Социально-экономические факторы формирования бюджетов территорий: о диверсификации, зависимости от крупных налогоплательщиков и условиях ведения бизнеса

Печенская-Полищук М.А.1
1 ФГБУН Вологодский научный центр Российской Академии Наук

Статья в журнале

Экономическая безопасность
Том 4, Номер 4 (Октябрь-декабрь 2021)

Цитировать:
Печенская-Полищук М.А. Социально-экономические факторы формирования бюджетов территорий: о диверсификации, зависимости от крупных налогоплательщиков и условиях ведения бизнеса // Экономическая безопасность. – 2021. – Том 4. – № 4. – doi: 10.18334/ecsec.4.4.113495.

Аннотация:
Социально-экономические факторы воздействуют на процесс формирования региональных и местных бюджетов, препятствуя повышению его эффективности. Предлагаемая читателю статья является продолжением исследования социально-экономических рисков формирования бюджетов Российской Федерации. В рамках второй публикации акцент сделан на анализе диверсификации отраслевого состава бюджетных доходов, выявлении степени зависимости бюджетов от ограниченного круга крупных налогоплательщиков, а также на характеристике условий ведения предпринимательской деятельности.

Ключевые слова: социально-экономическое развитие территорий, факторы роста, бюджетный потенциал, экономическая безопасность, региональный бюджет, местный бюджет, крупный бизнес, малый бизнес

Финансирование:
Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Президента РФ №МК-2003.2020.6 «Финансовые механизмы стимулирования муниципального развития в контексте обеспечения экономического роста государства».

JEL-классификация: H61, H62, H68, H72, H20



Введение. «На современном этапе развития для Российской Федерации особенно важен поиск перспектив, возможностей и способов достижения экономического роста» [8]. С данной точки зрения финансовая система является колоссально мощным полем для проведения подобного поиска. Неслучайно ее развитие отнесено к «важнейшим факторам обеспечения национальной безопасности России» [6]. При этом бюджетное регулирование, как одно из ключевых элементов государственной финансовой политики, имеет внушительные и разносторонние возможности для насыщения экономического оборота финансовыми ресурсами.

В связи с усилением процесса регионализации весомая доля решения данной задачи достается регионам и муниципальным образованиям, что подтверждается указами президента, «национальными проектами, целевыми показателями стратегий и программ развития» [7]. Вместе с тем, для большинства российских территорий успех реализации поставленных стратегических задач осложнен целым спектром существенных проблем, среди которых недостаточный уровень эффективности формирования бюджетных доходов, что обосновывает актуальность исследования.

Основная часть. Продолжая исследование социально-экономических факторов и рисков формирования региональных бюджетов, начатое в предыдущей статье [11], особое внимание следует уделить анализу отраслевого состава бюджетных доходов. Отметим, что формирование бюджетного потенциала многих российских регионов и муниципальных образований в значительной мере зависит от финансовых результатов и корпоративного поведения ограниченного круга налогоплательщиков, что связано с особенностями отраслевого состава доходов бюджета и наличием бюджетообразующих отраслей и предприятий. В таблице 1 приведено сравнение отраслевой структуры налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации в 2006 и 2019 гг.

По представленным данным видно, что основную долю платежей в бюджет обеспечивали предприятия по добыче сырой нефти и газа. За 14 лет их удельный вес вырос на 2,2 пункта, составив в 2019 году 31%. Доля обрабатывающих производств выросла незначительно – с 15,7% до 16,6%. Вклад других отраслей экономики оставался менее значимым: торговля (9,8% в 2019 г.), транспорт и связь (7%), финансовая деятельность (5%), строительство (4%) и др. Такой экспресс-анализ указывает на сохраняющуюся для России актуальность диверсификации доходной базы.

Таблица 1.

