Пропорциональное регулирование финансового рынка в обеспечении экономической безопасности России

Введение. Структура собственности (государственная, частная, смешанная) в стране отражается на структуре государственного управления экономикой и, что очень важно, на трансформации самого государственного управления в государственное регулирование экономическими процессами в стране. За тридцатилетний период изменений в структуре собственности в России и других странах наблюдались разные тенденции. Сегодня набирают обороты процессы по укреплению государственного суверенитета как в «демократических», так и «авторитарных» странах в направлении укрепления национальной, экономической и финансовой безопасности. В России в последние годы особенно заметны усилия расширенного федерального правительства (включая Банк России) под флагом развития пропорционального регулирования в фискальной и денежно-кредитной сферах жизнедеятельности страны. Поэтому в рамках данной статьи в качестве цели была выбрана рабочая гипотеза о влиянии пропорционального регулирования деятельности финансовых организаций на экономическую (финансовую) безопасность России через усиление централизации регулирования экономики и концентрацию капитала в столичных регионах (Москва и Санкт-Петербург).

Для обоснования этой гипотезы были проведены количественно-качественные оценки и системный анализ связи и зависимости между пропорциональным регулированием деятельности российских кредитных и некредитных финансовых организаций и уровнем финансовой, экономической безопасности России.

Пропорциональное регулирование и надзор национального финансового рынка (ПРНФР) в развитых и развивающихся экономиках сегодня осуществляется в рамках двух векторов: централизации регуляторных и надзорных полномочий в направлении формирования единого мегарегулятора всего финансового рынка; децентрализации регуляторных и надзорных полномочий в направлении формирования сбалансированной совокупности регуляторов по секторам финансового рынка. Доминирование того или иного вектора зависит от многих факторов, но, во-первых, от метода управления экономической системой, и во-вторых, от учета типа государственного устройства страны (унитарный, федеративный, конфедеративный). Так, к примеру, в США учитывается, а в России – не учитывается. Поэтому в США на протяжении всей второй половины ХХ века и первых десяти лет ХIX века наблюдалось развитие пропорционального регулирования в направлении его децентрализации, а в новейшей России – «в направлении централизации» [9] (Karavaeva, Bukhvald, Soboleva, Kolomiets, Lev, Ivanov, Kazantsev, Kolpakova, 2019).

Согласно данным Банка России [15] о динамике макропруденциальных показателей состояния развития банковского сектора России за период 2013–2019 гг., суммарные активы (пассивы) банковского сектора России в расчете на 100 рублей ВВП выросли с 72,5 рублей до 90,8 рублей, то есть на 25,1%; капитал (собственные средства) кредитных организаций России выросли в расчете на 100 рублей ВВП с 40,6 рублей до 46,6 рублей, то есть на 14,0%; кредиты банковского сектора России в расчете на 100 рублей ВВП выросли за рассматриваемый период с 20,9 рублей до 27,5 рублей, то есть на 31,0%; вклады населения России в расчете на 100 рублей ВВП за рассматриваемый период выросли с 9,0 рублей до 9,9 рублей, то есть на 10,0%. Как видим, на каждый 1 рубль прироста капитала банковского сектора приходилось лишь 3 рубля прироста обязательств банковского сектора России, а на каждые 10 рублей прироста кредитов в экономике России приходилось лишь 3,2 рубля прироста вкладов населения России.

Очень важным фактором, влияющим на доминирование конкретного вектора (централизации или децентрализации) ПРНФР, товарных и других рынков, является принятие в стране метода управления государством, то есть управления национальной экономикой и социальной сферой страны. В теории управления [3, 12, 17] (Besekerskiy, Popov, 2004; Kudinov, 2019; Roy, 2018) существует два метода управления, а именно метод «ручного управления» и метод «управление в автоматическом режиме», применяемые для регулирования хозяйственных отношений в рамках экономических систем различных уровней. Различают также методы централизованного (субординационного), децентрализованного (диспозитивного) и субсидиарного (вспомогательного, косвенного) управляющего воздействия [2, 6, 8] (Afanasev, Kazennov, Popov, 2017; Gubin, 2018; Kapkanshchikov, 2018). Кроме того, по силе влияния выделяют методы императивного, поручительного и рекомендательного предписания [13, 19] (Melnikov, 2017; Khodov, 2016). Система управления экономикой в современной России, базирующаяся на основном законе РФ [1] и других российских федеральных законах [1], является сложным комплексом иерархически связанных между собой государственных и общественных институтов, осуществляющих взаимодействие как по вертикали, так и на горизонтальном уровне.

