Ретроспективный анализ экономических моделей системы социального страхования по безработице в Российской Федерации

Введение

Система социального страхования по безработице имеет важное значение практически в любом государстве, экономика которого основывается на рыночных принципах хозяйствования. Поскольку безработица как явление присуща рыночной экономике, Российская Федерация как государство, экономическая система которого претерпевает изменения, с общей направленностью на внедрение рыночного механизма, хотя и с сохранением государственного участия. Поэтому создание системы социального страхования по безработице и ее развитие – это процесс, характерный и для Российской Федерации. В этой связи для выявления общего направления развития системы, оценки возможных проблем как последствий ранее принятых решений, связанных с функционированием системы, необходимо исследовать историю создания и развития социального страхования по безработице в РФ.

Исходя из этого, целью работы является на основе изучения нормативных актов, научных источников изучить историю создания и развития системы социального страхования по безработице в Российской Федерации.

Достижение данной цели возможно посредством решения следующих задач:

1) сбор и исследование источников информации – нормативных актов, научной литературы по исследуемой проблематике;

2) периодизация развития системы социального страхования по безработице;

3) выявление наиболее значимых проблем, существовавших в каждый период развития системы;

4) оценка возможных перспектив развития системы социального страхования по безработице.

Решение данных задач осуществляется с использованием следующих методов: анализ и синтез, дедукция и индукция, обобщение, периодизация.

Научная новизна проведенного исследования заключается в выявлении и описании периодов развития системы социального страхования по безработице, выявлении проблем существующей системы социального страхования по безработице и возможных тенденций дальнейшего развития.

Научная значимость заключается в установлении дальнейших направлений развития системы социального страхования по безработице.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в определении возможных проблем функционирования существующей системы, что необходимо для разработки системы мер по их разрешению.

В результате решения данных задач были определены периоды развития системы социального страхования по безработице в РФ, описаны проблемы ее существования на каждом этапе развития и выявлены возможные тенденции развития объекта исследования.

Объектом исследования является система существующих отношений в сфере социального страхования по безработице в РФ. Предметом исследования является история развития системы социального страхования по безработице.

Материалами для исследования послужили нормативные акты, действовавшие и действующие в сфере социального страхования по безработице в РФ, а также научные труды российских исследователей.

В составе нормативных актов были исследованы:

1) Закон РФ от 19.04.1991 г. № 1032–1 «О занятости населения в Российской Федерации» [1];

2) Закон РФ от 25.12.1992 г. № 4230–1 «О страховых тарифах взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации, в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и на обязательное медицинское страхование граждан на первый квартал 1993 года» [2];

3) Федеральный закон от 20.11.1999 г. № 197-ФЗ «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 2000 год» [3];

4) Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» [4];

5) Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 140-ФЗ «Об исполнении бюджета Государственного фонда занятости населения Российской Федерации за 2000 год» [5];

6) Постановление Совета Министров РСФСР от 04.07.1991 г. № 393 «Об утверждении Временного положения о Государственной службе занятости населения РСФСР и Временного положения о Государственном Фонде занятости населения РСФСР» [6];

7) Постановление ВС РФ от 08.06.1993 г. № 5132–1 «Об утверждении Положения о Государственном Фонде занятости населения Российской Федерации» [7];

8) Указ Президента РФ от 02.07.1992 г. № 723 «О мерах по социальной поддержке граждан, потерявших работу и заработок (доход) и признанных в установленном порядке безработными» [8];

9) Постановление Правительства РФ от 02.11.2021 г. № 1909 «О регистрации граждан в целях поиска подходящей работы, регистрации безработных граждан, требованиях к подбору подходящей работы, внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации № 460 от 8 апреля 2020 г., а также о признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [9].

В составе научных трудов были исследованы труды таких авторов, как: Вязовская Т.Н. [10] (Vyazovskaya, 2008), Колодезникова И.В., Кондуров Р.В., Галицкая Д.В. [11] (Kolodeznikova, Kondurov, Galitskaya, 2019), Куликов В.В. [12], Суринов А.Е. [13] (Surinov, 2001), Четвернина Т.Я. [14] (Chetvernina, 2004), Чистохина К.П. [15] (Chistokhina, 2014), Яковлева А.В. [16] (Yakovleva, 2011).

Переход экономики России на рыночные рельсы хозяйствования привел к возникновению необходимости создания системы социального страхования по безработице.

Отправным моментом создания системы социального страхования по безработице в РФ можно считать 4 июля 1991 года, поскольку именно этой датой было датировано Постановление Совета Министров РСФСР от 04.07.1991 г. № 393, которым были утверждены Временное положение о Государственной службе занятости населения РСФСР и Временное положение о Государственном фонде занятости населения РСФСР. Хотя обязанность отчислений в вышеуказанный фонд, как следует из пункта 2 указанного Постановления, возникла с 1 февраля 1991 года.