Структура поступления доходов в бюджетную систему Российской Федерации

по видам экономической деятельности, %

Вид экономической деятельности
2006 г.
2019 г.
2019 г. к 2006 г.
Добыча сырой нефти и природного газа
28,82
31,06
2,24
Обрабатывающие производства, в том числе:
15,66
16,62
0,96
металлургическое производство
3,00
1,66
-1,34
производство машин и оборудования
1,32
0,63
-0,69
химическое производство
0,57
0,41
-0,17
производство текстильных изделий, одежды
0,16
0,18
0,02
Остальные виды экономической деятельности (культура, гостиницы, государственное управление и т.д.)
11,59
15,91
4,32
Торговля
13,84
9,83
-4,02
Транспорт и связь
7,94
7,03
-0,90
Финансовая деятельность
4,86
5,07
0,21
Строительство
4,54
4,04
-0,50
Операции с недвижимостью
6,31
3,43
-2,88
Обеспечение электрической энергией, газом и паром
3,26
3,16
-0,11
Образование
1,24
1,69
0,45
Здравоохранение
1,07
1,48
0,41
Сельское, лесное хозяйство, рыболовство
0,85
0,68
-0,18
Источник: рассчитано автором по данным ФНС России.

Об этом свидетельствуют и региональные данные о поступлении налогов от бюджетно-образующей отрасли. Мобилизация доходов регионов, указанных в таблице 2, во многом определяется финансовой устойчивостью крупнейших бюджетообразующих отраслей: ресурсно-добывающих – в Республике Коми (на 58% в 2019 году), производства табачных изделий – в Ленинградской области (59,2%), металлургической – в Липецкой (53,8%), Челябинской (30,6%) и Вологодской (21,4%) областях.

Таблица 2.

Поступление налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ

от основной бюджетообразуюшей отрасли в ряде регионов РФ

Регион
Бюджетно-образующая отрасль экономики
2006 г.
2019 г.
Изменение
Млн. руб.
% в налоговых доходах
Млн. руб.
% в налоговых доходах
Млн. руб.
%
Ленинградская область
Производство табачных изделий
27248
24,7
207828
59,2
180580
34,5
Республика Коми
Добыча нефти и газа
61583
66,8
142256
58,2
80673
-8,6
Липецкая область
Металлургическое производство
15799
49,5
8761
53,8
-7038
4,3
Челябинская область
Металлургическое производство
17792
24,1
59163
30,6
41371
6,5
Республика Карелия
Добыча железных руд
2193
20,9
10998
25,6
8805
4,7
Новгородская область
Торговля
1078
10,6
7217
22,4
6139
11,8
Вологодская область
Металлургическое производство
12525
36,0
18690
21,4
6165
-14,6
Мурманская область
Металлургическое производство / рыболовство
5592
19,7
8478
13,2
2886
-6,5
Псковская область
Транспорт и связь
1569
20,8
1941
8,0
372
-12,8
г. Санкт-Петербург
Операции с недвижимостью
28394
12,0
100147
7,9
71753
-4,1
Архангельская область
Транспорт и связь
3282
16,9
6756
7,4
3474
-9,5
Калининградская область
Добыча нефти и газа
5639
22,6
4973
3,1
-666
-19,5
Источник: рассчитано автором по данным Федеральной налоговой службы.

Заметим, что зависимость наполняемости бюджета от одной крупной бюджетообразующей отрасли в наибольшей степени проявляется в ресурсодобывающих регионах и регионах с металлургической специализацией. Так, в докризисный период (2006 г.) предприятия по добыче нефти и газа обеспечивали 2/3 налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Коми. В Вологодской области доля поступлений от металлургического комплекса составляла порядка 40%. В Мурманской области основными плательщиками в бюджет являлись горно-металлургические и горно-химические предприятия, формировавшие более 1/3 налоговых доходов региона.

Такое положение дел создает существенные риски развития бюджетного потенциала территорий, поскольку экономика экспортно-ресурсных регионов в принципе не может быть устойчивой из-за колебаний мировых цен на продукцию, однако эта ситуация усугубляется если территория является экспортно-монопрофильной [12]. Так, ухудшение мировой конъюнктуры в 2009 году для бюджетообразующей металлургической отрасли Вологодской области, формировавшей до кризиса почти 80% прибыли и 65% налога на прибыль в регионе, спровоцировало сокращение на 78% наполнения консолидированного бюджета налогом на прибыль.