Если в современной России, Беларуси и других странах СНГ [16] (Ponkin, 2016) наблюдается режим «ручного управления» страной, ее регионами и муниципальными образованиями, то в США и в некоторых европейских странах [5, 14] (Nasikanov, 1999) – прослеживается «управление в автоматическом режиме», то есть режим управления социально-экономическими процессами в стране, предусматривающий четкое разграничение полномочий между ветвями власти (исполнительная, законодательная, судебная) и уровнями власти (федеральный, региональный, муниципальный). При этом новый публичный менеджмент (new public management) и руководство (governance) акцентируют внимание, прежде всего, на делегировании полномочий нижним уровням управленческий иерархии. Опыт реформ государственного управления в европейских странах показал, что пределы децентрализации обусловлены сложившейся спецификой центр-локальных отношений и потенциалом местного самоуправления [18] (Trofimova, 2011).

Генерируемая и реализуемая в стране модель ПРНФР в конкретном государстве не может не зависеть от реализуемого в этом государстве режима управления – «ручного» или «автоматического». При этом «ручное управление» и «ручное управление экономикой», считающееся в современной России обыденным и широко применяемым явлением на всех уровнях государственной и муниципальной власти, не является исключительно российским феноменом, присущим нашей стране в силу специфики ее законодательства и государственного устройства.

Если за счет нестандартных действий «ручным методом» субъекту управления экономической системой удается в краткосрочном периоде достигнуть положительного эффекта, то в долгосрочном периоде они нивелируются отрицательными эффектами – развалом самой системы управления экономическими процессами в публично-правовом образовании (ППО), искусственно переводя вполне стандартные вопросы в категорию чрезвычайных и требующих «особого внимания руководства».

Мировая практика пропорционального регулирования банковской страховой и иной финансовой деятельности развивается в двух направлениях. Так, первому направлению свойственна дифференциация коммерческих банков по видам активных и пассивных банковских операций. Их многообразие в рамках конкретного государственного ППО свидетельствует о том, что государство через государственные надзорные органы стремится создать комфортные условия каждому виду активных и пассивных банковских операций, устанавливая к ним специфические пруденциальные требования, очерчивающие внутренние границы в сфере кредитных отношений. В этом суть пропорционального регулирования банковской деятельности, обеспечивающего оптимальную для каждого государственного ППО специализацию коммерческих банков на инвестиционные, сберегательные и т.д. Это направление наиболее развито в Европе, Юго-Восточной Азии и на Ближнем Востоке.

Второму направлению свойственна дифференциация финансовых организаций (кредитных, страховых, фондовых и др.) по территориальному признаку – коммерческие банки, страховые организации и профессиональные участники фондовых рынков межрегионального уровня (национальные, системно значимые, крупные с региональными филиалами и т.п.) и регионального уровня (мелкие и средние банки, страховщики и брокеры, ограниченные деятельностью в рамках конкретного региона – штата, провинции, региона страны и т.п.). Это направление наиболее развито в США и странах Британского содружества (Канада, Австралия и др.).

Согласно Концепциям пропорционального регулирования и риск-ориентированного надзора деятельности кредитных и некредитных финансовых организаций, принятых мегарегулятром российского финансового рынка в последние 3 года (документов несколько, а суть одна), дальнейшее развитие российского финансового рынка в ближайшем и отдаленном будущем должно осуществляться «… на основе селективного подхода к ПРНФР в зависимости от уровня развития сектора и с учетом его, а также осуществляемых финансовых операций и рисков, сопутствующих деятельности финансовых посредников» [11].

