Рекомендации по совершенствованию системы распределения выравнивающих трансфертов в Российской Федерации

Введение

Межбюджетное выравнивание является широко распространенной практикой в федеративных и унитарных государствах с децентрализованной бюджетной системой, которая призвана обеспечить сглаживание вертикальных и горизонтальных фискальных дисбалансов [1]. Несмотря на то, что такие трансферты в значительной степени ориентированы на достижение общей цели выравнивания финансовой обеспеченности регионов, инструменты, с помощью которых данная цель достигается, существенно различаются в разных странах [2]. Модели межбюджетного выравнивания различаются в зависимости от объекта выравнивания, подходов к определению общего объема выравнивающих трансфертов, а также степени перераспределительного эффекта межбюджетного выравнивания [3].

В России система выравнивания бюджетной обеспеченности регионов прошла несколько этапов своего формирования, в результате которых в значительной степени удалось решить проблемы существенной дифференциации стоимости ресурсов, потребляемых общественным сектором экономики, адекватной оценки доходного потенциала регионов, а также баланса между выравниванием и сохранением стимулов для экономического развития. Тем не менее, в действующей системе межбюджетного выравнивания в России сохраняется ряд недостатков, которые отрицательно сказываются на ее эффективности.

Среди них можно выделить несовершенство политики в области определения общего объема дотаций на выравнивание, что зачастую приводит к необходимости использования неформализованных механизмов предоставления финансовой помощи регионам. Кроме того, действующая методика распределения выравнивающих дотаций не в полной мере учитывает факторы, влияющие на стоимость предоставления государственных услуг, что приводит к необходимости использования искусственных параметров, которые не всегда отражают объективные различия между регионами в объеме и стоимости предоставления услуг.

В последние годы в Бюджетный кодекс Российской Федерации было внесено большое количество поправок, связанных или влияющих на порядок распределения выравнивающих дотаций на субнациональном уровне, которые, ввиду несогласованности друг с другом и другими положениями Бюджетного кодекса, приводят к необоснованным ограничениям в передаче налогов на местный уровень, а также применения тех или иных формул распределения дотаций.

В условиях общего снижения реальных бюджетных ресурсов крайне актуальной задачей является выработка комплекса мер, направленных на повышение объективности, гибкости и эффективности системы распределения выравнивающих трансфертов нижестоящим бюджетам. Ниже представлены рекомендации, направленные на решение данной задачи.

Определение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Как показывает международный опыт, существует несколько моделей определения общего объема выравнивающих трансфертов: модель «сверху вниз» - когда общий объем выравнивающих трансфертов устанавливается вне зависимости от показателей финансовой обеспеченности регионов (пропорционально доходам федерального бюджета, исходя из показателей сокращения разрывов бюджетной обеспеченности, на основе дискреционных решений властей), и модель «снизу вверх» - когда этот объем устанавливается на уровне, позволяющем обеспечить достижение целевых показателей финансовой обеспеченности регионов [4].

При этом в странах с высоким уровнем децентрализации полномочий по установлению расходных обязательств чаще применяется порядок определения общего объема выравнивающих трансфертов «сверху вниз», носящий проциклический характер (исключение составляет Австралия). В странах же с высоким уровнем централизации соответствующих полномочий порядок определения общего объема выравнивающих трансфертов преследует также цель обеспечения нижестоящих бюджетов необходимым объемом финансовых ресурсов для исполнения соответствующих расходных обязательств.

За время существования системы межбюджетного выравнивания в России были апробированы обе эти модели. В настоящее время общий объем выравнивающих дотаций определяется исходя из необходимости обеспечения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации при этом запрещает снижение общего номинального объема выравнивающих дотаций в следующем году по сравнению с предыдущим [5].