По нашему мнению, задача диверсификации доходного потенциала монопрофильных регионов должна решаться механизмами региональной структурной политики последовательно и системно. В Послании Федеральному Собранию еще в декабре 2015 года Президент акцентировал внимание на том, что основная часть конкурентного производства России сосредоточена в сырьевом и добывающем секторах экономики [1]. Вместе с тем, данные таблицы 2 демонстрируют снижение роли в бюджетных доходах таких отраслей, как торговля (-4%), транспорт и связь (-0,9), машиностроение (-0,7), строительство (-0,5). Крайне остро стоит потребность в диверсификации экономики в части укрепления и развития автомобилестроения, железнодорожного машиностроения, станкостроения, легкой промышленности.

Необходимым слагаемым диверсификации экономики в мировой практике выступает высокий уровень развития малого и среднего предпринимательства. Зарубежные и отечественные исследования подтверждают прямую положительную связь между экономическим и бюджетным потенциалом территории и размером сектора малого и среднего бизнеса [5]. Это связано с тем, что его развитие способствует повышению конкуренции в экономике, которая, в свою очередь, ведет к росту производительности труда и увеличению доходов населения.

Фактически российский малый и средний бизнес вносит в ВВП страны чуть более 20% (рис. 1).

Рисунок 1. Вклад малого и среднего бизнеса в ВВП в Российской Федерации, %*

* Данные за 2019-2024 гг. представляют собой прогнозные значения согласно паспорту национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

Источник: составлено автором по данным Росстата, Счетной палаты, Минэкономразвития.

Для сравнения в развитых странах данный показатель варьируется в пределах 48-63%: в Корее – 48%, в Германии – 53%, в Швеции – 58%, в Финляндии – 60%, в Нидерландах – 63%, в Италии – 68% [4]. Безусловно, стоит сделать оговорку на различия в статистической методологии разных стран, однако представленные данные с некоторой долей условности вполне могут отразить степень значимости малого и среднего бизнеса в зарубежных странах и потенциал его развития в России.

Не случайно в национальном проекте «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» прогнозируется достижение роста вклада малого и среднего бизнеса в ВВП до 32,5% к 2024 г. Вместе с тем, данная задача не раз подверглась сомнениям, как со стороны научного сообщества, так и властных структур. Так, мэр Москвы С.С. Собянин считает, что в условиях существования в России крупных добывающих корпораций увеличить роль малого бизнеса до трети всей экономики будет скорее нереально [14]. Одним из решений, по мнению федерального правительства, может стать дополнение категорий экономических агентов, относящихся к малому бизнесу, за счет так называемых самозанятых граждан, чей доход с 1 июля 2020 года облагается налогом на профессиональный доход по ставке 4-6%. Однако, по мнению президента Опоры России А.С. Калинина [13], существенного роста вклада малого бизнеса в ВВП это не обеспечит.

По нашему мнению, крайне важным и необходимым для повышения роли малого и среднего предпринимательства в экономике страны является проведение целенаправленной и системной государственной политики по созданию таких условий ведения бизнеса, которые будут учитывать ключевые особенности и потребности деятельности данных предприятий. Главным образом, к ним стоит отнести следующие.

Во-первых, наличие асимметрии пространственного размещения малого и среднего бизнеса по территории страны, о чем свидетельствует то, что по итогам 2018 г. 45% сосредоточено в 10 субъектах РФ, а разрыв в численности занятых данного сектора по федеральным округам составил почти 4 раза (14 работников на 100 человек населения в Северо-Западном федеральном округе и 3,6 работников – в Северно-Кавказском федеральном округе [4]).