Однако сама система социального страхования от безработицы в России начала полноценно функционировать после принятия в 1991 г. Закона РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Изначально за счет средств Государственного фонда занятости населения РСФСР предусматривалось финансирование мероприятий, связанных с обеспечением занятости населения, в том числе оказанием гражданам помощи в трудоустройстве, организацией профессиональной подготовки, переобучения и профориентации незанятого населения, выплаты пособий по безработице, стипендий на период обучения, содержания органов государственной службы занятости населения. При этом Фонд занятости страны формировался за счет отчислений от территориальных фондов занятости в размере 10% в части обязательных отчислений средств от работодателей и средств республиканского бюджета РСФСР. А фонды занятости в республиках в составе РСФСР, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Ленинграде формировался в основном за счет обязательных отчислений работодателей и средств бюджетов республик в составе РСФСР и местных бюджетов.

Помимо этого предусматривалось создание также и фондов социальной поддержки населения, что дополнительно расширило возможности как профсоюзов, так и государственной службы занятости населения по финансированию поддержки безработных. В частности, Указом Президента РФ от 02.07.1992 г. № 723 ее органам было предоставлено право оплачивать период временной нетрудоспособности гражданам, потерявшим работу и заработок (доход) и признанным в установленном порядке безработными. Размер таких выплат исчислялся исходя из установленного для данной категории граждан пособия по безработице и фактического количества дней временной нетрудоспособности, но не мог превышать 30 календарных дней. Оплата периода временной нетрудоспособности безработных осуществлялась за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ.

Формирование системы социального страхования от безработицы в тот момент осуществлялось на основании лучшего зарубежного опыта и практики. В частности, Законом о занятости (ст. 22 п. 1) и «Положением о Государственном Фонде занятости населения Российской Федерации» (п. 5 разд. II) определялась множественность источников формирования Фонда занятости. В качестве таких источников устанавливались:

1) обязательные страховые взносы работодателей, размер которых устанавливался по решению Государственной Думы;

2) обязательные страховые взносы с заработка работающих граждан;

3) ассигнования из городских и районных бюджетов;

4) иные поступления, включая добровольные взносы и доходы.

Как видно из вышеизложенного, прописанные в Законе источники предполагали также солидарное участие работников в формировании средств фонда.

Период выплаты пособий по безработице на данном этапе развития системы социального страхования по безработице составлял 12 месяцев. Размер пособия дифференцировался в зависимости от продолжительности его выплаты и составлял (по отношению к средней зарплате за последние два месяца по последнему месту работы):

1) первые три месяца – 75%;

2) следующие четыре месяца – 60%;

3) в дальнейшем – 45%.

Лицам, ищущим работу впервые, выплачивалось пособие в размере минимальной месячной оплаты труда. После истечения срока выплаты пособия по безработице оказывались различные виды материальной помощи безработным и членам их семей, находящимся на иждивении: это и единовременные денежные выплаты, дотации за пользование жильем, коммунальными услугами, общественным транспортом, услугами здравоохранения и общественного питания.

Однако реформирование экономики страны в период 1992 по 2000 г. не привело к решению основных проблем на рынке труда. Как итог, рост безработицы усилился к концу 1999 г. (табл. 1).

Таблица 1

Экономическая активность и безработица в России в переходный период (1992–2000 гг.)

По данным таблицы 1 можно сделать следующий вывод. За период наблюдения с 1992 г. по 1996 г. динамика общей и зарегистрированной безработицы была однонаправленной, и отмечался рост данного показателя. Достигнув наибольшей величины в апреле 1996 г. (2,8 млн человек), регистрируемая безработица стала снижаться. Некоторое ее повышение после августа 1998 г., что вполне объяснимо кризисными явлениями, не остановило процессы постепенного снижения, вызванного, прежде всего, ужесточением условий регистрации граждан, потерявших или ищущих работу, в качестве безработных.

Начиная с IV квартала 2000 г. отмечался рост численности зарегистрированных безработных. А общая численность безработных росла в течение всего периода реформ, достигнув пика в феврале 1999 г.

Однако с 2001 г. Государственный фонд занятости после почти 10-летнего периода работы был упразднен в силу вступления в действие Федерального закона от 05.08.2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах». И финансирование всех расходов, связанных с обеспечением безработных и реализацией программ содействия занятости, стало осуществляться из средств федерального бюджета.