Между тем, такой порядок более эффективен в условиях низкого уровня инфляции либо в условиях сокращения нефинансируемых федеральных мандатов, к наиболее значимым из которых в настоящее время относятся требования по установлению размеров страховых платежей в Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население, а также требования майских указов Президента по установлению уровня оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений [6]. В противном случае может происходить сокращение реальных объемов выравнивающих трансфертов, выделяемых регионам. В связи с этим представляется целесообразным введение следующего правила определения общего объема дотаций на выравнивание:

- Если общий объем выравнивающих дотаций, рассчитанный в соответствии с действующим порядком, превышает соответствующий объем дотаций в предыдущем году в реальном выражении (то есть скорректированного на инфляцию), то применяется действующий порядок;

- Если общий объем выравнивающих дотаций, рассчитанный в соответствии с действующим порядком, меньше соответствующего объема дотаций в предыдущем году в реальном выражении, то данный объем определяется как объем дотаций на выравнивание в предыдущем году, скорректированный на уровень инфляции.

Другим возможным вариантом может быть сохранение действующего порядка определения общего объема выравнивающих трансфертов при условии отмены нефинансируемых федеральных мандатов.

Совершенствование методики расчета индекса бюджетных расходов (ИБР). В действующей методике расчета индекса бюджетных расходов [7] не в полной мере учитываются факторы, объективно влияющие на различия в расходных потребностях регионов. Вызывают также вопросы параметры ряда коэффициентов, а показатель структуры населения не позволяет в полной мере отразить различия в потребностях на отдельные виды государственных и муниципальных услуг. Представляется, что совершенствование порядка расчета ИБР должно производиться по следующим направлениям:

- Разделение факторов на стоимостные, влияющие на цену ресурсов, приобретение которых необходимо для предоставления государственных и муниципальных услуг (заработная плата, стоимость ЖКУ и прочих ресурсов), и структурные – влияющие на объем приобретения таких ресурсов (структура населения, система расселения и пр.);

- Более полный учет объективных факторов, влияющих на различия в расходных потребностях регионов. Представляется целесообразным выявление и включение в расчет индекса бюджетных расходов разных групп факторов отдельно по каждому функциональному виду расходов. В частности, для дошкольного образования такими факторами могут выступать доля населения в возрасте от 1 до 7 лет в общей численности населения, а также доля населения, проживающего в мелких населенных пунктах, для услуг государственного управления – эффект экономии от масштаба;

- Уточнение порядка расчета отдельных коэффициентов. Например, при расчете коэффициента дифференциации заработной платы вместо показателей районных коэффициентов и процентных надбавок представляется целесообразным учитывать показатель среднемесячной начисленной заработной платы в регионе, поскольку майские указы Президента Российской Федерации предусматривают доведение заработной платы работников широкого спектра государственных и муниципальных учреждений до определенного соотношения со средним уровнем заработной платы в субъекте Российской Федерации» [8]. Что касается коэффициента коммунальных услуг, то его предлагается рассчитывать на основе экономически обоснованных тарифов на основные виды коммунальных услуг, длительности отопительного периода и средних значений температур в регионе в течение отопительного периода.

Предлагаемый вариант формулы расчета индекса бюджетных расходов имеет следующий вид:

ИБР_j = К^стоим_j х К^стр_j х Н / SUM (К^стоим_j х К^стр_j х Н_j), (1)

где К^стоим_j – коэффициент стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг в j-м субъекте Российской Федерации;

К^стр_j – коэффициент структуры потребления государственных и муниципальных услуг в j-м субъекте Российской Федерации;

Н_j – численность постоянного населения j-го субъекта Российской Федерации;

Н – численность постоянного населения Российской Федерации.

Коэффициент стоимости предоставления государственных и муниципальных услуг рассчитывается по следующей формуле:

К^стоим_j = 0,35 х К^зп_j + 0,10 х К^ку_j + 0,55 х К^ц_j (2)

К^зп_j – коэффициент дифференциации заработной платы j-го субъекта Российской Федерации, рассчитанный как отношение заработной платы в регионе к среднему по России уровню заработной платы;

К^ку_j – коэффициент дифференциации стоимости предоставления коммунальных услуг j-го субъекта Российской Федерации, рассчитанный на основе экономически обоснованных тарифов на основные виды коммунальных услуг, длительности отопительного периода и средних значений температур в регионе в течение отопительного периода;

К^ц_j – коэффициент дифференциации стоимости фиксированного набора товаров и услуг j-го субъекта Российской Федерации, рассчитанный как отношение стоимости фиксированного набора товаров и услуг в регионе к аналогичному показателю по Российской Федерации.

Веса при каждом коэффициенте отражают структуру конечных расходов региональных и местных бюджетов.