Во-вторых, необходимость широких возможностей развития бизнеса за счет внешних заимствований. Однако для России характерна низкая доступность банковских кредитов, на что указывают межстрановые сравнения: в РФ ставка по кредитам до 1 года для малых и средних предприятий составила 7%, в ряде стран ЕС – до 1,7%.

В-третьих, приоритет стимулирующей функции налоговой политики в отношении малого и среднего бизнеса над фискальной. Данный вид предпринимательства, являясь, например, ключевым источником доходов местных бюджетов США, побуждает муниципальные администрации создавать привлекательные условия путем регулирования процентной ставки налога на прибыль [3]. Согласно данным ежегодника Paying Taxes 2020 [16], налоговая нагрузка в России на 7% выше среднемировой. Наличие высокой налоговой нагрузки вынуждает малые и средние предприятия в ряде случаев осуществлять дробление или уходить в теневой сектор вместо развития и увеличения налогооблагаемой базы. По мнению зарубежных исследователей, оптимальный размер ставок налогов необходим, как с точки зрения развития бизнеса, так и регулирования риска расширения неформального сектора, что непосредственно влияет на бюджетный потенциал территории [15]. Например, в Вологодской области представители малого и среднего бизнеса, являющиеся основными арендаторами муниципального имущества, земельных участков и плательщиками специальных налоговых режимов, внесли за 2006-2019 гг. в местные бюджеты в среднем 6,2% собственных доходов, в том числе в городские округа – 6,4%, в муниципальные районы – почти 11% (табл. 3).

Таблица 3.

Вклад малых предприятий в собственные доходы местных бюджетов РФ, %

Год
Муниципальных образований, всего
в том числе
городских округов
муниципальных районов
2006
5,3
5,7
8,9
2009
4,7
5,0
7,0
2012
6,4
6,9
9,0
2015
6,8
6,2
10,4
2017
7,1
7,5
13,8
2019
7,0
6,9
14,2
Среднее
за период
6,2
6,4
10,6
Источник: рассчитано автором по данным Федерального казначейства России и Росстата.

В-четвертых, «наличие эффективных механизмов государственной финансовой поддержки» [2]. Так, на 1 малое или среднее предприятие в странах ЕС в 2018 году выделялось 35 тысяч рублей бюджетных средств, в РФ – 830 рублей [4]. Вероятно, подобные размеры в российских условиях в ближайшем будущем невозможны, однако настораживает отрицательная динамика финансовой поддержки. Если в 2015 году общий объем федеральной поддержки на 85 субъектов РФ составлял 16,9 млрд. рублей, то в 2018 году – 5,02 млрд. рублей. Региональная бюджетная практика также демонстрирует сокращение. К примеру, в бюджете Вологодской области на 2020-2022 годы предусмотрено, что государственная программа развития малого и среднего предпринимательства войдет в программу «Экономическое развитие» с уменьшением финансирования почти в 1,8 раза (табл. 4).

Таблица 4.

Бюджетные ассигнования на поддержку

малого и среднего предпринимательства в Вологодской области

Государственная программа
2019 г., млн. руб.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
утверждено
утверждено
исполнено
Млн. руб.
В % к 2019 г.
Млн. руб.
В % к 2019 г.
Млн. руб.
В % к 2019 г.
Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства
292,3
275,0
256,4
93,2
321,3
64,8
429,3
86,6
Экономическое развитие
247,9
220,7
219,9
99,6
в т.ч. подпрограмма «Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства»
-
-
-
-
185,9
67,6
258,0
93,8
Источник: составлено автором на основании данных Закона Вологодской области от 12.12.2019 № 4625-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» (в редакции закона области от 30.03.2020 № 4679-ОЗ), заключения Контрольно-счетной палаты Вологодской области на отчет об исполнении областного бюджета за 2019 год (утверждено решением коллегии от 29.05.2020 г. № 27).

В оперативном докладе Счетной палаты РФ указано о высоком риске недостижения в 2020 году ряда целевых показателей нацпроектов из-за пандемии, в числе которых рост числа занятых на малых и средних предприятиях до 25 млн. человек к 2024 году [9]. При этом на антикризисную поддержку малого и среднего бизнеса выделено 138,4 млрд. рублей из средств резервного фонда [9], что составило менее 0,4% их товарооборота.

