Регулирование банковской системы: методические подходы, порождающие проблемы

В последнее время стали появляться первые позитивные оценки ситуации в мировой экономике, позволяющие надеяться на преодоление самого глубокого за последний период мирового финансового кризиса. Хотя в большинстве стран с развитой экономикой ожидается сохранение медленных по историческим меркам темпов подъема, все же чрезвычайные меры государственной поддержки позволили предотвратить повторение Великой депрессии.

Тревожным фактом является то, что большинство действий, которые были предприняты как на уровне отдельных государств, так и на международной арене, до сих пор носили только характер чрезвычайных мер, направленных на смягчение последствий кризиса. Серьезных структурных изменений в мировой экономике или регулировании мировых финансовых рынков пока не произошло, а значит, сохраняется потенциальная опасность нового спада. Таким образом, о полном преодолении кризиса пока говорить еще слишком рано.

Как осуществлять антикризисное регулирование?

В течение последних десятилетий в Америке господствовала идея о том, что для того чтобы оставаться лидером в глобальном экономическом соревновании, США должны как можно больше простора оставлять для частной инициативы участников финансового рынка и как можно меньше их регулировать. Например, в 2004 году Комиссия по ценным бумагам и биржам США значительно облегчила нормативы достаточности капитала и максимального размера заимствований для ведущих инвестиционных банков. Кроме этого она также разрешила им самостоятельно следить за степенью рискованности своих активов и использовать выбранные банками компьютерные модели оценки рисков [5].

Инвестиционные компании ни преминули этим воспользоваться, в частности, в Bear Stearns на 1 доллар собственных средств приходилось 33 доллара заемных. Надзорные органы переоценили рациональность поведения финансовых компаний, надеясь, что те не станут рисковать необдуманно. Однако как позднее признал Алан Гринспен, во время слушаний в Конгрессе США он переоценил «самокорректирующие силы свободного рынка» [1].

Поскольку регулирующие органы не верили в возможность системного финансового кризиса, то, когда кризис все же разразился, не существовало заранее подготовленного плана действий. Заметим, что и среди экономистов нет единого мнения о том, что же является наилучшей политикой выхода из столь глубокого кризиса. Отчасти различия в точках зрения связаны с тем, что различаются сами цели антикризисного регулирования.

Некоторые авторы предлагают сконцентрироваться на снижении правительственных расходов и кризисной нагрузки на фискальную систему.

Другие исследователи рекомендуют в качестве основной задачи регулирования использовать снижение общих потерь экономики, а именно падения производства, и ускорение его реструктуризации. Третьи настаивают на необходимости уделять первоочередное внимание осуществлению долгосрочных структурных реформ экономики.

Этап сдерживания кризиса

Естественно, что в реальной практике государственным органам управления приходится искать компромисс между этими целями. Отметим, что обширный опыт борьбы с предыдущими кризисами, к сожалению, не помогает на практике. По данным Л. Лайвена и Ф. Валенсии, в период с 1970 по 2007 годы в мире произошло 124 системных банковских кризиса [4]. Происшедшие кризисы различались с точки зрения причин возникновения и масштабов воздействия на экономику, и не один из них по силе не может сравниться с текущим мировым финансовым кризисом.

Однако анализ методов преодоления этих кризисов необходим для формирования перспективных направлений регулирования мировой финансовой системы. В связи с особенностями каждого нового кризиса и пренебрежением уроками прошлого регулирующим органам отдельных стран приходится каждый раз начинать, если и ни с совсем чистого листа, то все же заново открывать для себя уже известные инструменты антикризисной политики.

Все существующие инструменты и нормы регулирования можно подразделить на две большие группы:

1) используемые на этапе сдерживания кризиса;

2) применяемые позднее, на этапе полного преодоления последствий кризиса.

