Indicative approach to assessing the implementation of public policies to improve the quality of society life

В условиях динамичного развития социально-экономических процессов в РФ требуется модернизация всех сфер экономики. Характерным признаком процесса модернизации является появление новых требований к системе управления всех уровней. При этом особое внимание уделено процессу публичного управления.

Д.э.н. Н.В. Фадейкина под публичным управлением социально-экономическим развитием подразумевает «деятельность органов государственного управления, направленную на реализацию установленных в отношении данного типа публично-правового образования (ППО) функций и предоставление стандартизированных государственных (муниципальных) услуг на основе принципов транспарентности, легитимности, демократичности, стратегического партнерства и социальной ответственности власти, населения и бизнеса, обеспечения устойчивой обратной связи, активного привлечения к процессу управления гражданского общества, осуществляемую в условиях применения современных методов инфокоммуникационного взаимодействии всех заинтересованных в эффективном публичном управлении сторон в целях обеспечения устойчивого развития ППО и повышения качества жизни» [4].

Актуальные вопросы формирования системы целевых показателей оценки проведения государственной социальной политики (ГСП)

Актуальным и проблемным вопросом становится формирование системы показателей, которые позволили бы оценить результативность и эффективность проведения государственной социальной политики (ГСП).

Именно индикативный подход позволяет сформировать систему целевых показателей, отражающих изменения в качестве и уровне жизни населения в результате реализации ГСП и позволяющих, в определенной степени, предвидеть дальнейшее развитие социальных процессов. «Центральным элементом индикативного подхода является индикатор - интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики того или иного события, процесса, явления... носит векторный характер, т.е. направленный во времени» [1].

Снижение реальных доходов населения и увеличение безработицы, которые характерны для периодов рецессии и стагнации, увеличивают роль государства по снижению социальной напряженности в обществе. С одной стороны, государство обязуется исполнять взятые на себя социальные обязательства. С другой стороны, для экономики в ближайший период времени по прогнозам Министерства экономического развития [24] будет характерна стагнация, а значит, будут ограничены и финансовые возможности бюджета.

Всемирный банк так же снизил прогнозные значения темпов экономического роста России: в 2013 г. - с 1,8% до 1,3%, на 2014 г. понижен с 3,1% до уровня 2,2%, а на 2015 г. – 2,7% [17]. По исследованиям компании The Economist Intelligence Unit, по уровню социальной напряженности в 2014 г. Россия отнесена к группе государств со «средним уровнем рисков» [18].

Согласно исследованиям Всемирного банка [19] (World Bank staff estimates), в структуру национального богатства (см. табл. 1) включен неосязаемый капитал (человеческий, социальный и т.д.), на который оказывает влияние проводимая государственная социальная политика. В свою очередь, неосязаемый капитал оказывает влияние на экономическое развитие и рассчитывается по следующей формуле:

IC = TW-PC-NC-NFA,

где IC - неосязаемый капитал (Intangible Capital);

TW - полное богатство (Total Wealth);

PC - производственный капитал (Produced Capital);

NC - природный капитал (Natural Capital);

NFA - чистые иностранные активы (Net Foreign Assets).

Таблица 1

Структура национального богатства, %

Анализ данных таблицы 1 позволяет говорить, что в беднейших странах отводится немаловажная роль природному и физическому капиталу, а в богатых странах именно неосязаемый капитал стоит во главе экономического развития.

Крупные исследования проводятся институтом Легатум (Legatum Institute) с 2008 г. в различных сферах, что позволяет рассчитывать сводный индекс Процветания. Как видно из данных таблицы 2, четыре из 8 используемых индикаторов непосредственно относятся к уровню и качеству жизни, а еще 4 обеспечивают в перспективе его создание и развитие.

Индекс Процветания Legatum 2013 г. основан на 89 различных переменных, проанализированных в 142 странах мира, сгруппированных в 8 индикаторов: экономика, предпринимательство и возможность, управление, образование, здоровье, безопасность, личная свобода, социальный капитал. Фактически индикаторы, являясь интегральными показателями, учитывают как качество и уровень жизни населения страны, так и эффект от регулирующего воздействия государства, в т.ч. и на социальную сферу. Индикаторы обобщаются в единый индекс Процветания (Legatum Prosperity Index) [20]. Динамика показателя для России отражена в таблице 2.

Таблица 2

Единый индекс Процветания (Legatum Prosperity Index) для России

за период 2009-2013 гг.

Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 25.06.2013 [13] определило для членов Таможенного союза и Единого экономического пространства методику расчета макроэкономических показателей, которые можно отнести к мировой практике применения показателей, определяющих устойчивость экономического развития государств. В сентябре 2013 г. решение [12] Коллегии утверждает перечень официальной статистической информации в целях информационного взаимодействия, в рамках реализации Соглашения об информационном взаимодействии в сфере статистики от 29 мая 2013 г. В числе показателей представлены индикаторы, с помощью которых должна проводиться оценка функционирования домашних хозяйств и демографические тенденции. Расширение количества показателей позволит сформировать индикативный подход оценки ГСП и проанализировать ее влияние на качество и уровень жизни населения через оценку домашних хозяйств.

Актуализация оценки государственного управления в социальной сфере

На современном этапе в рамках проводимой административной реформы произошла актуализация оценки государственного управления в социальной сфере. Так, профессор Н.В. Фадейкина отмечает, что «эффективное управление социально-экономическими процессами и обеспечение их сбалансированности возможно лишь при условии формирования такой национальной системы публичного управления, стратегические цели, принципы и критерии результативности которой строятся на принципиально новой парадигме, во главе угла которой (не формально, а по существу) - человек и качество его жизни» [4]. По мнению д.э.н. О.В. Глушаковой, приоритетность использования тех или иных показателей при расчете индекса качества жизни во многом определяется уровнем развития социально-экономических систем. В настоящее время при оценке качества жизни используется широкая система показателей, основанная на различных концептуальных подходах [3].

Д.э.н. И.В. Баранова [1], рассматривая методологию оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, использует 77 индикаторов, из которых 28 позволяют исследовать тенденции изменения качества и уровня жизни населения.

К.э.н. В.В. Виницина делает попытку разработки научно-методического подхода и формирования новой модели (матрицы развития регионов) для оценки целесообразности проведения государственных программ и их эффективности, поскольку «до сих пор не выработан механизм оценки их эффективности реализации государственных программ с точки зрения влияния на социально-экономическое развитие государства, субъектов РФ и муниципальных образований» [2].

Основные подходы к оценке качества жизни

Сложность качества жизни населения как показателя для оценки эффективности ГСП определено многообразием его проявления и уровнем оценки. Так, можно выделить два подхода к оценке качества жизни.

1) Подход с точки зрения самого индивидуума - для него характерна высокая степень субъективизма и для своего изучения требует проведения на постоянной основе социологических опросов (мониторинг).

2) Подход с точки зрения специализированных организаций, институтов, например, службы государственной статистики - носит объективный характер и требует выбора определенной системы показателей.

Изучение экономической литературы позволяет говорить, что единого подхода к определению качества жизни в настоящий момент не существует. Наиболее известным в международной практике интегральным показателем является индекс человеческого развития (ИЧР), который учитывает несколько составляющих качества жизни, является совокупным показателем, рассчитывается экспертами Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) по следующим индексам: ожидаемой продолжительности жизни, образования, валового национального дохода [21].

В рейтинге ИЧР Россия отнесена в группу стран с высоким уровнем человеческого развития, так, по данным за 2013 г., уровень человеческого потенциала равен 0,788 [22] и Россия заняла 55 место в рейтинге 186 стран мира, по сравнению с 66-ым местом в 2011 г., что говорит о положительной тенденции. Так же в рамках ПРООН рассчитываются и другие рейтинги, которые исследуют социальный капитал: продолжительность жизни; образование и расходы на образование; процветание; счастье; рост населения; расходы на здравоохранение; младенческая смертность; экологическая эффективность; качество жизни пожилых людей и др.

Следует отметить, что сложность оценки влияния социальной политики на общество и оценка ее эффективности в настоящий момент, с нашей точки зрения, связаны с выбором индикаторов и их пороговых значений. Поскольку повышение уровня и качества жизни населения являются целью государственной социальной политики, именно индикативный подход позволит оценить результативность проводимой политики. В свою очередь, учет экономических затрат, осуществленных в результате проведения мероприятий (экономичность бюджетных средств), позволит определить эффективность, т.е. достижение максимально положительного изменения в системе при использовании ограниченного количества финансовых ресурсов.

Выбор индикаторов, позволяющих оценить эффективность проводимых государственных программ

В связи с внесением поправок в Бюджетный кодекс РФ с 01.01.2013, которые декларируют переход к финансированию бюджета на основе государственных программ, становится вопрос о выборе таких индикаторов, которые бы позволили в полной мере оценить эффективность проводимых государственных программ в социальной сфере.

Серьезная попытка оценки эффективности государственных программ относится к 2010 г. Так, Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [11] утвердило понятийный аппарат, принципы и структуру государственной программы, в которой должны быть в обязательном порядке освящены прогнозные значения целевых индикаторов и ожидаемые результаты реализации программы, а также методика оценки эффективности госпрограмм. Приказом Министерства экономического развития РФ от 22.12.2010 № 670 были утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ РФ [10]. Мониторинг, проводимый в соответствии с данным Приказом, позволил оценить исполнение программы с использованием план-фактового анализа, что не отражает влияния программы на качество и уровень жизни населения как социальную составляющую развития экономики региона.