Тем самым можно определить, что в период с 1991 по 2000 год включительно – это первый период развития системы социального страхования по безработице в РФ, в течение которого существовал отдельный фонд занятости населения с собственным бюджетом и соответствующими бюджетными полномочиями. Кроме того, взносы, производимые работодателями в данный фонд, в данный период времени, являлись, по сути, налогом, а сам фонд был фискальным органом. И наблюдалось дублирование функций данного фонда и функций Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

С 1 января 2001 года начался второй этап или период развития системы социального страхования по безработице, который продолжается по настоящее время.

Ликвидация Фонда занятости была объективной и обусловлена в основном исчерпанием его ресурсов и утратой им своей перераспределительной функции, которая имеет принципиальное значение для Российской Федерации.

Ликвидация страховых взносов в Фонд занятости привела к снижению нагрузки на работодателей в части платежей во внебюджетные фонды. А вкупе с установлением с 1 января 2001 года единой ставки налога на доходы физических лиц в размере 13% решить главную проблему 90-х и начала 2000-х годов: это легализация доходов физических лиц, являющихся налоговой базы по налогу на доходы физических лиц и базой для исчисления страховых взносов.

Эффект от этих мероприятий, а также от взвешенной денежно-кредитной политики начала 2000-х позволил оживить экономику, что привело к снижению уровня безработицы, следствием чего стало снижение нагрузки на службу занятости, которая уже полностью финансировалась за счет федерального бюджета.

В течение последних 20 лет служба занятости активно осуществляла свою деятельность в регионах и полностью выполняла свои задачи, возложенные на нее законом. Начиная с 2019 г. в рамках национального проекта «Повышение производительности труда и поддержка занятости» предусмотрена модернизация службы занятости населения.

Постановлением Правительства РФ от 02.11.2021 г. № 1909, которое вступило в силу 18 ноября 2021 г. установлено, что постепенно все центры занятости начнут работать на базе единой цифровой платформы «Работа в России». Необходимые данные будут вноситься в систему при помощи электронного межведомственного взаимодействия. Это, в свою очередь, позволит гражданам эффективно взаимодействовать со службами занятости в электронном формате.

Наряду с модернизацией работы центров занятости снова на повестке дня продолжает оставаться вопрос об обеспечении источниками финансирования работы служб занятости. Особенно остро данная проблема проявила себя в 2020 г. из-за введенных ограничительных мер.

Однако, по сути, переход на бюджетное финансирование работы служб занятости в 2001 г. полностью переложил бремя социальной поддержки безработных на экономически активную часть субъектов – плательщиков налогов в России. Далее, через механизм распределения бюджетные средства направляются на поддержку безработных.

При этом существующий механизм финансирования мероприятий по социальной поддержке безработных нарушает принцип солидарной ответственности, который принят во многих странах в рамках системы социальной поддержки безработных. Данный принцип предполагает, что средства, необходимые для поддержки безработных и их скорейшего трудоустройства, формируются как за счет отчислений работодателя, а так и за счет взносов работников. То есть всех участников трудовых отношений.

Отмена обязательных взносов в Фонд занятости с 2001 г. расценивалась большинством работодателей положительно, поскольку связывалась ими со снижением налогового бремени, которое могло стать причиной снижения издержек. Однако объективно, как показали результаты расчета показателя налоговой нагрузки – доли налогов и взносов в ВВП (приведенных в таблице 2), налоговая нагрузка увеличилась, что обусловлено как увеличением ставок некоторых налогов и сборов (НДФЛ, налога на прибыль предприятий), введением акцизов на дизельное топливо и масла, улучшением налогового администрирования.

Таблица 2

Доля налоговых доходов и взносов в ВВП России

При этом, как видно из таблицы 2, за период с 2001 по 2008 г. показатель налоговой нагрузки постоянно повышался, что связано, прежде всего, с совершенствованием налогового администрирования. Тем самым можно сделать вывод, что отказ от обязательного социального страхования безработицы за счет взносов хозяйствующих субъектов не привел к снижению налоговой нагрузки на работодателей, мало того, с 2001 г. налоговая нагрузка только росла, и в 2020 г. она составила 30,4% по отношению к ВВП России. Единственная выгода, которую приобрели работодатели, это сокращение количества форм внешней отчетности и количества адресатов ее представления, а также сокращение количества субъектов внешнего контроля.

За весь период с 2001 по 2020 г. Правительство РФ проводило планомерную работу по выстраиванию эффективной налоговой политики, направленной на реализацию, прежде всего, фискальной функции налогов. Это, в частности, проявилось в развитии законодательства РФ о налогах и сборах. А именно, с 1 января 2001 г. введена в действие вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации.

