Концепция налоговой политики России на современном этапе

Создание многоукладной рыночной экономики ‑ путь, по которому идет большинство независимых государств, образованных на базе республик бывшего Союза ССР. К началу 1990-х годов в общественном сознании все более популярным становилось мнение, что решить сложнейшие общественно-политические проблемы, накопившиеся к этому времени, можно только путем последовательного реформирования экономики в направлении формирования рыночных отношений. Не явилась исключением и Российская Федерация.

Приступая к рыночным преобразованиям, необходимо было сохранить провозглашенные в Конституции РФ социальные гарантии граждан и обеспечить соответствующий уровень сбора налогов в бюджет, которые являются основной формой доходов государства при рыночной экономике. Выполнение этой задачи осложнялось тем, что отсутствовали традиции рыночного права, в том числе налогового. Не адаптированы к изменившейся ситуации были и нормы гражданского и хозяйственного законодательства. Начавшийся процесс либерализации экономики сопровождался появлением многих тысяч независимых предприятий и предпринимателей, сотен коммерческих банков и страховых компаний. Формировался рынок ценных бумаг, была ликвидирована государственная монополия на внешнюю торговлю. Все это требовало ускоренного принятия соответствующих норм налогового права, способных обеспечить цивилизованный сбор налогов с учетом всего многообразия новых хозяйственных форм и отношений. Приобрели государственную значимость проблемы по созданию налоговой системы, соответствующей изменившимся экономическим условиям, и органов, обеспечивающих ее функционирование.

За одиннадцать лет своего существования налоговая служба России в системе государственной власти прошла путь от структурного подразделения в составе Министерства финансов до федерального Министерства, главной задачей которой является обеспечение наполняемости бюджета страны при четком выполнении налогового законодательства.

За это время с активным участием налоговых органов было создано новое налоговое законодательство, которое при всех имеющихся недостатках обеспечивало сбор налогов, необходимых для финансирования первоочередных нужд развития экономики и социальной сферы.

Чтобы реально оценить значение проделанной работы, достаточно сказать, что за счет налоговых поступлений формируется около 80 процентов доходной части консолидированного бюджета. Благодаря этому государство имеет возможность обеспечивать безопасность и правопорядок, бесплатное обучение и медицинское обслуживание населения, оказывать помощь его социально незащищенным слоям.

Налоговая система РФ была сформирована в условиях разрыва экономических связей между республиками, входившими ранее в единый народнохозяйственный комплекс. Нарастающий экономический кризис обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, и потому налоговая политика периода 1992-1997 гг. носила преимущественно фискальный характер, который выразился в чрезмерном изъятии доходов у налогоплательщиков и в недостаточно эффективных способах его осуществления.

В условиях криминализации общественной жизни ориентация на ужесточение налогового режима приводит, как правило, к результатам, обратным ожидаемым. Как следствие, в России становление теневого сектора экономики приобрело угрожающий характер, наметились массовое уклонение от налогов, сокращение налоговой базы. Эти обстоятельства вынудили власти объявить о необходимости налоговой реформы, заставили пойти на постепенное снижение тяжести налогового пресса.

Однако, если признать реальность снижения ставок по некоторым налогам (хотя, если учесть одновременную отмену льгот по этим налогам, то налоговое бремя для предприятий, особенно в сфере малого бизнеса, сократилось незначительно), то о действительном реформировании налоговой системы пока говорить преждевременно.

Действительно, при всем внешнем приближении российской налоговой системы к западным образцам (резкое расширение системы подоходного обложения граждан и предприятий, переход к исчислению прибыли предприятий как разницы между валовой выручкой и суммой расходов, замена налога с оборота на НДС, принятие Налогового кодекса и т.д.) никак не сокращается, а скорее растет. Другими словами наблюдается возрастающий разрыв между пониманием задач, целей и принципов налогообложения в странах Запада и в России. Если в западных странах считается неоспоримым, что налоги не должны подавлять производственную активность предприятий, подрывать базовую покупательную способность основной массы населения и не препятствовать накоплениям (как источнику внутренних инвестиций), в России эти истины опровергаются на каждом шагу. Более того, можно утверждать, что в России система налогообложения в целом построена на открытом игнорировании почти всех основополагающих принципов налогообложения.

Среди этих принципов есть требования, ставшие со времен Д. Рикардо и А. Смита уже классикой налоговой науки, но есть и более поздние ограничения, обусловленные особенностями современной системы налогообложения. Выделим вначале следующие три главных требования, которым должны удовлетворять любые современные формы налога: определенность, эффективность, справедливость.