«В-пятых, наличие возможностей для роста инвестиционной активности малого и среднего бизнеса» [10]. Так, например, в Вологодской области на фоне увеличения оборота и рентабельности проданных товаров объем инвестиций в основной капитал за 2008-2019 гг. сократился в 6 раз. Тогда как степень износа основных фондов субъектов малого бизнеса в 2019 г. достигла 37,2%. Сокращение инвестиций замедляет необходимую для создания конкурентоспособной продукции модернизацию и замену основных фондов (табл. 5).

Таблица 5.

Показатели оценки финансово-экономического состояния

субъектов малого бизнеса Вологодской области

Показатель
2008
2009
2010
2012
2015
2017
2018
2019
2019 к 2008
Доля предприятий в общем числе организаций, %
18,3
18,9
25,9
25,3
31,1
62,8
79,3
74,6
56,3
Оборот предприятий в расчете на одну организацию, млн. руб.
14,9
12,1
14,9
12,9
20,6
32,3
36,1
40,5
25,6
Инвестиции в основной капитал в расчёте на 1 организацию, млн. руб.
0,54
0,17
0,05
0,09
0,06
0,04
0,06
0,09
-0,45
Рентабельность проданных товаров, продукции, %
4,2
3,2
2,8
3,0
3,3
4,0
4,9
4,9
0,7
Источник: рассчитано автором по данным Росстата.

Таким образом, отсутствие диверсификации отраслевого состава бюджетных доходов, сохранение зависимости от ограниченного круга крупных налогоплательщиков, ухудшение условий ведения предпринимательской деятельности в регионе могут привести к появлению существенных рисков формирования региональных бюджетов, что обобщено в таблице 6.

Таблица 6.

Ключевые социально-экономические предпосылки и риски бюджетной системы регионов и муниципальных образований

Предпосылки
Негативная тенденция
Риски развития
Рост диверсификации отраслевого состава бюджетных доходов и сокращение зависимости от ограниченного круга крупных налогоплательщиков
Слабая диверсификация структуры экономики региона, существенная зависимость бюджетного потенциала от финансовых результатов бюджетообразующих отраслей и предприятий, подверженность уровня бюджетного потенциала волатильности конъюнктуры мировых цен и условий внешней торговли
Снижение прибыли бюджетообразующей отрасли, ведущее к уменьшению налогооблагаемой базы
Улучшение условий ведения предпринимательской деятельности в регионе
Рост налоговой нагрузки на бизнес, сужение возможностей внешних заимствований, в т. ч. банковских кредитов, отсутствие или недостаточность государственной поддержки приоритетных направлений хозяйствования, сокращение или отсутствие роста количества малых и средних предприятий, слабое использование или неиспользование государственной и муниципальной собственности
Дробление бизнеса для сохранения льготных режимов налогообложения, рост сектора теневой экономики, сужение количества рабочих мест и рост занятости, сокращение неналоговых доходов
Источник: составлено автором.

Заключение

Исследование ключевых социально-экономических факторов и рисков формирования региональных бюджетов, проведенное на примере регионов России за 2006-2020 гг. позволило сделать следующие важные выводы:

- сохранилась существенная зависимость формирования бюджетного потенциала российских регионов, в большей степени ресурсодобывающей и металлургической специализации, от финансовых результатов ключевых налогоплательщиков, а, следовательно, от мировой конъюнктуры в 2006-2019 гг., на что указывает высокая доля налоговых поступлений от бюджетообразующих отраслей и предприятий (в ряде регионов превышающая 50%);

- росту предпринимательской активности в российских регионах препятствует сохранение асимметрии пространственного размещения малого и среднего бизнеса, узкие возможности развития за счет внешних заимствований, преобладание фискальной функции налоговой политики над стимулирующей, рассматриваемой в зарубежных странах как более приоритетной в отношении малого и среднего бизнеса, рост налоговой нагрузки на малый бизнес, недостаточность государственной финансовой поддержки и инвестиций в основной капитал.

