Проблемы формирования и реализации целевых программ регионального развития

Экономическое положение России, как и большинства стран, определяется качеством управления на всех уровнях и, в первую очередь – на государственном и региональном.

Качество стратегий и стратегических планов развития задает базовый уровень управления. На федеральном и региональном уровнях стратегические планы формируются в виде системы программ и проектов, программно-целевой подход является основным методом стратегического управления в России.

Однако несмотря на существующий с советского периода и активно накапливаемый последние 10 лет опыт реализации программно-целевого подхода, значительная часть выполняемых в настоящее время программ и проектов не достигает первоначально поставленных целей. Расходы федерального бюджета только на федеральные целевые программы (ФЦП) были запланированы в объеме 740 млрд руб., согласно первоначальным планам на 2011 год предполагалось выделение 1,2 трлн руб. [1]. Эффективность ФЦП в большинстве случаев недостаточна, так эффективность исполнения программы «Электронная Россия» – 2002–2010 по состоянию на конец 2010 год оценивалась как низкая: в полной мере электронный документооборот между государственными органами, а также электронные коммуникации между государственными органами и гражданами так и не функционировали.

Результативность реализации целевых программ и проектов

Эффективность государственного управления в России, по оценке Всемирного банка, за эти годы практически не изменилась [2]. Наличие проблемы эффективности ФЦП подтверждается практически 50% урезанием бюджетных расходов на ФЦП от запланированного первоначально уровня (2011 г.), причем в значительной части за счет отказа от запуска новых программ. В регионах разрабатываются и реализуются долгосрочные целевые программы (ДЦП), в последнее время появился новый тип программных инструментов – комплексные инвестиционные планы (КИП), отличающиеся большей конкретностью и более четкой целевой направленностью по сравнению с ДЦП.

На основе анализа реализации ДЦП, ПНП, КИП по Владимирской области (данные областной администрации), ФЦП (обзор публикаций, аналитических отчетов) авторами выделены наиболее часто встречающиеся варианты развития событий и их последствия для участников (см. табл.1 на с. 168).

Количественный анализ структуры исходов затруднен отсутствием детальных аналитических отчетов по результатам исполнения программ и проектов, как правило, в отчетах отсутствует информация о произошедших изменениях по целям и срокам, результативность и эффективность не оценивается на всем интервале жизненного цикла программы (проекта), не учитываются и не оцениваются непредвиденные последствия.

Таблица 1

Варианты реализации целевых программ, проектов

Целевые программы и стратегия развития Владимирской области

Одно из наиболее негативных и, с нашей точки зрения, недооцениваемых последствий вариантов 1–5 является потеря доверия – к инициатору программы (государственные органы), разработчикам (ученые, специалисты, эксперты), к партнерам (инвесторы, подрядчики, соисполнители разных уровней).

Потеря доверия влечет потерю мотивации и снижение уровня вовлеченности всех возможных участников программы в ее возможную доработку, адаптацию, реализацию. Доверие является фактором скорости развития, варианты 1–5 приводят к его потере и «выгоранию» ключевых участников программ.

В связи с этим представляется актуальной задача качественного исследования причин низкой результативности и эффективности реализации программ и проектов стратегического развития в регионах России. Владимирская область в этом плане представляет особый интерес. Согласно большинству исследований, она является полифункциональным старопромышленным регионом, при этом проблемы промышленного сектора сохраняются неизменными длительное время – высокая доля «оборонки» при низком проценте госзаказов, высокий износ основных средств, кадровый дефицит по техническим направлениям всех уровней, конкуренция со стороны импортных аналогов.

Рассмотрим соответствие целевых программ Владимирской области [5] утвержденной и реализуемой стратегии регионального развития (см. табл. 2 на с. 170-171).

Таблица 2

Соответствие целевых программ Владимирской областистратегии регионального развития

Как привести целевые программы в соответствие целям стратегического развития?

В методических основах реализации программ и проектов разработанных М. Боровской, А. Гранбергом, И. Ворониной, Е. Егоровым, Н. Кетовой, О. Пчелинцевым в качестве причин недостаточной эффективности указывается отсутствие интегрирующей функции в механизмах планирования регионального развития, в результате чего в допускается дублирование мероприятий программ различного уровня. Данные табл. 2 позволяют заметить и дублирование программ, в частности по цели «Оказание населению области качественных услуг образования и здравоохранения», и то, что в управлении отдельно взятой организацией называется «организационным разрывом» – значительная часть целей вообще не поддерживается ДЦП.

Наиболее очевидная из проведенного в табл. 2 проблема – портфель ДЦП региона не в полной мере соответствует стратегическим целям регионального развития, не учитывает важные факторы их достижения.

Решением выявленных проблем, на наш взгляд, является структуризация разработки системы стратегических планов регионального развития от целей к стратегии, от стратегии – к сбалансированному портфелю ДЦП, от отдельно взятой ДЦП – к сбалансированному портфелю проектов, включая КИП.

Развитие проектного подхода и использование технологий и стандартов управления проектами при разработке и реализации системы стратегических планов обеспечит повышение уровня эффективности и результативности реализации программ и проектов развития регионов.