Интеграция микроуровня в программно-целевой контур: институциональный аспект

Введение

Начиная с 2004 года в России применяется программно-целевое управление, однако уровень методологической проработки имеет существенный потенциал для его теоретического совершенствования и прикладной «донастройки».

Государственные компании и акционерные общества с государственным участием, по своей сути, являются основным звеном программно-целевого управления в реализации стратегических инициатив и достижения национальных целей, однако они сегодня находятся вне контура бюджетирования и работают практически в отрыве от отраслевого и пространственного целеполагания. В этой связи необходимо рассмотреть вопрос о встраивании государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием в общий контур программно-целевого управления в Российской Федерации.

Актуальность

Актуальность исследования обусловлена необходимостью совершенствования программно-целевого управления в российских координатах в связи с недостаточным уровнем его результативности и эффективности.

Автором проводится комплексный анализ существующей методологии программно-целевого управления в России в части выстраивания общей иерархии инструментария макро-мезо- и микроуровней. Разработанный подход, включающий инструменты интеграции микроуровня в общий контур, позволит существенно повысить системность и комплексность указанного методологического инструментария.

Литературный обзор

Вопросы программно-целевого управления рассматривались множеством авторов как в России, так и за рубежом.

В работе Арслановой Х.Д. и Арсланова Ш.Х. глубоко анализировалась зарубежная методология программно-целевого управления и возможность ее применения в России [1].

Также вопросам имплементации программно-целевого подхода в России применительно к национальным условиям хозяйствования принадлежит исследование Волковой Е. Ю. [4]. В нем автором рассмотрены общие императивы методологии с акцентом на проработку института целевых показателей.

Проработка в российских координатах была осуществлена в работах Чернышова Е.В., Сушенцова К. М. и др. [13], [15]. Основными задачами в исследованиях стали установление иерархичного целеполагания в стратегическом государственном планировании и их имплементация в документы нижестоящих уровней.

В отдельных работах, например, в исследовании Бирюкова Н.С. и Ирикова В.А. поднимались вопросы реализации программно-целевых ориентиров в реализации национальных планов [3]. Акцент в работе был предпринят в части учета национальных целей развития на шестилетний период в контексте долгосрочного планирования.

Ириков В.А. также в своем исследовании рассмотрел инструменты достижения конечных результатов прорывного развития за 2−3 года [9].

Вопросы реализации программно-целевого подхода на территориальном уровне (регионы и муниципалитеты) рассматривались в работах Зверевой А. А., Панеш К. М., Хатукай С. А., Бабалян Э. Б. [10], [12].

На отраслевом уровне стоит отметить работу Холодова М. А., который на примере сельского хозяйства представил подход к комплексному программно-целевому планированию в контексте целеполагания в отрасли сельского хозяйства, однако вопросы встраивание хозяйствующих субъектов в отраслевое целеполагание не нашло отражения в исследовании [14].

В исследовании Бизина С.В. автор представил подход к реализации программно-целевого подхода на примере отдельной организации, однако предложения не увязывались с национальным и отраслевым целеполаганием [2].

Однако, авторами заметно меньшее внимание уделялось вопросам иерархичного встраивания макро-мезо и микроуровней. В этой связи можно отметить задачу встраивания микроуровня (государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием) в контур программно-целевого управления в аспекте институционализации инструментария.

Научный пробел

Как показал анализ публикаций последних лет, вопросы встраивания микроуровня (государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием) в общий контур программно-целевого управления методологически оставался за рамками научного интереса. В этой связи необходима методологическая проработка указанного вопроса с целью институционализации в нормативном правовом контуре и прикладной имплементации.

Целями исследования являются формирование подхода к интеграции микроуровня (государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием) в общий контур программно-целевого управления с целью методологического насыщения инструментария в общей парадигме стратегического государственного планирования Российской Федерации. Для этого требуется проработка подхода в части имплементации микроуровня в формирование, мониторинг реализации и оценку итогов реализации госпрограмм федерального и регионального уровней с одной стороны, и с другой стороны – планов государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Научная новизна

Автором разработаны подходы к встраиванию микроуровня государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием в общий контур программно-целевого управления в контексте общей системы стратегического планирования РФ. Авторский подход предусматривает расширенную модель программно-целевого управления, консолидирующую макро-мезо- и микроуровни в единую систему. Для этого в авторском подходе предлагается механизм установления взаимосвязи между целеполаганием макроуровня (национальные цели, установленные Президентом РФ), мезоуровня (отраслевые и региональные государственные программы) и микроуровня (государственные компании и акционерные общества с государственным участием). Автором представлен подход, предусматривающий методологическую проработку интеграции микроуровня в общий контур через целеполагание, а институционально - через внесение изменению в нормативную правовую базу, регламентирующую программно-целевое управление и стратегическое государственное планирование.

