Socio-economic factors and risks of regional budgeting: revenues, investment and differentiation

Введение

Развитие финансовой системы и сохранение бюджетной сбалансированности отнесены к важнейшим факторам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации согласно одноименной Стратегии [1]. Неслучайно научное сообщество и органы управления активно обсуждают вопросы роста бюджетного потенциала территорий, как одного из факторов перехода российской экономики на новый технологический уклад, обозначенный в Стратегии экономической безопасности в качестве одного из основных направлений государственной политики [1]. Так, например, ученые Института экономики РАН акцентировали внимание на вопросах государственного бюджетно-финансового регулирования в контексте экономической безопасности [6; 10; 14; 18]. По мнению Анисимова А.А. и Тихоновой О.Б., «финансовая политика государства должна соответствовать тем вызовам, которые ставит перед ней развитие национальной и мировой экономики» [4].

Безусловно, достижение устойчивого развития, эффективного распределения ресурсов и организации оказания бюджетных услуг населению – важнейшие задачи общественного сектора в современной экономике. На создание системы, способной их решить, были нацелены реформы в государственном и муниципальном секторе Российской Федерации, повлекшие повышение роли территорий в народнохозяйственном комплексе страны, рост региональной самостоятельности, усиление ответственности территориальных органов управления за результаты принимаемых решений в области социально-экономического развития. Это придает региональным исследованиям все большую актуальность в контексте задач обеспечения национальной безопасности. Данному вопросу были посвящены научные труды ряда экономических институтов Российской академии наук [8; 9; 16; 19].

Наиболее полное отражение состояния экономики и финансовых ресурсов территории происходит в бюджетной системе. Бюджетная система имеет колоссальные возможности обеспечения экономической безопасности. В свою очередь, экономические и социальные процессы предопределяют количественный и структурный состав бюджетных показателей, поскольку развитие бюджетного потенциала не может быть устойчивым и стабильным без экономического роста. Уязвимость бюджетной системы для внешних и внутренних угроз предопределяет производность развития бюджетного потенциала территории от ключевых социально-экономических факторов.

В данной статье особое внимание будет уделено трем важнейшим факторам. Во-первых, динамике экономической основы бюджетных доходов и расходов. Во-вторых, инвестиционной активности экономических агентов в регионе. В-третьих, степени пространственной неравномерности социально-экономического развития.

Анализ социально-экономических факторов и рисков формирования бюджетов в российских регионах

Вполне логично, что бюджетный потенциал больше, чем выше доходы населения и прибыль предприятий. Поэтому главным образом следует исходить из увеличения наиболее значимых бюджетообразующих показателей – фонда оплаты труда как базы налога на доходы физических лиц (36 % собственных доходов регионов РФ) и финансового результата деятельности хозяйствующих субъектов как базы налога на прибыль (31 % собственных доходов регионов РФ), что продиктовано соответствующим формированием структуры источников собственной доходной базы регионов (табл. 1).

Таблица 1.

Ключевые источники собственной доходной базы консолидированных бюджетов, %

В целом за 2006-2018 гг. в сопоставимых ценах фонд оплаты труда в российских регионах вырос в 1,65 раза, поступления по НДФЛ – в 1,53 раза. Согласно данным рисунка 1, в 2016-2018 гг. просматривается тенденция прироста реального объема фонда оплаты труда с сопутствующим приростом объема НДФЛ, как по регионам России, так и СЗФО. В большей мере это обусловлено снижением ставки единого социального налога, повышением минимального размера оплаты труда (МРОТ) и оплаты труда в бюджетной сфере, результатом легализации «серых» схем оплаты труда. Если периоды 2008-2009 гг., 2013-2015 гг. характеризовались замедлением темпов роста фонда оплаты труда, что оказало сдерживающее влияние на динамику НДФЛ, то 2010-2012 гг. и 2016-2018 гг. показали растущий тренд.

Рисунок 1. Прирост фонда оплаты труда и налога на доходы физических лиц

регионов РФ и регионов СЗФО, в ценах 2006 года

Условные обозначения: ФОТ – фонд оплаты труда, НДФЛ – налог на доходы физических лиц.

Источник: рассчитано автором по данным Росстата, Федерального Казначейства России. Отсутствие расчета по ФОТ за 2019 год связано с отсутствием на момент расчетов в официальной статистике соответствующих данных по численности экономически активного населения.

В 2019 году произошло сокращение темпов прироста НДФЛ и средней заработной платы, что может указывать на итоговое годовое замедление фонда оплаты труда по регионам РФ. При этом по итогам 2020 года сокращение фонда оплаты труда из‑за пандемии станет ключевым риском в плане поступления налоговых доходов для региональных и местных бюджетов. По мнению д.г.н. Н.В. Зубаревич [1], в крупном бизнесе падение составит примерно 5 %, в малом бизнесе – 20 %. Очевидно, что наиболее подвержены данному риску регионы с преобладающей долей НДФЛ в бюджетных доходах и высоким уровнем занятости в секторе услуг, что характерно, в первую очередь, для развитых и среднеразвитых территорий.

