Перспективы применения режима соглашения о разделе продукции при освоении российского континентального шельфа

Очевидно, что при возрастающих мировых тенденциях потребления углеводородов, России необходимо обеспечить надежный и стабильный рост добычи углеводородного сырья. Решить эту задачу отечественная нефтегазовая отрасль сможет, только осуществив успешный «выход» на разработку шельфовых месторождений. Нынешняя геологическая оценка ресурсов шельфа подтверждает его огромный потенциал. Нужны инвестиции.

Ключевым механизмом для привлечения инвестиционных ресурсов, требуемых для разведки и освоения запасов континентального шельфа, было и остается экономическое стимулирование инвесторов в совокупности с прозрачностью и стабильностью налогового режима. В то же время у этого механизма «шестеренки» могут работать совершенно по-разному.

Основными факторами, определяющими конкурентоспособность шельфа, являются такие объективные факторы, как:

‑ его геологические и маркетинговые перспективы;

‑ уровень затрат.

И факторы, поддающиеся «настройке» со стороны государства:

‑ свойства фискального режима;

‑ особенности организационно-правового регулирования в стране.

В России при освоении шельфа, скорее всего, будет реализован, своего рода, «децентрализованный» подход, который включает в себя следующие специфические черты:

‑ отсутствие специализированной госкомпании по освоению шельфа;

‑ создание трехступенчатой системы организации разработки месторождений (группа контролирующих федеральных органов власти – госкомпании – их контрагенты, в т.ч., иностранные). И, соответственно, определенной нормативно-правовой базы, стимулирующей разработку шельфа и позволяющей увязать все вышеперечисленные элементы без потери эффективности.

Стандартная мировая практика освоения шельфов следующая: на начальном этапе, когда шельф мало изучен, отсутствует транспортная инфраструктура и технологии, подавляющее число государств создает специализированную национальную компанию. Эта компания принимает участие на всех этапах подготовки и реализации проектов. Впоследствии, по мере развития добычи, госкомпании постепенно теряют часть своих полномочий и приватизируются.

Так как Россия будет осваивать шельф в условиях отсутствия «одного окна» (то есть, ответ на вопрос «кто осваивает шельф?» будет содержать достаточно высокий потенциал конфликтности как на межведомственном уровне, так и на корпоративном), то важнейшее значение обретает качество проработки организационно-технических и нормативно-правовых аспектов освоения шельфа.

И здесь существует два подхода.

Первый – это сохранение полновластия действующей административно-лицензионной системы при стимулировании работ на шельфе за счет системы льгот и преференций. Стабильность и долгосрочность контрактов обеспечивается контролем госкомпаний над лицензиями.

Второй путь – это смещение акцента на рентноориентированные механизмы освоения шельфа, то есть, соглашения о разделе продукции.

Насколько можно судить по открытым источникам, пока ситуация развивается по первому варианту. Ожидается, что на работу на арктическом и дальневосточном шельфе может быть распространен тот же преференциальный режим, что и в Восточной Сибири. Речь идет о налоговых каникулах по НДПИ [1]: нулевая налоговая ставка по этому налогу для месторождений Восточной Сибири начала действовать с 1 января 2007 года.

По оценкам экспертов Министерства природных ресурсов [2], в рамках действующей налоговой системы в дополнение к указанным выше решениям можно предложить дифференциацию НДПИ по этапам разработки (налоговые каникулы на начальном этапе и налоговые льготы для выработанных месторождений), виду добываемого сырья (нефть/газ), глубине шельфа и т.п. Кроме того, для повышения привлекательности шельфовых проектов, возможно, потребуется установление понижающих коэффициентов к ставкам экспортных пошлин, доработка механизма ускоренной амортизации. Однако весь этот комплекс предложений неизбежно столкнется с проблемой качественного администрирования указанных налогов (подтверждением этому тезису является тот факт, что конкретные решения по налоговому стимулированию освоения шельфа планировалось принять еще в конце 2005 г. [3], а попытки дифференцировать НДПИ, которые предпринимались в рамках соответствующей рабочей группы при Росэнерго, закончились ничем). Также «региональный» подход при адаптации НДПИ к потребностям шельфовых инвесторов не учитывает различия между месторождениями на шельфе, геологические и климатические условия разработки которых резко далеко не одинаковы.

Кроме того, при реализации тех принципов, которые в настоящий момент обозначены публично представителями государства, речь будет идти о фактически дискриминационном режиме на внутреннем нефтяном рынке России. Эксклюзивное право на разработку шельфовых месторождений при постоянно ухудшающейся сухопутной ресурсной базе, эксклюзивные льготы в средне- и долгосрочной перспективе дадут дополнительные преференции госкомпаниям, которые получат большую возможность для маневра и конкурентной борьбы (и при этом будут вести борьбу между собой на шельфе).

Суммарные транзакционные издержки от реализации такого сценария, длительность принятия решений из-за медлительности госаппарата и конфликтов интересов субъектов процесса освоения шельфа – все это может критически замедлить освоение шельфовых ресурсов.

В какой-то степени решить проблему налогового администрирования и привлечения внешних ресурсов для реализации проектов на шельфе может реализация второго из вышеперечисленных сценариев. Однако в настоящий момент из-за несовершенства нормативно-правовой и институциональной базы использование соглашения о разделе продукции (СРП) в России заблокировано.

Для заключения СРП до начала его реализации необходимо пройди в целом 28 этапов подготовки и согласований. В итоге процедура заключения СРП растягивается на 2-4 года. Избыточные транзакционные издержки делают данный инструмент невыгодным для компаний.

Помимо организационно-административных сложностей, важной составляющей благоприятного инвестиционного режима является уровень так называемых дополнительных косвенных расходов. Это те платежи, которые не зафиксированы в рамках налоговой системы, но которые инвестор обязан уплачивать, чтобы соблюдать требования организационно-правового режима и действующего законодательства.

Однако эти отрицательные черты не являются имманентно присущими СРП-режиму, раздел продукции стал неконкурентоспособным в 2003 г. (в ходе во многом политически мотивированной кампании по дискредитации этого инструмента). При этом именно СРП-проекты являются единственными в России примерами реализации шельфовых нефтегазовых проектов. Так, три проекта СРП (Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское СРП) принесли доходов государству за прошедший год более 367 млн. долл., за 1-е полугодие текущего года – более 163 млн. долл., а всего с начала реализации проектов – 1 050 млн. долл [4].

Из других положительных черт СРП следует отметить тот факт, что это механизм, который позволяет государству изымать природную ренту в зависимости от горно-геологических характеристик конкретного месторождения, то есть, во-первых, решить проблему дифференциации налогообложения полезных ископаемых.

Во-вторых, стабильность режима СРП обеспечивает его инвестиционную привлекательность.

В-третьих, гражданско-правовой характер этого инструмента, возможность гибко оговаривать условия реализации проекта позволяют обеспечить привлечение российских подрядчиков при разработке шельфа, а, следовательно, передачу опыта и технологий российским компаниям.

В-четвертых, СРП можно трактовать и использовать как механизм управления рисками изменения мировой конъюнктуры нефтяных цен, а этого не может обеспечить административно-льготная система в силу своей инерционности.

Таким образом, режим СРП может сыграть важную роль при освоении шельфа, однако возможность практического использования этого инструментария все еще заблокирована медлительностью государственной машины и отсутствием политической воли для дальнейшего совершенствования этого механизма.