Изначально в современной России планировалось пойти по второму направлению, и российский мегарегулятор всего финансового рынка даже заявил об этом в 2016 году на ежегодном Санкт-Петербургском международном финансовом конгрессе – о выделении банков с межрегиональной филиальной сетью и региональных банков (не имеющих филиалы в других субъектах РФ). Но в 2017 году была принята иная, по существу, своеобразная модификация первой модели пропорционального регулирования, основанной на дифференциации коммерческих банков с функционалом по признаку концентрации капитала – банки с универсальной лицензией и банки с базовой лицензией. А в мае 2017 года был принят федеральный закон, обеспечивший этим двум типам банков соответствующую разрешительную правовую основу – универсальная лицензия на (неограниченную) банковскую деятельность и базовая лицензия на (ограниченную) банковскую деятельность. Тем самым Банк России выбрал вариант дальнейшей централизации пруденциального надзора и концентрации капитала не только в банковском, а и в других секторах российского финансового рынка – практически по этой кальке выбрано развитие пропорционального регулирования и риск-ориентированного надзора деятельности некредитных финансовых организаций – страховых компаний, профессиональных участников фондового рынка, пенсионных и иных инвестиционных и финансовых фондов и компаний.

Достаточно сравнить данные роста ВВП на душу населения, а также иностранных активов и иностранных инвестиций (прямых и портфельных) на душу населения России за период 2013–2019 гг. Так, совокупный объем иностранных активов РФ на душу населения за рассматриваемый период снизился на 12,0%, прямых иностранных инвестиций на душу населения – на 15,0% и иностранных портфельных инвестиций – более чем на 26,0% [15]. Это позволяет дать оценку реалистичности выбранного Банком России направления ПРНФР в России.

По состоянию на 1 января 2020 года в России, по данным Банка России [15], функционируют 442 кредитные организации, в том числе 402 банков и 40 небанковских кредитных организаций. Зарегистрированный уставный капитал всех действующих российских кредитных организаций составил 2838,7 млрд рублей.

О централизации регулирования российского финансового рынка (ЦРРФР) свидетельствует динамика роста численности центрального аппарата и сокращение численности аппарата территориальных подразделений Банка России. Так, по состоянию на 1 января 2017 года структура Банка России [15] включала 516 подразделений, на 1 января 2018 года – 406, на 1 января 2019 года – 375 и на 1 января 2020 года – 361. В течение рассматриваемого периода менялось количество расчетно-кассовых центров: на 1 января 2017 г. – 155, на 1 января 2018 г. – 109, на 1 января 2019 г. – 75 и на 1 января 2020 г. – 55.

В течение всего рассматриваемого периода наблюдалось изменение численности персонала Банка России [15]. Так, за 2016 год она уменьшилась на 4,7 тыс. единиц, или на 8%, и на начало 2017 года составила 54,7 тыс. единиц, за 2017 год увеличилась на 0,9 тыс. единиц, или на 2%, и на 1 января 2018 г. составила 55,6 тыс. единиц, за 2018 год уменьшилась на 5,0 тыс. единиц (на 9%) и на 1 января 2019 г. составила 50,6 тыс. единиц, за 2019 год – уменьшилась на 1,2 тыс. человек, или на 2,4%, и на 1 января 2020 г. составила 49,4 тыс. человек. При этом, с одной стороны, за период 2016–2019 гг. наблюдался непрерывный рост: доли численности центрального аппарата в общей численности персонала Банка России непрерывно росла с 14,5% на 01.01.2017 г. до 24,7% на 01.01.2020 г.; доли численности подразделений, реализующих бизнес-процессы по межрегиональному принципу, – с 1,8% на 01.01.2017 г. до 5,2% на 01.01.2020 г. А с другой стороны, наблюдалось непрерывное снижение: доли численности аппарата территориальных учреждений Банка России с 51,6% на 01.01.2017 г. до 45,5% на 01.01.2020 г.; доли численности структурных подразделений в составе территориальных учреждений (РКЦ, КЦ) с 10,6% на 01.01.2017 г. до 4,5% на 01.01.2020 г; доли численности подразделений, обеспечивающих деятельность центрального аппарата и подразделений Банка России в Московском регионе с 2,0% на 01.01.2017 г. до 4,2% на 01.01.2020 г. Это притом, что реформа системы управления территориальными учреждениями Банка России завершилась в 2015 году, и она также проводилась в целях ЦРРФР.