В связи с изменением требований к оценке эффективности регулирующего воздействия ГСП внесены изменения в Федеральный план статистических работ [16], так, согласно Постановлению Правительства РФ от 27.11.2010 № 946 [9] до 31 декабря 2011 г., это исследования условий проживания и образа жизни населения и интеграционных процессов на рынке труда.

Приказ Росстата от 02.11.2010 [8] утверждает статистический инструментарий, используемый для исследования домашних хозяйств (опросный лист для обследования бюджетов домашних хозяйств).

Распоряжение Правительства РФ от 28.01.2013 № 64-р «О методике оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта» [7] говорит о внесении изменений в Федеральный план статистических работ, в связи с утверждением до 01.10.2013 методики оценки эффективности оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта, утверждение перечня показателей и порядок их расчета, критерии эффективности и порядок применения указанных критериев.

Приказ Росстата от 21.02.2013 № 70 [6] утверждает методики оценки эффективности деятельности руководителей федерального и регионального уровня по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности посредством расчета целевых показателей. В приказе представлена методика расчета 10 индикаторов, в том числе методика расчета темпа прироста реальной среднемесячной заработной платы, в процентах к предыдущему году с учетом индекса потребительских цен, который непосредственно связан с формированием доходной части бюджета домашних хозяйств.

На региональном уровне в соответствии со стратегическими приоритетами социально-экономического развития Республики Хакасия (РХ) до 2020 г. [15] была принята Программа социально-экономического развития РХ на 2011-2016 гг. [14] с целью повышения уровня и качества жизни населения. Основными индикаторами указаны:

- прирост ВРП на 59%;

- рост денежных доходов, которыми реально располагает население на 34%;

- увеличение продолжительности жизни до 71 г.;

- снижение младенческой смертности до 7,8 чел. на 1000 чел. населения.

Оценка должна проводиться по отношению к базовому периоду – 2010 г. и фактически является оценкой результата, а не эффективности.

Постановление Правительства РХ от 13.11.2013 № 620 [5] направлено на повышение качества и уровня жизни населения и доступности социального обслуживания населения, через реализацию подпрограмм:

- «Развитие мер социальной поддержки отдельных категорий граждан»;

- «Социальная поддержка старшего поколения»;

- «Модернизация и развитие социального обслуживания населения»;

- «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей»;

- «Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;

- «Организация отдыха и оздоровления детей в Республике Хакасия»;

- «Повышение эффективности государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций».

В результате реализации государственной программы РХ «Социальная поддержка граждан (2014–2020 гг.)» планируется достичь следующих показателей:

- уменьшение доли населения, имеющего денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, в общей численности населения – до 25,0%;

- достижение 100% доли граждан, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания населения.

Выбор данных показателей свидетельствует о следующем:

- их явно недостаточно для оценки реализации государственной программы РХ «Социальная поддержка граждан (2014–2020 гг.)», целью, которой является повышение качества и уровня жизни населения (1 показатель) и оценки качества и доступности социальных услуг (1 показатель);

- уровень показателя, свидетельствующего о доле населения, живущего на доходы ниже величины прожиточного минимума, в общей численности населения РХ, выбран необоснованно, без учета данных территориального органа государственной статистики (ТОГС). Начиная с 2004 г., его значение было равно 24%, а в 2011 г. - 18,6% [23], что существенно ниже запланированного значения. Фактически, даже не предпринимая никаких мер в рамках реализации государственной программы РХ «Социальная поддержка граждан (2014–2020 гг.)», этот показатель уже свидетельствует о высокой эффективности реализации ГСП на региональном уровне.

Выводы

1. В настоящее время используются различные показатели оценки, однако, в основном они не отражают качество и уровень жизни индивидуума, а лишь говорят об исполнении плановых показателей финансирования. В связи с вышесказанным, необходимо изменить подход к оценке ГСП. Для этого необходимо использовать данные Росстата, которые уже содержатся в статистической отчетности и могут быть использованы для формирования единого интегрального показателя качества и уровня жизни населения региона или муниципалитета как результата реализации ГСП.

2. Использование индикативного подхода позволит осуществить межрегиональное сравнение и отслеживать динамику показателей одного региона во времени в результате проводимой ГСП. При этом базовой единицей для оценки могут быть расчетные средние данные по 10 наиболее благополучным регионам и сроки реализации программ не менее 5 лет с целью достижения целевого показателя, что позволит осуществить, с точки зрения автора, более объективную оценку влияния ГСП на уровень и качество жизни населения.