Авторская гипотеза

Автор полагает включение элемента микроуровня в общий конур программно-целевого управления необходимым шагом в целях усиления комплексности и системности подхода в государственном стратегическом планировании.

Методология

В процессе исследования использовались методы логического, статистического анализа и синтеза.

Основная часть

В соответствии с федеральным законом о стратегическом планировании в Российской Федерации установлена норма об участии государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Однако, мы можем констатировать по факту участие госкорпораций в программно-целевом управлении и стратегическом государственном планировании выполняется только отдельными государственными корпорациями (Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»), которые разрабатывают и реализовывают государственные программы РФ («Космическая деятельность России», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса»).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 172-ФЗ предусмотрена разработка и корректировка стратегий социально-экономического развития макрорегионов в целях обеспечения согласованности проведения в территориальном и временном отношении мероприятий, предусмотренных генеральными схемами, плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Учет стратегий социально-экономического развития макрорегионов госкорпорациями учитываются достаточно рамочно, не выделяя свой вклад в достижение стратегических показателей.

Также пунктом 2 статьи 19 указано, что отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации являются документами, определяющими развитие определенной сферы или отрасли экономики, а также могут быть основой для разработки плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Отраслевые ориентиры госкорпорации «Роскосмос» и «Росатом» задают сами, так как по сути являются системообразующими субъектами соответствующих отраслей.

Говорить о том, что все государственные корпорации, государственные компании и акционерные общества с государственным участием участвуют в программно-целевом управлении и стратегическом государственном планировании Российской Федерации не приходится.

И дело здесь в том, что норма должна быть реализована в порядке разработки документов отраслевого планирования (отраслевых стратегий), а также в порядках разработки госпрограмм федерального, регионального и муниципального уровней. Однако, сегодня в указанных документах данная норма не реализована.

В этой связи происходит существенный перекос целеполагания в сторону макро- и мезоуровней в связи с ограниченным ракурсом планирования. А микроуровень выпадает как актор из процесса стратегического государственного планирования.

В таком формате микроуровень не получает четких ориентиров развития, с одной стороны, а мезо- и макроуровни не понимают, как максимально эффективно распределять ресурсы для достижения целей, не получая обратную связь от микроуровня.

В этой связи мы считаем, что необходимо нормативно проработать состав участников стратегического планирования Российской Федерации и их места в нем, в том числе применительно к государственным корпорациям государственным компаниям и акционерным обществам с государственным участием, учитывая их важность для экономики.

Базовой компонентой экономики выступают хозяйствующие субъекты (в рамках стратегического государственного планирования это государственные корпорации, государственные компании и акционерные общества с государственным участием), так как от микроуровня зависит результативность целеполагания отраслевого порядка показателей и национальный целей в целом.

Преимущества государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием:

четкая целевая направленность деятельности;

история развития в отрасли (с возможностью ретроспективной аналитики и соответственно наличия временных рядов для прогнозирования);

доступ к государственной поддержке;

лоббирующие возможности.

В этой связи требует проработки методологически и институционально влияние государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием на достижение стратегических целей Российской Федерации, в частности национальных целей, определенных в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

Для этого мы предлагаем имплементировать в программно-целевое управление и стратегическое государственное планирование механизм установления взаимосвязи между целеполаганием макроуровня (национальные цели, установленные Президентом РФ), мезоуровня (отраслевые и региональные государственные программы) и микроуровня (государственные компании и акционерные общества с государственным участием).

На Рисунке 1 представлен подход имплементации государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием в систему стратегического государственного планирования.

Требуется расширить методологию программно-целевого управления и стратегического государственного планирования в части установления взаимосвязи с микроуровнем в рамках целеполагания. Институционально обеспечение взаимоувязки между уровнями планирования и управления может быть осуществлено через внесение изменений в нормативную правовую базу, регламентирующую программно-целевое управление и стратегическое государственное планирование.

Рисунок 1. Имплементация института государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием в систему стратегического государственного планирования РФ.

Источник: разработка автора

Фактически действующие сегодня методические рекомендации по вознаграждению руководителей акционерных обществ, исходя из достигнутых ключевых показателей эффективности не решают задачу комплексности по программно-целевому управлению и стратегическому государственному планированию.

Требования к ключевым показателям эффективности не синхронизированы с федеральной и региональной (муниципальной) методологией стратегического государственного планирования. Необходимо имплементация соответствующих норм в федеральное и региональное законодательство, регулирующее программно-целевое управление и стратегического государственное планирование [12].