За исследуемые 2006-2019 годы средняя доля поступлений по НДФЛ в суммарной величине налоговых доходов варьировалась с 34 до 44 % в российских регионах и с 37 до 46 % в регионах СЗФО. При этом налог на доходы физических лиц по РФ составил 4-5 % ВРП (табл. 2). Для сравнения в развитых странах Западной Европы уровень подоходного налога за этот же период находился в пределе 8-10 % ВВП, в США – 9 %. Во многом это объясняется действием не плоской как в России, а прогрессивной шкалы налогообложения доходов населения.

Таблица 2.

Доля поступлений по НДФЛ в валовом продукте и налоговых доходах, %

Фонд оплаты труда является расчетным показателем, состоящим из размера заработной платы и численности работников, динамику которых целесообразно проанализировать более детально.

Показатель численности экономически активного населения, формирующий фонд оплаты труда, выступает важным фактором развития экономики и роста бюджетного потенциала территорий, поскольку отражает трудовые ресурсы территории. Очевидно, чем качественнее трудовые ресурсы, тем выше производительность труда, тем больше производство продукции, следовательно, тем шире налоговая база и налоговый потенциал. Четыре федеральных округа и семь регионов СЗФО показали сокращение численности экономически активного населения за 2006-2018 гг., что главным образом объясняется миграционными процессами и сокращением трудоспособного населения на фоне «старения» нации.

В то же время во всех федеральных округах снизился уровень безработицы. Согласно данным Росстата, общая численность безработных в России сократилась почти в 1,5 раза. Однако ситуация в 2020 году может повторить ситуацию 2009 года, характеризуемую как застойная безработица. В таком случае восстановление рынка труда в период 2010-2019 гг. рискует сойти на нет, что потребует использования части «бюджетного потенциала на масштабную поддержку занятости» [11]. Поскольку безработный гражданин, не имеющий источника доходов, может рассчитывать лишь на помощь государства в виде пособия. Однако, его размера недостаточно для стимулирования потребительского спроса в экономике. Например, пособие по безработице в Вологодской области с учетом северного коэффициента 15 % составляет от 1500 рублей до 12130 рублей [3] при стоимости потребительской корзины порядка 10166 рублей [2]. Что касается заработной платы, то при ее номинальном росте по федеральным округам РФ за 2006-2019 гг. в 3,6-5 раз реальный рост варьировался от 1,4 до 1,8 раз, демонстрируя разнонаправленную динамику.

При этом заработная плата занимала наибольшую долю денежных доходов россиян. Ее поступательный рост с 39,6 до 57,4 % в период 2005-2018 гг. сопровождался сокращением с 26 до 13 % прочих денежных поступлений. Данная тенденция свидетельствует о развитии трудовых отношений и сокращении сектора теневой экономики, что является значимым фактором роста бюджетного потенциала территории.

В то же время данные Росстата указывают на сокращение доходов от предпринимательской деятельности и собственности с 22 до 11 %. В некоторой степени это является признаком ухудшения предпринимательской активности и (или) ухода таких видов деятельности из легитимного сектора экономики. Следует сказать, что бизнес-доходы сформированы, в основном, малым и средним бизнесом, налоговая нагрузка на который за исследуемый период усилилась за счет отмены ряда льгот, повышения корректирующих коэффициентов по специальным режимам налогообложения и т.д. Более того, данная тенденция будет продолжена и в будущем. Так, с 2021 г. будет отменен один из льготных налоговых режимов – единый налог на вмененный доход (ЕНВД), который, по подсчетам Правительства РФ сокращает налоговую базу бюджетов почти в 6,5 раз [2]. Также следует отметить рост зависимости россиян от социальных выплат – с 13 до почти 20 %, что свидетельствует о сокращении использования бюджетного потенциала на задачи экономического роста и развития человеческого капитала.

Еще одним значимым источником собственных бюджетных ресурсов регионов является налог на прибыль организаций. Важнейшим фактором формирования бюджетного потенциала по данному фискальному платежу является база налогообложения, то есть прибыль (рис. 2). За 2006-2018 гг. прибыль предприятий регионов РФ выросла в 1,8 раза в сопоставимых ценах. При этом по отношению к ВРП ее доля сократилась в 1,8 раза, что является тревожным фактором, «поскольку от прибыли зависит инвестиционная активность, без которой невозможно развитие предприятий и территорий» [17].

Рисунок 2. Сальдированный финансовый результат

(прибыль минус убыток), в % к ВРП

Источник: рассчитано автором по данным Росстата.