Принятые меры в области налогообложения способствовали стабилизации экономики страны и увеличению темпов ее развития. Однако не все законодательные изменения приводили к положительным результатам, в некоторых случаях они ухудшали финансовое положение хозяйствующих субъектов, в основном малого и среднего бизнеса. В качестве примера такого негативного воздействия можно привести замену единого социального налога на взносы на обязательное социальное страхование, которая имело место с 2010 г. Данная мера была негативно воспринята бизнесом из-за роста ставок отчислений, который сопровождался расширением полномочий по контролю деятельности экономических субъектов со стороны органов внебюджетных фондов. Притом что действующее законодательство было недостаточно конкретным в части наделения полномочий сотрудников данных фондов как по применению методов контроля, так и по привлечению как экономических субъектов, так и их должностных лиц к ответственности. Причиной повышения размеров страховых взносов являлись проблемы формирования доходной части бюджета ПФР, что привело к реформированию механизма начисления пенсий (в частности, введению балльной системы) и замораживанию накопительной ее части, то есть сокращению расходов данного фонда, а также привело к необходимости повышения пенсионного возраста.

Но с 2017 г. вступил в действие новый раздел Налогового кодекса РФ – раздел XI «Страховые взносы в Российской Федерации». Согласно данным изменениям, страховые взносы во внебюджетные социальные фонды стали администрироваться налоговыми органами, что привело не только к сокращению количества субъектов контроля, но и способствовало улучшению администрирования данных взносов.

Кроме того, для оценки фискальной нагрузки, которую создавали отчисления в Государственный фонд занятости населения, необходимо рассмотреть величину доли, которую занимали данные отчисления в структуре ВВП. Значения данного показателя приведены в таблице 3.

Таблица 3

Доля доходов Государственного Фонда занятости населения в ВВП

Как видно из приведенной таблицы, доля отчислений в рассматриваемый фонд не превышала 0,4% по отношению к ВВП. На основании чего можно сделать вывод о том, что страховые взносы, отчисляемые в Государственный фонд занятости населения, на величину суммарной налоговой нагрузки практически не влияли.

В последний период, а именно 18 апреля 2021 г., депутат Государственной Думы РФ Тарасенко М.В. заявил о необходимости возрождения прежней системы социального страхования, а именно о введении некоего налога либо страхового взноса, имеющего целью финансирование как выплат безработным, так и финансирование иных расходов, связанных с обеспечением занятости населения [19]. Возможной причиной такого заявления стал рост уровня безработицы из-за пандемии коронавирусной инфекции и обеспечения режима повышенной готовности.

Поэтому вполне возможен возврат к системе, которая существовала до 2001 г., но уже на новых принципах, а именно без дублирования администрирования бюджетных доходов, осуществляемых ФНС России, и деятельности вновь создаваемой структуры, которая осуществляет выплаты безработным.

Заключение

Тем самым на основании всего изложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в развитии системы социального страхования можно выделить два этапа (периода):

1) период, хронологические рамки которого – 1991–2000 г.;

2) период – с 2001 г. по настоящее время.

Первый этап характеризуется финансированием выплат и расходов по обеспечению занятости за счет уплачиваемых работодателем взносов, носящих характер налога.

На втором этапе существования и развития социального страхования от безработицы финансирование системы осуществлялось за счет бюджетных средств, отдельного целевого налога или страхового взноса для целей финансирования расходов по занятости не предусмотрено.

Во-вторых, к наиболее значимым проблемам, существовавшим на каждом этапе развития системы, можно отнести следующие.

На первом этапе система была ориентирована на реализацию фискальной функции, ориентированной на сбор взносов, что приводило к дублированию функций налогового органа (на тот момент – МНС РФ) и функций фонда занятости населения.

На втором этапе проблемой является то, что функции содержания безработных и поддержки занятости населения возложены на государство, что выхолащивает принцип социальной ответственности всех участников трудовых отношений, прекращение которых и повлекло за собой возникновение безработицы. А также ограничивает возможности системы, в частности обеспечение ее независимым от средств бюджета источником формирования средств. Что также повышает риск дефолта по выплатам пособий по безработице.

Поэтому возможной перспективой развития системы социального страхования по безработице является своего рода возрождение отдельного источника финансирования выплат по безработице, которым может стать введение в составе страховых взносов, предусмотренных главой 34 НК РФ, отдельного вида страховых взносов – взноса на социальное страхование по безработице. Причем средства данного страхового взноса должны иметь строго целевое назначение – на выплату пособий по безработице и финансирование иных расходов по обеспечению занятости.

Именно такой порядок финансирования выплат позволяет реализовать принцип социального партнерства и паритет интересов участников трудовых отношений и государства, обеспечивающий не только финансирование выплаты пособия по безработице в достойных размерах, но и снижение уровня безработицы как необходимое условие обеспечения экономического роста.