Таким образом, стратегические документы между собой не увязаны в части целеполагания и установления соответствующих норм между макро-, мезо- и микроуровнями. Нет увязки и в рамках самого процесса разработки, реализации и оценки итогов реализации (оценки эффективности) между указанными уровнями, что не позволяет говорить о методологической комплексности, системности инструментария программно-целевого управления и стратегического государственного планирования [12], [17], [18].

Такая фрагментация не позволяет установить единство контура, поэтому необходима конкретная форма включенности показателей эффективности в общий контур не только планирования, но и мониторинга и отчётности итогов деятельности в конце года.

Например, это может быть решено посредством внесения изменения в состав форм для разработки госпрограмм, включающих увязку целевых показателей с ключевыми показателями государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Для целевого показателя федерального уровня «Достижение значения индекса физического объема инвестиций в основной капитал по отношению к 2020 году в 2030 году не ниже 170 процентов» государственной программы РФ «Экономическое развитие и конкурентная экономика» можно предусмотреть ключевые показатели эффективности для микроуровня, в т.ч.: «Ежегодный прирост инвестиций в основной капитал, %», «Коэффициент обновления основных фондов, %», «Коэффициент выбытия основных фондов,%» и др. для государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием Аналогично необходимо проработать все целевые показатели в госпрограммах РФ и госпрограммах субъектов РФ, увязав с микроуровнем индикаторную линейку.

Целесообразно включение дополнительного приложения в состав сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации в части вклада государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием в достижение национальные цели и результаты национальных проектов и государственных программ Российской Федерации.

Такой подход позволит ответственным исполнителям государственных программ Российской Федерации учитывать и балансировать весь ресурсный потенциал (включая финансовые ресурсы) ведомственных структурных единиц, а также государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием для реализации национальных целей и достижения показателей.

Также указанный подход позволит сделать более прозрачными и включёнными в общий управленческий контур государственные задания для микроуровня и учитывать их вклад в достижение национальных целей на выходе. Это потребует внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие программно-целевое управление (в государственных программах и национальных проектах) и стратегическое государственное планирование на федеральном и региональном уровнях.

Кроме того, необходимо отметить важность проработки соответствующих методических рекомендаций по разработке и реализации указанных инициатив для государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием. В этом случае все участники стратегического государственного планирования и программно-целевого управления будут взаимоувязаны в единый контур в рамках всех стадий целеполагания- прогнозирования-планирования-программирования не только на входе, но и на выходе в рамках оценки итогового вклада в достижение национальных целей.

Таким образом, необходимо разработать:

-иерархию показателей до микроуровня (по принципу матрешки);

-методику планирования и прогнозирования с учетом проработки микроуровня;

-методику формирования отраслевой балансировки ресурсов до микроуровня (а в перспективе межотраслевой и межрегиональной);

-методику оценки вклада микроуровня в достижение показателей национальных целей;

-методику мониторинга, включающую микроуровень;

-методику управления по отклонениям;

-методику формирования сводного годового доклада, учитывающего вклад микроуровня.

Такие преобразования необходимо реализовать не только в институциональном уровне, но и в прикладном в части «донастройки» информационных систем, позволяя реализовать однократный ввод и прозрачность для всех участников системы стратегического государственного планирования Российской Федерации на всех уровнях.

Мы считаем, что сегодня важно реализовать институциональные меры по усилению связности всех уровней в рамках администрирования самих процессов планирования, мониторинга и оценки итогов реализации документов стратегического государственного планирования.

Для этого необходимо синхронизировать сроки и формат представления информации по достижению целей и показателей между уровнями. Ответственные исполнители государственных программ должны получать информацию о выполнении государственных заданий (или планов) государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием, что должно учитываться в отчетах по мониторингу и итоговых отчётных формах. По итогам реализации указанных документов необходимо уже принимать решения управленческого характера о поддержании положительных отклонений и нивелировании отрицательных.

Такой подход позволит усилить связанность всех уровней в единый контур управления и устранить существующую фрагментарность программно-целевого управления и стратегического государственного планирования.

Заключение

Таким образом, разработанный в исследовании подход имплементации микроуровня (государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием) в общий контур программно-целевого управления обеспечит комплексность методологии, расширив ее инструментарий и систематизируя вклад всех субъектов в достижение национальных целей.

Уточенная методология позволит усилить результативность не только программно-целевого управления, но и всей системы стратегического государственного управления в Российской Федерации. Предлагаемые преобразования позволят увязать макро-, мезо- и микроуровни в единую систему координат программно-целевого управления и стратегического государственного планирования.

Разработанные предложения могут найти отражение не только в методологическом насыщении, но и в практике - посредством институциональной настройки через внесение изменений в существующие нормативные правовые акты для работы органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней.