Социально-экономические факторы формирования бюджетов территорий: о диверсификации, зависимости от крупных налогоплательщиков и условиях ведения бизнеса

Введение. «На современном этапе развития для Российской Федерации особенно важен поиск перспектив, возможностей и способов достижения экономического роста» [7] (Leshchenko, 2021). С данной точки зрения финансовая система является колоссально мощным полем для проведения подобного поиска. Неслучайно ее развитие отнесено к «важнейшим факторам обеспечения национальной безопасности России» [5] (Kazantsev, Kolpakova, Lev, Sokolov, 2021). При этом бюджетное регулирование как один из ключевых элементов государственной финансовой политики имеет внушительные и разносторонние возможности для насыщения экономического оборота финансовыми ресурсами.

В связи с усилением процесса регионализации весомая доля решения данной задачи достается регионам и муниципальным образованиям, что подтверждается указами президента, «национальными проектами, целевыми показателями стратегий и программ развития» [6] (Lev, Kolpakova, 2020). Вместе с тем для большинства российских территорий успех реализации поставленных стратегических задач осложнен целым спектром существенных проблем, среди которых недостаточный уровень эффективности формирования бюджетных доходов, что обосновывает актуальность исследования.

Продолжая исследование социально-экономических факторов и рисков формирования региональных бюджетов, начатое в предыдущей статье [10] (Pechenskaya-Polishchuk, 2020), особое внимание следует уделить анализу отраслевого состава бюджетных доходов. Отметим, что формирование бюджетного потенциала многих российских регионов и муниципальных образований в значительной мере зависит от финансовых результатов и корпоративного поведения ограниченного круга налогоплательщиков, что связано с особенностями отраслевого состава доходов бюджета и наличием бюджетообразующих отраслей и предприятий. В таблице 1 приведено сравнение отраслевой структуры налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации в 2006 и 2019 гг.

По представленным данным видно, что основную долю платежей в бюджет обеспечивали предприятия по добыче сырой нефти и газа. За 14 лет их удельный вес вырос на 2,2 пункта, составив в 2019 году 31%. Доля обрабатывающих производств выросла незначительно – с 15,7% до 16,6%. Вклад других отраслей экономики оставался менее значимым: торговля – 9,8% в 2019 г., транспорт и связь – 7%, финансовая деятельность – 5%, строительство – 4% и др. Такой экспресс-анализ указывает на сохраняющуюся для России актуальность диверсификации доходной базы.

Таблица 1

Структура поступления доходов в бюджетную систему Российской Федерации

по видам экономической деятельности, %

Об этом свидетельствуют и региональные данные о поступлении налогов от бюджетообразующей отрасли. Мобилизация доходов регионов, указанных в таблице 2, во многом определяется финансовой устойчивостью крупнейших бюджетообразующих отраслей: ресурсодобывающих – в Республике Коми (на 58% в 2019 году), производства табачных изделий – в Ленинградской области (59,2%), металлургической – в Липецкой (53,8%), Челябинской (30,6%) и Вологодской (21,4%) областях.

Таблица 2

Поступление налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ

от основной бюджетообразуюшей отрасли в ряде регионов РФ

Заметим, что зависимость наполняемости бюджета от одной крупной бюджетообразующей отрасли в наибольшей степени проявляется в ресурсодобывающих регионах и регионах с металлургической специализацией. Так, в докризисный период (2006 г.) предприятия по добыче нефти и газа обеспечивали 2/3 налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Коми. В Вологодской области доля поступлений от металлургического комплекса составляла порядка 40%. В Мурманской области основными плательщиками в бюджет являлись горно-металлургические и горно-химические предприятия, формировавшие более 1/3 налоговых доходов региона.

Такое положение дел создает существенные риски развития бюджетного потенциала территорий, поскольку экономика экспортно-ресурсных регионов в принципе не может быть устойчивой из-за колебаний мировых цен на продукцию, однако эта ситуация усугубляется, если территория является экспортно-монопрофильной [11] (Pechenskaya-Polishchuk, 2021). Так, ухудшение мировой конъюнктуры в 2009 году для бюджетообразующей металлургической отрасли Вологодской области, формировавшей до кризиса почти 80% прибыли и 65% налога на прибыль в регионе, спровоцировало сокращение на 78% наполнения консолидированного бюджета налогом на прибыль.