В организационном развитии Банком России в этот период акцент был сделан на совершенствовании процессов на региональном уровне и развитии подразделений, выполняющих межрегиональные функции. Была оптимизирована численность бухгалтерских, операционных подразделений, а также подразделений безопасности и работы с персоналом, хозяйственно-эксплуатационных и административных подразделений. Завершена централизация функций надзора за некредитными финансовыми организациями, продолжилась централизация финансового мониторинга и валютного контроля и оптимизация штата подразделений социально-бытовой сферы.

Как видим, рост доли численности сотрудников в головном офисе и рост доли численности сотрудников семи ГУ Банка России в 2016–2019 гг. свидетельствует о «перераспределении и централизации отдельных функций» в системе Банка России как мегарегулятора всего российского финансового рынка. Это наглядно свидетельствует о ЦРРФР под флагом реализации Концепции пропорционального регулирования и риск-ориентированного надзора (КПРиРОН).

ЦРРФР влияет на усиление концентрации капитала финансовых организаций. Так, согласно данным Банка России [15], реализация КПРиРОН привела, во-первых, к резкому сокращению банков и небанковских кредитных организаций, страховых и перестраховочных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, пенсионных и инвестиционных фондов, а также иных финансовых компаний в современной России. Так, количество кредитных организаций за 2019 год сократилось на 42 (в том числе банков – на 38), за 2018 год – на 77, за 2017 г. – на 62, за 2016 г. – на 110, за 2015 г. – на 101 и за 2014 г. – на 89. Участников страхового рынка за 2019 год сократилось на 20 (в том числе страховых организаций – на 21, обществ взаимного страхования – на 1, страховых брокеров – увеличилось на 2), за 2018 г. – на 34, за 2017 г. – на 55, за 2016 г. – на 114, за 2015 г. – на 89 и за 2014 г. на 30. Профессиональных участников рынка ценных бумаг за 2019 год уменьшилось на 53, за 2018 г. – на 77, за 2017 г. – на 67, за 2016 г. – на 194, за 2015 г. – на 204 и за 2014 г. – на 70. Субъектов рынка коллективных инвестиций за 2019 год уменьшилось на 19, за 2018 г. – на 42, за 2017 г. – на 44, за 2016 г. – на 68. Аналогичная картина и в отношении субъектов микрофинансирования: за 2019 год их сократилось на 1661, за 2018 год – на 2015, за 2017 год – на 2517 и за 2016 год – на 2016.

Представляет определенный интерес и динамика количества действующих кредитных организаций и предоставленных им лицензий на осуществление банковских операций. Так, за период с 01.01.2016 г. по 01.01.2020 г. количество действующих кредитных организаций (обладающих лицензиями на осуществление банковской деятельности) сократилось на 291 (с 733 до 442), или на 39,7%.

Количество кредитных организаций, имеющих право на привлечение вкладов населения за рассматриваемый период, сократилось на 244 (с 609 до 365), или на 40,1%. Количество кредитных организаций, имеющих право на осуществление операций в иностранной валюте, за рассматриваемый период сократилось на 279 (с 714 до 435), или на 39,1%. Количество кредитных организаций, имеющих право на проведение операций с драгоценными металлами, за рассматриваемый период увеличилось на 17 (с 183 до 200), или на 9,3%.

Важно также отметить, что сохраняется динамика сокращения количества обособленных подразделений (филиалов, представительств) кредитных, страховых и других финансовых организаций. Так, согласно данным Банка России [15] на 01.01.2020 год, количество обособленных структурных подразделений у кредитных организаций сократилось на 104, у страховщиков – на 290, у профессиональных участников рынка ценных бумаг (не являющихся кредитными организациями) – на 27, у микрофинансовых компаний – на 342, у кредитных потребительских кооперативов – на 54 и так далее.

Процесс сокращения количества финансовых организаций в современной России сопровождается, с одной стороны, концентрацией финансовых организаций (в частности, кредитных и страховых) в Центральном и Северо-Западном федеральных округах России, и особенно в столичном регионе (г. Москва и г. Санкт-Петербург). Так, согласно данным Банка России [15], на долю Центрального и Северо-Западного федеральных округов приходится сегодня 64,3% всех кредитных организаций и 76,1% всех субъектов страхового рынка России, а на долю столичного региона (г. Москва и г. Санкт-Петербург) – 55,9% всех кредитных организаций и 70,1% всех субъектов страхового рынка России (табл. 1).

