбы заменяется проблемной формулой «согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района». Неясно, почему в данном случае населению отказывается в праве высказать свое мнение и даже принять окончательное решение по этому важнейшему вопросу непосредственно, например, через местный референдум? Такой отказ вполне может предопределить отрицательное отношение населения к проводимым реформам в сфере местного самоуправления, а это неизбежно создаст серьезные риски для социальной стабильности на местах.

Заключение

Есть все основания предположить, что рассматриваемый законопроект, даже если на данный момент он будет принят в основном в имеющемся варианте, еще не есть последняя точка в формировании институционально-правовых основ российского местного самоуправления. В начале 2020 г. Президент РФ В.В. Путин выступил с инициативой подготовки новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления (взамен аналогичного, формально еще действующего документа 1999 г.) [14]. Было бы крайне нежелательно, чтобы эти Основы повторили основные положения рассматриваемого законопроекта (на деле должно было бы быть наоборот: закон должен был бы закреплять положения повсеместно одобренных Основ).

И Основы, и целевой закон должны принципиально отвергать и преодолевать явный акцент действующей практики к дефедерализации регулирования муниципального устройства России, а также ограничить сдвиг к модели «самоуправления при минимальном участии населения». Эти два условия позволяют говорить о возможности восстановления оптимальной структуры российского местного самоуправления.

Целесообразно отказаться от определения самоуправления через крайне неконкретную и явно далекую от действительности формулу «самоорганизации» населения. Эта формула переводит участие российского населения в деятельности местного самоуправления в сферу глубокой неопределенности. По нашему мнению, в основе такого определения должна лежать гипотеза интеграции практики централизованного регулирования и территориально-общественной организации населения с четким разграничением того, что в деятельности местного самоуправления является объектом централизованного регулирования, а что – продуктом инициативы и ответственности самого населения.

В действующей Стратегии национальной безопасности указывается, что достижение целей обеспечения национальной безопасности осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение целого ряда задач. В их числе – развитие институтов гражданского общества, поддержка общественно значимых инициатив, развитие взаимодействия институтов гражданского общества и населения с органами публичной власти в решении вопросов, которые могут вызвать рост социальной напряженности. Как мы полагаем, необходимо, чтобы оба ключевых документа – и Основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления, и целевой федеральный закон – в полной мере учитывали названные требования национальной безопасности. Важно, чтобы основные установки этих документов обеспечивали условия экономической и социальной стабильности в стране на основе поддержки значимых инициатив населения и взаимодействия публичной власти с институтами гражданского общества.


Источники:

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 22.02.2022).
2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 22.02.2022).
3. Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. №208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629/ (дата обращения: 22.02.2022).
4. Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_389271/ (дата обращения: 22.02.2022).
5. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утратило силу). Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/28c7f9e359e8af09d7244d8033c66928fa27e527/ (дата обращения: 22.02.2022).
6. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». [Электронный ресурс]. URL: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 22.02.2022).
7. Бухвальд Е.М. Роль местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности России // Экономическая безопасность. – 2020. – № 3. – c. 297-312. – doi: 10.18334/ecsec.3.3.110479.
8. Бухвальд Е. М., Валентик О. Н. Проблемы национальной безопасности России в свете конституционных новаций 2020 года // Экономическая безопасность. – 2021. – № 2. – c. 191-208. – doi: 10.18334/ecsec.4.2.111821.
9. Валентик О.Н. Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении? // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. – 2016. – № 4. – c. 118-133.
10. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. – 2004. – № 1 (85). – c. 5-14.
11. Гарина О.В. Участие органов местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации // Advances in Law Studies. – 2021. – № 3. – c. 51-60. – doi: 10.29039/2409-5087-2021-9-3-51-60.
12. Диденкова А.А. Проблемы реализации административной реформы в современной России. / В сб.: Актуальные проблемы и перспективы развития государственного и муниципального управления. - М.: Юстицинформ, 2017. – 111-113 c.
13. Европейская Хартия местного самоуправления («Charte européenne de l'autonomie locale» = «European Charter of Local Self-Government») // Дипломатический вестник. 1998. № 10.
14. Заседание Совета по развитию местного самоуправления. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62701 (дата обращения: 22.02.2022).
15. Караваева И.В, Бухвальд Е.М., Соболева И.В. и др. Экономическая безопасность отдельных прогнозных параметров социально-экономического развития и бюджетной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу // Экономическая безопасность. – 2019. – № 4. – c. 273-334. – doi: 10.18334/ecsec.2.4.110112.
16. Кузнецов Д. ОМС на перепутье: 30 лет спустя // Современные страховые технологии. – 2021. – № 3. – c. 94-97.
17. Мастеров А.И. Проблемы и перспективы пенсионной системы в России // Финансы и кредит. – 2021. – № 11 (815). – c. 2548-2574. – doi: 10.24891/fc.27.11.2548.
18. Милованов Н.М. Модели местного самоуправления: опыт зарубежных стран и возможность его применения в России // Российское право онлайн. – 2018. – № 3. – c. 69-77. – doi: 10.17803/2542-2472.2018.7.3.069-077.
19. Новикова К.Д. Правовое регулирование, принципы организации и законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения // Инновации. Наука. Образование. – 2021. – № 3. – c. 575-578.
20. Орлова Е.В. Факторы и причины финансово-бюджетной несостоятельности муниципальных образований в современных условиях // Вестник университета (Иркутск). – 2018. – № 5. – c. 64-71. – doi: 10.26425/1816-4277-2018-5-64-71.
21. Салабутин А.В., Процай А.Ф. Финансовая обеспеченность местных бюджетов: тенденции и перспективы // Актуальные вопросы современной экономики. – 2020. – № 10. – c. 396-401.

Страница обновлена: 16.05.2022 в 12:26:51