По нашему мнению, задача диверсификации доходного потенциала монопрофильных регионов должна решаться механизмами региональной структурной политики последовательно и системно. В Послании Федеральному Собранию еще в декабре 2015 года президент акцентировал внимание на том, что основная часть конкурентного производства России сосредоточена в сырьевом и добывающем секторах экономики [1]. Вместе с тем данные таблицы 2 демонстрируют снижение роли в бюджетных доходах таких отраслей, как торговля (-4%), транспорт и связь (-0,9), машиностроение (-0,7), строительство (-0,5). Крайне остро стоит потребность в диверсификации экономики в части укрепления и развития автомобилестроения, железнодорожного машиностроения, станкостроения, легкой промышленности.

Необходимым слагаемым диверсификации экономики в мировой практике выступает высокий уровень развития малого и среднего предпринимательства. Зарубежные и отечественные исследования подтверждают прямую положительную связь между экономическим и бюджетным потенциалом территории и размером сектора малого и среднего бизнеса [3]. Это связано с тем, что его развитие способствует повышению конкуренции в экономике, которая, в свою очередь, ведет к росту производительности труда и увеличению доходов населения.

Фактически российский малый и средний бизнес вносит в ВВП страны чуть более 20% (рис. 1).

Рисунок 1. Вклад малого и среднего бизнеса в ВВП в Российской Федерации, %*

* Данные за 2019–2024 гг. представляют собой прогнозные значения согласно паспорту национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

Источник: составлено автором по данным Росстата, Счетной палаты, Минэкономразвития.

Для сравнения: в развитых странах данный показатель варьируется в пределах 48–63%: в Корее – 48%, в Германии – 53%, в Швеции – 58%, в Финляндии – 60%, в Нидерландах – 63%, в Италии – 68% [4]. Безусловно, стоит сделать оговорку на различия в статистической методологии разных стран, однако представленные данные с некоторой долей условности вполне могут отразить степень значимости малого и среднего бизнеса в зарубежных странах и потенциал его развития в России.

Неслучайно в национальном проекте «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» прогнозируется достижение роста вклада малого и среднего бизнеса в ВВП до 32,5% к 2024 г. Вместе с тем данная задача не раз подверглась сомнениям как со стороны научного сообщества, так и властных структур. Так, мэр Москвы С.С. Собянин считает, что в условиях существования в России крупных добывающих корпораций увеличить роль малого бизнеса до трети всей экономики будет скорее нереально [13]. Одним из решений, по мнению федерального правительства, может стать дополнение категорий экономических агентов, относящихся к малому бизнесу, за счет так называемых самозанятых граждан, чей доход с 1 июля 2020 года облагается налогом на профессиональный доход по ставке 4–6%. Однако, по мнению президента «Опоры России» А.С. Калинина [12], существенного роста вклада малого бизнеса в ВВП это не обеспечит.

По нашему мнению, крайне важным и необходимым для повышения роли малого и среднего предпринимательства в экономике страны является проведение целенаправленной и системной государственной политики по созданию таких условий ведения бизнеса, которые будут учитывать ключевые особенности и потребности деятельности данных предприятий. Главным образом к ним стоит отнести следующие.

Во-первых, наличие асимметрии пространственного размещения малого и среднего бизнеса по территории страны, о чем свидетельствует то, что по итогам 2018 г. 45% сосредоточено в 10 субъектах РФ, а разрыв в численности занятых данного сектора по федеральным округам составил почти 4 раза (14 работников на 100 человек населения в Северо-Западном федеральном округе и 3,6 работников – в Северо-Кавказском федеральном округе [4]).

Во-вторых, необходимость широких возможностей развития бизнеса за счет внешних заимствований. Однако для России характерна низкая доступность банковских кредитов, на что указывают межстрановые сравнения: в РФ ставка по кредитам до 1 года для малых и средних предприятий составила 7%, в ряде стран ЕС – до 1,7%.