Таблица 1

Концентрация финансовых организаций в России на 01.01.2020 г.

Таблица 2

Структура активов кредитных организаций по группам банков

(доля в активах кредитных организаций, %)

Можно констатировать, что ПРРиРОН как механизм ЦРРФР и концентрации капитала финансовых организации, с одной стороны, наделено определенными критериями, а с другой – правомочно использование кривой безразличия для оценки уровня (степени) централизации. Важно отметить, что в соответствии с теорией риск-менеджмента кривая безразличия должна строиться в сочетании таких критериев, как «метод управления», так и «тип государственного устройства».

Реальная действительность многогранна и требует комбинации ручного и автоматического режимов управления. На практике многими странами часто используется комбинированный метод управления как комбинация ручного и автоматического режимов управления с разным уровнем доминирования. Применение надзорных требований Банка России должно осуществляться в индивидуальном порядке и дозированно. Следует также учитывать, что в современной России, в отличие от США и Германии, не обеспечивается оптимальное сочетание методов ручного и автоматического управления общественными процессами, включая и ПРРиРОН. Речь идет не о количественных пропорциях, а о качественной характеристике состояния ПРРиРОН в стране.

Наблюдаемая в современной России концентрация (практически по всем секторам) финансового рынка влияет как на территориальную и ценовую доступность финансовых услуг, так и их качество. Тем самым усиливается разрыв в развитии финансового и естественного сектора национальной экономики, что негативно влияет на экономическое и финансовое положение России, ее территорий, муниципальных образований, организаций и качество жизни россиян. Так, нами представлены оценка и анализ последствия избыточной ЦРРФР [20] (Tsakaev, 2018) и была обоснована необходимость запуска процесса децентрализации из-за обострения в России внутренних факторов (состояние институтов гражданского общества и качество жизни граждан) в условиях относительно стабильных внешних условий. Между тем в источнике [26] (Tsakaev, Saidov, 2020) нами дана оценка последствий усиления внешних шоков на национальную экономику – и тем самым обоснована необходимость централизации регулирования экономических, и прежде всего финансовых отношений в стране. Речь идет о наложении внешних шоков на внутренние проблемы социализации и качества жизни населения. Так, согласно данным Банка России [15], в структуре денежных доходов населения Российской Федерации продолжается рост доли оплаты труда – с 57,4% в 2018 г. до 58,0% в 2019 году, и одновременно сокращаются как доли социальных выплат – с 19,1% в 2018 г. до 19,0% в 2019 году, так и доли доходов от предпринимательской деятельности – с 4,6% в 2018 г. до 4,4% в 2019 году, доли доходов от собственности и прочие денежные поступления – с 12,8% в 2018 г. до 12,6% в 2019 году. При этом, если учесть, что имеется положительная динамика роста уровня незанятого населения в России и снижение размера средней заработной платы в долларовом эквиваленте, очевидна динамика снижения уровня доходов россиян. Именно это обстоятельство и повлияло на рост денежных расходов населения России в 2019 году – заметно увеличились потребительские расходы (на 6,9% к уровню 2018 г.), обязательные платежи и взносы (10,8% к уровню 2018 г.). Как следствие, это привело к дальнейшему снижению сбережений населения, и в 2019 году они снизились на 13,7% к уровню 2018 года, и в структуре денежных доходов они упали до 3,4% (в 2018 г. эта доля составляла 4,2%). Следует отметить, что снизились и наличные деньги у населения – более чем в 6,0 раза, и в структуре денежных доходов они упали до 0,4% (в 2018 г. эта доля составляла 2,5%). Одновременно продолжает расти доля потребительских расходов в денежных доходах населения России. Так, в 2019 году эта доля выросла до 81,3%, с 80,7% в 2018 году. Все это свидетельствует о том, что практически все денежные доходы населения (их заработная плата) идут на текущее потребление и тем самым свидетельствует об относительном «ухудшении качества жизни населения России в последние годы» [10] (Karavaeva, Kazantsev, Kolomiets, Ivanov, Lev, Kolpakova, 2019).