Требование «определенности» в применении к налогообложению входит в знаменитые «четыре принципа» А.Смита, известные, впрочем, в идеях и до него, но впервые сформулированные последним с исключительной ясностью и четкостью. Они представляет собой реакцию на тот произвол и беззаконие, которые до сего времени царили в отношениях государей со своими подданными. Из них можно выделить: применение «раскладочных налогов», откупа, расчет налога в полновесной монете, которой нельзя было найти в свободном обороте, взимание вместо доли с дохода – доли с имущества, повторное взимание налога, взимание авансом за будущие периоды, и т.д.

«Определенность» в понимании А. Смита означала тот факт, что каждый налог должен быть заранее и гласно объявлен в отношении: а) лиц, которые должны платить этот налог; б) лица или учреждения, которому или в которое этот налог должен быть внесен; в) срока, в течении которого, или до которого, этот налог должен быть оплачен; г) твердой денежной суммы или твердой ставки в доле дохода/имущества лица, которую тот должен заплатить в качестве этого налога.

«Эффективность» означает минимизацию для налогоплательщика всех дополнительных затрат времени, труда и денег в связи с выполнением им обязанности уплаты налога. В трактовке А. Смита, это – его третий и четвертый принципы (удобство времени и места уплаты налога, минимум добавочных расходов для налогоплательщика).

Действительно, власти в то время нередко злоупотребляли введением особых условий и ограничений при уплате налогов, которые тяжело отражались на благосостоянии налогоплательщиков. Среди них можно выделить: требования уплаты налога в неудобное время и в неудобном месте, неоправданно частое взимание налога, условия внесения налога только через посредников, откупщиков, требования содержать последних за счет самих налогоплательщиков и т.д.

Сейчас требование «эффективности» трактуется значительно шире.

Во-первых, оно должно принимать во внимание затраты налогоплательщиков на выполнение таких дополнительных налоговых повинностей, как ведение налогового учета и представление налоговой отчетности. Во времена А. Смита эти затраты для граждан были минимальными, но при современных системах налогообложения расходы граждан и предприятий на выполнение этих обязанностей оказываются весьма значительными, и иногда достигают величин, сравнимых с суммой самого налога. В ряде западных стран такие затраты налогоплательщиков давно признаны и строго контролируются. Например, в США при внесении любых серьезных изменений в систему взимания подоходных налогов обязательно рассчитывается и публикуется оценка времени, которое требуется среднему налогоплательщику для заполнения налоговой декларации по новым правилам.

Во вторых, в расчет необходимо принимать и расходы налоговых органов (государства) в связи с взиманием ими налогов, которые непрерывно растут. В связи с усложнением налогового законодательства, ростом затрат на поддержание налогового контроля (который по мере роста налоговых ставок приходится все более усиливать и ужесточать), на увеличение численности налоговых работников и на оснащение налоговых органов все более высокотехнологичными и более дорогостоящими техническими средствами и оборудованием. Вместе с тем, тот же прогресс науки и технологий позволяет относительно снижать удельные затраты государства на единицу (денежную) взимаемого налога. Так, если в прошлом государство тратило на сбор налогов до 25-30% от собираемой суммы (при откупах такая пропорция доходила даже до 50-100%), то сбор современных налогов обычно «стоит» казне не более 5-7%. Правда, сохраняется довольно высокий «разброс» этих значений для разных видов налогов. Если для применяемой в Западной Европе формы налога на добавленную стоимость расходы на его взимание не превышают 2,5-3% от суммы собранного налога, то для подоходных налогов с населения эта пропорция может достигать 10 и более процентов.

«Справедливость» налога у А. Смита означала строгую равномерность распределения бремени налога между всеми его плательщиками. До него такая равномерность иногда трактовалась как арифметическое равенство по сумме налога, взимаемого с каждого гражданина (например, «подушевая раскладка налога»). Заслуга А. Смита состоит в том, что он предложил считать «налоговой справедливостью» соразмерность взимаемого с каждого гражданина налога размеру его дохода (имущества) – то есть ввел правило пропорциональности обложения: «Получающий (имеющий) больше должен и налогов платить больше».

Тогда это было большим шагом вперед, поскольку при господствовавших в то время налогах на основные предметы потребления (на соль, сахар, хлеб, пиво, и т.д.) получатели низких доходов платили в виде этих налогов непропорционально большую часть своего дохода в сравнении с более состоятельными гражданами, в доходах которых расходы на эти облагаемые налогами продукты занимали относительно незначительное место. Вместе с тем А. Смит еще не дошел до равенства всех граждан перед налогами. Его идеи «налоговой справедливости» ограничивались равенством при уплате налогов в рамках отдельных сословий независимых граждан; другие сословно или имущественно «недостаточные» слои населения на такое равенство права не имели.

Кроме этих норм, ставших уже «классическими», современная практика налогообложения выработала еще ряд не менее важных принципов (на практике эти принципы, чаще всего, выражаются в виде «запретов»), но о них мы продолжим разговор в следующем номере журнала.