На первом этапе (этапе сдерживания) финансовый кризис только еще разворачивается. Власти проводят краткосрочную политику, направленную на восстановление доверия населения и уменьшение воздействия бегства инвесторов и оттока депозитных вкладов на реальный сектор экономики.

В связи с необходимостью быстрого принятия и проведения в жизнь решений на данном этапе регулирующие органы ограничены в выборе только тех методов воздействия на ситуацию, которые не предполагают формирования новых органов контроля, новых финансовых институтов или комплексных финансовых схем. Немедленно доступные меры включают в себя:

– ограничения на выдачу банковских депозитов;

– временное разрешение банкам не соблюдать обязательные нормативы;

– чрезвычайные меры по предоставлению ликвидности банкам;

– государственные гарантии вкладчикам.

На первом этапе быстрота принятия решения зачастую превалирует над его сбалансированностью. В случае отсутствия предварительно отлаженной системы мониторинга и заранее определенных границ финансовой поддержки, центральные банки могут предоставлять крупные кредиты заведомо неликвидным финансовым структурам, медлить с реструктуризацией банков и выдавать излишние государственные гарантии, тяжелой ношей ложащиеся на бюджет.

Этап преодоления последствий кризиса

На втором этапе (преодоления кризиса) наступает черед долгосрочных мер, направленных на оздоровление предприятий реального сектора, финансовых учреждений и рынков. При этом краткосрочные меры, предпринятые на первом этапе, могут постепенно перерастать в меры долгосрочного регулирования.

В целях полного преодоления кризиса неотложные мероприятия уступают свое место долгосрочным мерам, направленным на восстановление нормально функционирующей финансовой системы и оздоровление балансов банков и их клиентов. К данному моменту кризис обычно уже вызвал неплатежеспособность многих финансовых структур, часть из которых оказалась под внешним управлением. В связи с этим на первый план выходят следующие вопросы:

– проблема организационной перестройки финансовых и нефинансовых компаний;

– проведение переговоров между кредиторами и заемщиками;

– проведение процедур банкротства;

– восстановление способности финансовой системы управлять потоками частных капиталов.

Наиболее часто используемыми инструментами государственной политики на втором этапе являются субсидируемые государством кредиты, списание долгов, организация компании по управлению просроченной задолженностью под эгидой регулирующих органов, продажа финансовых институтов новым (в том числе иностранным) инвесторам, а также мероприятия по рекапитализации банковской системы. Государство при этом может сохранить юридический или фактический контроль над финансовыми структурами до завершения процедуры их оздоровления. Подобные мероприятия требуют использования огромных финансовых ресурсов государства.

Источник кризиса

Отметим, что существует значительное количество эмпирических исследований [например, 2, 6], доказывающих, что владение государством значительными банковскими активами ассоциируется с замедленным развитием финансового сектора, более низкой продуктивностью. Чем ниже уровень развития страны и слабее защита прав собственников, тем более явно проступают эти негативные последствия. Виной тому может быть высокая политизированность принимаемых хозяйственных решений. Для преодоления этих недостатков имеет смысл постепенно двигаться к приватизации финансовых учреждений по завершении процесса их оздоровления.

Таким образом, в арсенале регулирующих органов существует достаточно инструментов для того, чтобы остановить распространение кризиса или хотя бы смягчить его воздействие на мировую финансовую систему. Почему же тогда регулирующие органы не воспользовались ими вовремя, и не предотвратили само появление кризиса или не погасили его в зародыше? На наш взгляд, причина медлительности и нерешительности состоит в неадекватности структуры органов государственного управления потребностям современного банковского и финансового рынка. Прежде всего, это относится к стране – источнику кризиса, то есть к США.

Кризис выявил неподготовленность органов финансового регулирования и контроля. Разрабатывать взвешенную политику по преодолению кризиса в разгар самого кризиса достаточно сложно. По нашему мнению, чтобы избежать этих ошибок следует решения по кризисному менеджменту принимать вне самого кризиса.