Кроме того, согласно данным Росстата, в 2018 году 10% наиболее низкооплачиваемых сотрудников получали среднемесячную заработную плату в 14,5 меньше, чем 10% самых высокооплачиваемых, в то время как в 1991 году этот децильный коэффициент в советской России составлял лишь 4,5.

Наряду с этими внутренними проблемами «в России в последние годы усиливаются и внешние шоки на отечественную экономику и социальную сферу, в числе которых наиболее значимо проявляются: режим санкций США и других стран, пандемия COVID-19, торговые войны и криптовалютная экспансия» [7] (Kazantsev, Kolpakova, Lev, Sokolov, 2021). Так, влияние криптовалютной экспансии на Россию и ее резидентов (физических и юридических лиц) сегодня существенно возросло, что негативно сказывается на финансовой, экономической безопасности современной России [21, 23, 25] (Tsakaev, Khadzhiev, 2020; Khadzhiev, Tsakaev, 2020; Lev, Medvedeva, Leshchenko, Perestoronina, 2021) и вынуждает Банк России к введению в обращение цифрового рубля [22].

Для нивелирования последствий этих внешних шоков требуются значительные материальные, трудовые и финансовые ресурсы. Так, согласно данным первого заместителя председателя Правительства Российской Федерации А. Белоусова, озвученные им на форуме «Сильные идеи для нового времени» (состоявшемся 11 ноября 2020 года в Москве), Россия в 2020 году направила на борьбу с коронавирусом 4 трлн руб. При этом он отметил, что федеральный бюджет «стал таким военным щитом, который принял на себя весь этот удар». Кроме того, относительно 2021 года он отметил, что «на следующий год суммарно расходы, связанные с COVID, 2 трлн руб. Это та часть, по которым решение принято». И что эти расходы будут направлены в первую очередь на поддержку людей, а не бизнеса [4].

Заключение

1. Пропорциональное регулирование национальной экономики и ее секторов, включая и финансовый, осуществляется в двух направлениях – централизации и децентрализации. В стабильных условиях экономического развития государственных образований федеративного типа в пропорциональном регулировании доминирует вектор децентрализации, в условиях обострения внутренних проблем и усиления внешних шоков – вектор централизации. Последнему присуще усиление инструментов, методов и механизмов «ручного управления» как в национальной экономике, так и в социальной сфере этого федеративного государства.

2. Метод «ручного управления» в силу его краткосрочного эффекта должен применяться в современных государствах исключительно в «форс-мажорных» периодах их развития – в период усиления кризисных явлений и самого кризиса как в национальной экономике, так и в социальной сфере.

3. Обострение внутренних проблем (катастрофический разрыв в доходах разных групп населения, недопустимый рост уровня безработных и прочее) и резкое усиление внешних шоков (мировой финансово-экономический кризис 2008–2009 гг., пандемия COVD-19 и так далее) привели к разбалансировке социально-экономических, в том числе и финансовых отношений в России, и как следствие, это предопределило переход к модели централизации процесса их управления и регулирования. Первым серьезным шагом централизации регулирования финансового рынка современной России стало формирование 1 сентября 2013 г. единого регулятора этого рынка в лице Банка России [24] (Lev, Leshchenko, 2020). Вторым – принятие в 2017 году и реализация Банком России КПРиРОН деятельности финансовых организаций, которая ориентирована на усиление ЦРРФР в рамках усиления режима «ручного управления» российской экономики. Можно констатировать, что КПРиРОН является механизмом усиления ЦРРФР и концентрации капитала финансовых организаций в России.

4. В России реализуется именно модель централизации регулирования и надзора деятельности финансовых организаций. Можно также констатировать, что Россия успела перейти на режим централизации до проявления в стране пандемии COVID-19, что позволило предотвратить и существенно снизить более масштабную трагедию для граждан и экономики России. Это подтверждает, безусловно, влияние пропорционального регулирования деятельности финансовых организаций на финансовую безопасность России.

[1] Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, кодекс РФ об административных правовых нарушениях, Уголовный кодекс РФ и др.; федеральные законы: «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О банках и банковской деятельности», «О рынке ценных бумаг» и т.д.