Развитие бюджетного потенциала любой территории не может быть устойчивым без позитивной динамики инвестиций. По мнению Е.С. Губановой [7], Кириченко И.А., Смирнова А.В. [13], Конищевой Т.И. [15] устойчивый поток инвестиций необходим для поддержания существующего, и обеспечения дальнейшего роста уровня социально-экономического потенциала территорий. Анализ тренда подушевых размеров инвестиций в сопоставимых ценовых условиях указывает на его среднероссийский рост в 1,5 раза. При этом в ряде регионов СЗФО переход от спада к росту инвестиций затянулся, что было характерно не только для северных регионов с высокими экономическими издержками, но и для развитых и конкурентоспособных. Так, за 2006-2019 гг. подушевой размер инвестиций сократился в Республике Коми на 34 %, в Архангельской области – на 11 %, в Новгородской области – почти на 2 %.

Наличие межрегиональной и межмуниципальной социально-экономической дифференциации существенным образом влияет на развитие бюджетного потенциала региона. Согласно данным Федерального казначейства, нагрузка вышестоящих бюджетов, связанная с необходимостью оказания безвозмездной финансовой помощи нижестоящим бюджетам, в 2006-2019 гг. не снижалась ниже трети совокупных расходов бюджета. Это означает, что треть бюджетного потенциала используется не на стимулирование экономического роста, а на подтягивание отдельных территорий до некоторого уровня бюджетных показателей. Судя по ретроспективному тренду регионов СЗФО (рис. 3), существенно реструктурировать направления использования бюджетного потенциала в ближайшей перспективе не удастся.

Рисунок 3. Характеристика уровня дифференциации регионов СЗФО

по ключевым индикаторам социально-экономического развития

Источник: рассчитано автором по данным Росстата.

Об этом также свидетельствуют и данные межмуниципальной дифференциации, согласно которым, например, «в Вологодской области, различия между муниципальными районами по объему производства сельскохозяйственной продукции на 1 жителя составили почти 20 раз, подушевому объему инвестиций – 13 раз, обеспеченности населения врачами на 100000 населения – 3 раза, средней заработной плате – 2 раза» [5].

Количественные и качественные параметры этих условий имеют свои особенности в разных регионах страны, что обусловлено асимметрией в социально-экономическом уровне развития, нормативно-правовой базы, рыночных институтов и т.д. Тем не менее, негативные проявления указанных предпосылок могут создать существенные «риски развития бюджетного потенциала как отдельных территорий, так и страны в целом» [12] (табл. 3).

Таблица 3.

Ключевые социально-экономические предпосылки и риски

бюджетной системы регионов и муниципальных образований

Заключение

В результате исследования социально-экономических факторов и рисков формирования бюджетов регионов России в 2006-2020 гг. можно заключить следующее:

- экономическая база бюджетного потенциала российских регионов демонстрировала разнонаправленную динамику в 2006-2019 гг.: на фоне сокращения численности экономически активного населения в большинстве исследуемых территорий произошло практически повсеместное снижение уровня безработицы и рост средней заработной платы; анализ структуры денежных доходов позволяет судить о позитивных тенденциях развития трудовых отношений и сокращения сектора теневой экономики, но в то же время о росте социальных выплат; динамика 2020 г. характеризуется сокращением фонда оплаты труда и высоким риском появления застойной безработицы;

- среди развитых и конкурентоспособных российских регионов наблюдается затяжной процесс перехода от спада к росту инвестиций, что замедляет необходимую для создания конкурентоспособной продукции модернизацию и замену основных фондов; можно предположить, что дальнейшее развитие бюджетного потенциала во многом будет зависеть от того, сумеют ли такие регионы в ближайшие годы активно наращивать инвестиции, поскольку снижение инвестиционной активности является препятствием к росту экономики и повышению бюджетного потенциала региона;

- сохранился высокий уровень дифференциации регионов и муниципальных образований РФ, что тормозит социально-экономическое развитие в силу усиления выравнивающей функции межбюджетных отношений и отвлечения значительного объема ресурсов на поддержание бюджетной обеспеченности территорий-аутсайдеров.

Учет данных предпосылок при принятии управленческих решений по обеспечению экономической безопасности региона позволит повысить эффективность формирования и использования бюджетного потенциала и минимизировать ряд важных социально-экономических рисков его развития.

В рамках следующей статьи по данной проблематике планируется исследовать вопрос диверсификации отраслевого состава бюджетных доходов, зависимости от ограниченного круга крупных налогоплательщиков, а также условий ведения предпринимательской деятельности в регионе.

[1] «Есть понимание чудовищных политических рисков». Режим доступа: https://www.znak.com/2020-04-20/ekonomist_natalya_zubarevich_kak_rossiyskim_regionam_spravlyatsya_s_krizisom_iz_za_nefti_i_pandemii (дата обращения 28.10.2020).

[2] В ходе ежегодного отчета Правительства в Государственной Думе, прошедшего 22 июля 2020 года, премьер-министр РФ М.В. Мишустин отметил следующее: «если по итогам 2019 г. 2,2 миллиона налогоплательщиков УСН уплатили в бюджет 422 млрд. рублей, то за этот же период такое же количество налогоплательщиков ЕНВД перечислили в бюджет лишь 65 млрд. рублей обязательных платежей».