Для преломления негативных тенденций и повышения эффективности формирования бюджетов российских регионов потребуется системная, целенаправленная и слаженная работа всех уровней управления.


Источники:

1. Послание Президента Федеральному Собранию. Kremlin.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 06.09.2021).
2. Гончарова Е.А. Тенденции развития высокотехнологичного малого бизнеса в системе социально-экономической безопасности в регионах России // Экономическая безопасность. – 2020. – № 2. – c. 219-232. – doi: 10.18334/ecsec.3.2.110273.
3. Малый и средний бизнес как фактор экономического роста России. / Монография. - М.: Издательство Института Гайдара, 2019. – 308 c.
4. Сектор малого и среднего предпринимательства: Россия и Мир. Институт экономики роста им. Столыпина П.А. Институт экономики роста им. Столыпина П.А. [Электронный ресурс]. URL: http://stolypin.institute/wp-content/uploads/2018/07/issledovanie-ier-msp-27.07.18.pdf (дата обращения: 06.09.2021).
5. Малый и средний бизнес как фактор экономического роста России. / Монография. - М.: Издательство Института Гайдара, 2019. – 308 c.
6. Казанцев С.В., Колпакова И.А., Лев М.Ю., Соколов М.М. Угрозы развитию экономики современной России: ценовые тренды, санкции, пандемия. - Москва: ООО "Первое экономическое издательство", 2021. – 224 c.
7. Лев М.Ю., Колпакова И.А. Бюджетные факторы реализации государственных программ и национальных проектов в системе экономической и социальной безопасности России // Экономика, предпринимательство и право. – 2020. – № 5. – c. 1521-1534. – doi: 10.18334/epp.10.5.110264.
8. Лещенко Ю.Г. Экономическая безопасность России в глобальной динамике интеграции // Экономическая безопасность. – 2021. – № 3. – c. 657-670. – doi: 10.18334/ecsec.4.3.112994.
9. Оперативный доклад об исполнении федерального бюджета за январь-июнь 2020 года. Счетная палата. [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/audit (дата обращения: 06.09.2021).
10. Папченко Д.С. Поддержка малого предпринимательства как условие экономической безопасности // Экономическая безопасность. – 2020. – № 2. – c. 233-240. – doi: 10.18334/ecsec.3.2.110274.
11. Печенская-Полищук М.А. Социально-экономические факторы и риски формирования региональных бюджетов: о доходах, инвестициях и дифференциации // Экономическая безопасность. – 2020. – № 4. – c. 505-518. – doi: 10.18334/ecsec.3.4.111171.
12. Печенская-Полищук М.А. Влияние процессов централизации и децентрализации на формирование налогового потенциала территорий // Экономика региона. – 2021. – № 2. – c. 658-672. – doi: 10.17059/ekon.reg.2021-2-22 .
13. Росстат впервые раскрыл долю малого и среднего бизнеса в экономике. Rbc.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/economics/05/02/2019/5c5948c59a794758389cfdf7 (дата обращения: 06.09.2021).
14. Собянин С.С. усомнился в росте роли малого бизнеса в экономике. Rbc.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5c3eec479a7947624f65f734 (дата обращения: 06.09.2021).
15. Duncan D., Peter K.S. Switching on the Lights: Do Higher Income Taxes Push Economic Activity into the Shade? // National Tax Journal. – 2014. – № 2. – p. 321-350. – doi: 10.17310/ntj.2014.2.02.
16. Paying Taxes 2020: The changing landscape of tax policy and administration across 190 economies. Pwc.com. [Электронный ресурс]. URL: https://www.pwc.com/gx/en/paying-taxes/pdf/pwc-paying-taxes-2020.pdf (дата обращения: 06.09.2021).

Страница обновлена: 14.09.2021 в 15:18:07