В-третьих, приоритет стимулирующей функции налоговой политики в отношении малого и среднего бизнеса над фискальной. Данный вид предпринимательства, являясь, например, ключевым источником доходов местных бюджетов США, побуждает муниципальные администрации создавать привлекательные условия путем регулирования процентной ставки налога на прибыль [3]. Согласно данным ежегодника Paying Taxes 2020 [15], налоговая нагрузка в России на 7% выше среднемировой. Наличие высокой налоговой нагрузки вынуждает малые и средние предприятия в ряде случаев осуществлять дробление или уходить в теневой сектор вместо развития и увеличения налогооблагаемой базы. По мнению зарубежных исследователей, оптимальный размер ставок налогов необходим как с точки зрения развития бизнеса, так и регулирования риска расширения неформального сектора, что непосредственно влияет на бюджетный потенциал территории [14] (Duncan, Peter, 2014). Например, в Вологодской области представители малого и среднего бизнеса, являющиеся основными арендаторами муниципального имущества, земельных участков и плательщиками специальных налоговых режимов, внесли за 2006–2019 гг. в местные бюджеты в среднем 6,2% собственных доходов, в том числе в городские округа – 6,4%, в муниципальные районы – почти 11% (табл. 3).

Таблица 3

Вклад малых предприятий в собственные доходы местных бюджетов РФ, %

В-четвертых, «наличие эффективных механизмов государственной финансовой поддержки» [2] (Goncharova, 2020). Так, на 1 малое или среднее предприятие в странах ЕС в 2018 году выделялось 35 тысяч рублей бюджетных средств, в РФ – 830 рублей [4]. Вероятно, подобные размеры в российских условиях в ближайшем будущем невозможны, однако настораживает отрицательная динамика финансовой поддержки. Если в 2015 году общий объем федеральной поддержки на 85 субъектов РФ составлял 16,9 млрд рублей, то в 2018 году – 5,02 млрд рублей. Региональная бюджетная практика также демонстрирует сокращение. К примеру, в бюджете Вологодской области на 2020–2022 годы предусмотрено, что государственная программа развития малого и среднего предпринимательства войдет в программу «Экономическое развитие» с уменьшением финансирования почти в 1,8 раза (табл. 4).

Таблица 4

Бюджетные ассигнования на поддержку

малого и среднего предпринимательства в Вологодской области

В оперативном докладе Счетной палаты РФ указано о высоком риске недостижения в 2020 году ряда целевых показателей нацпроектов из-за пандемии, в числе которых рост числа занятых на малых и средних предприятиях до 25 млн человек к 2024 году [8]. При этом на антикризисную поддержку малого и среднего бизнеса выделено 138,4 млрд рублей из средств резервного фонда [8], что составило менее 0,4% их товарооборота.

«В-пятых, наличие возможностей для роста инвестиционной активности малого и среднего бизнеса» [9] (Papchenko, 2020). Так, например, в Вологодской области на фоне увеличения оборота и рентабельности проданных товаров объем инвестиций в основной капитал за 2008–2019 гг. сократился в 6 раз. Тогда как степень износа основных фондов субъектов малого бизнеса в 2019 г. достигла 37,2%. Сокращение инвестиций замедляет необходимую для создания конкурентоспособной продукции модернизацию и замену основных фондов (табл. 5).

Таблица 5

Показатели оценки финансово-экономического состояния

субъектов малого бизнеса Вологодской области

Таким образом, отсутствие диверсификации отраслевого состава бюджетных доходов, сохранение зависимости от ограниченного круга крупных налогоплательщиков, ухудшение условий ведения предпринимательской деятельности в регионе могут привести к появлению существенных рисков формирования региональных бюджетов, что обобщено в таблице 6.

Таблица 6

Ключевые социально-экономические предпосылки и риски бюджетной системы регионов и муниципальных образований

Заключение

Исследование ключевых социально-экономических факторов и рисков формирования региональных бюджетов, проведенное на примере регионов России за 2006–2020 гг., позволило сделать следующие важные выводы:

- сохранилась существенная зависимость формирования бюджетного потенциала российских регионов, в большей степени ресурсодобывающей и металлургической специализации, от финансовых результатов ключевых налогоплательщиков, а следовательно, от мировой конъюнктуры в 2006–2019 гг., на что указывает высокая доля налоговых поступлений от бюджетообразующих отраслей и предприятий (в ряде регионов превышающая 50%);

- росту предпринимательской активности в российских регионах препятствует сохранение асимметрии пространственного размещения малого и среднего бизнеса, узкие возможности развития за счет внешних заимствований, преобладание фискальной функции налоговой политики над стимулирующей, рассматриваемой в зарубежных странах как более приоритетной в отношении малого и среднего бизнеса, рост налоговой нагрузки на малый бизнес, недостаточность государственной финансовой поддержки и инвестиций в основной капитал.

Для преломления негативных тенденций и повышения эффективности формирования бюджетов российских регионов потребуется системная, целенаправленная и слаженная работа всех уровней управления.