Коэффициент структуры потребления государственных и муниципальных услуг рассчитывается по следующей формуле:

К^стр_j = а¹ х К¹_j + а² х К²_j + а³ х К³_j + … + аⁿ х Кⁿ_j, (3)

где а¹,..аⁿ – доля расходов каждого соответствующего функционального вида услуг в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по всем субъектам;

К¹_j,..Кⁿ_j – структурные коэффициенты для каждого функционального вида расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, рассчитанные на основе неценовых факторов, влияющих на соответствующие расходы.

В качестве видов расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации можно выделить следующие:

- расходы на государственное управление;

- расходы на дошкольное образование;

- расходы на общее образование;

- расходы на выплату страховых взносов в систему обязательного медицинского страхования за неработающее население;

- расходы на здравоохранение, за исключением расходов на выплату страховых взносов в систему обязательного медицинского страхования за неработающее население;

- расходы на социальную политику;

- прочие расходы.

Совершенствование порядка предоставления нецелевой финансовой помощи на субнациональном уровне

Направления совершенствования межбюджетных отношений в части передачи на местный уровень нормативов отчислений от налогов, а также предоставления выравнивающих трансфертов, включают:

1. Перевод полномочий ОМСУ муниципального района по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района в разряд дополнительных, что позволит исключить неопределенность в том, кто в конечном итоге несет ответственность за предоставление финансовой помощи поселениям – муниципальный район или субъект Российской Федерации.

2. Отмена ограничения, в соответствии с которым при наделении ОМСУ муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации размер субвенций должен определяться исходя из численности жителей в расчете на одного жителя. Реализация данной меры позволит повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

3. Установление различных критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений и внутригородских районов при распределении выравнивающих дотаций поселениям (внутригородским округам). Это позволит учесть различия между данными типами муниципальных образований в перечне вопросов местного значения и закрепленных доходных источниках.

4. Снятие запрета на снижение установленных критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов, а также критерия выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением). Реализация данного предложения будет способствовать расширению возможностей для передачи дополнительных нормативов отчислений от налогов на местный уровень.

5. Дополнение перечня оснований для снижения утвержденных дотаций муниципальным образованиям изменением разграничения полномочий или доходов между муниципальными образованиями разных типов.

6. Замена критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) на минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности в части, касающейся определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением). Это позволит расширить возможность применения различных подходов к построению формулы распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

7. Возможность замещения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) дополнительными нормативами отчисления от любых налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

8. Установление правила, в соответствии с которым объем иных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам не должен превышать 10% суммы общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций) и расчетного объема доходов местных бюджетов по нормативам отчислений от налогов, переданных местным бюджетам в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

9. Установление правила, в соответствии с которым субсидии из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджет субъекта Российской Федерации могут взиматься исходя из превышения определенного уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а не расчетных доходов в расчете на одного жителя.

[1] Dafflon, B. (2011). Solidarity and the design of equalization: setting out the issues. Retrieved from: http://www.unifr.ch/finpub/assets/files/RecherchesPublications/Articles/SolidarityandthedesignofequalizationversionCanberra.pdf

[2] Назаров, В.С. (2013). Международный опыт эволюции методик распределения выравнивающих трансфертов. Режим доступа: ftp://w82.ranepa.ru/rnp/wpaper/19.pdf

[3] Boex, J., Martinez-Vazquez, J. (2007). Designing Intergovernmental Equalization Transfers with Imperfect Data: Concepts, Practices, and Lessons. In Fiscal Equalization: Challenges in the Design of Intergovernmental Transfers (P. 291-343). doi: 10.1007/978-0-387-48988-9_12

[4] Huang, Chen, 2012; Jane Grants Commission. (2015, 19 May). The GST Distribution Model – A Mathematical Presentation. Retrieved from: https://cgc.gov.au/attachments/article/43/The_GST_Distribution_Model_-_A_Mathematical_Representation.pdf; Vandernoot, J. (2014). Funding of German Lander, Mechanisms and Solidarity. Research in Applied Economics, 6(2). doi: 10.5296/rae.v6i2.5252

[5] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

[6] Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» (ред. от 01.12.2014, с изм. от 22.04.2015).

[8] Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».