Регулирование туристской деятельности на территории туристско-рекреационной особой экономической зоны

В России туристская деятельность не относится к высокодоходным областям и не играет значительной роли в формировании федерального бюджета. Туризм в структуре занятости населения в 2006 г. занимал не более 1,5%, тогда как в развитых странах этот показатель в несколько раз выше. Доля туризма в ВВП в 2006 г. составляла всего 1,5%, а с учетом мультипликативного эффекта в смежных отраслях – около 5% [7]. Для сравнения, в такой небольшой, но индустриально развитой стране как Австрия эти показатели составляют 6% и 16% соответственно.

Несмотря на то, что туризм стал коммерческим явлением в условиях рыночной экономики, одним из существенных факторов его развития в любой стране является государственный механизм регулирования туристской деятельности.

За прошедшие годы в сфере туризма РФ произошли положительные изменения. Впервые в истории в июле 2004 г. вопросы развития отрасли были рассмотрены на заседании Государственного совета России, прошедшего под руководством президента РФ. В том же году было создано Федеральное агентство по туризму, которое подчиняется непосредственно правительству РФ и, в отличие от других федеральных агентств, обладает правом законодательной инициативы [4].

Основополагающим законом, регулирующем сферу туристской деятельности, является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 10.01.2003 №15-ФЗ, от 22.08.2004 №122-ФЗ, от 05.02.2007 №12-ФЗ). В законе определены основные принципы государственного регулирования сферы туризма, дефиниции, цели.

В настоящее время особое значение приобретают туристско-рекреационные особые экономические зоны (ТР ОЭЗ). Данный тип ОЭЗ был введен Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон от 3 июля 2006 г. №76-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Создание государством специальных правовых, экономических, организационных механизмов функционирования ТР ОЭЗ позволяет рационально использовать способность подобных зон содействовать в привлечении иностранных и в стимулировании национальных инвестиций. Это положительно отразится на развитии предпринимательской деятельности, будет стимулировать достижения российских туристских центров и курортов международного уровня, раскрывать уникальный природно-рекреационный потенциал страны.

Существенное значение для сферы туризма имеет Федеральный закон от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Закон констатирует, что под ОЭЗ следует понимать определяемую Правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Целями создания особых экономических зон является развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.

На территории РФ создаются ОЭЗ следующих типов:

‑ промышленно-производственные ОЭЗ;

‑ технико-внедренческие ОЭЗ;

‑ туристско-рекреационные ОЭЗ.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 3 июля 2006 г. №76-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» определяет, что только ТР ОЭЗ могут располагаться на территории нескольких муниципальных образований. Помимо этого, на территории ТР ОЭЗ разрешается разработка месторождений лечебных грязей, минеральных вод, их промышленный розлив и иное использование природных лечебных ресурсов.

Согласно гл. 2 ст. 6 Федерального закона №116-ФЗ, решение о формировании особой экономической зоны принимается правительством РФ. Финансирование создания инфраструктуры на территории ТР ОЭЗ осуществляется за счет средств федерального бюджета. Законодательством также определено, что объекты инфраструктуры могут создаваться за счет других источников. Особые экономические зоны создаются сроком на двадцать лет и пролонгации не подлежат, допускается досрочное прекращение функционирования.

Управление ОЭЗ указом Президента возложено на новый орган государственной власти – Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ), подведомственное Министерству экономического развития и торговли.

Многие положения закона об ОЭЗ посвящены вопросам администрирования, взаимоотношений органов управления с резидентами. В соответствии с законом, создается наблюдательный совет ОЭЗ, который будет координировать деятельность органов исполнительной власти, осуществлять контроль над расходами бюджетных средств, формировать и утверждать перспективные планы их развития. В состав совета входят представители федерального органа исполнительной власти, призванного осуществлять функции по управлению ОЭЗ, администрации субъекта Федерации, на территории которого создается ОЭЗ, резидентов.

Федеральный закон №116-ФЗ определяет для резидентов ОЭЗ ряд налоговых преференций: предусмотрены государственные гарантии под инвестиции, смысл которых состоит в том, что изменения законодательства РФ о налогах и сборах не будут применяться к резидентам ОЭЗ, лишь за исключением изменений в законодательных актах, касающихся подакцизных товаров.

Создание ТР ОЭЗ позволит пойти по пути образования туристских кластеров, т.е. таких объединений туристских ресурсов, в которых все их участники получают выгоду от совместных усилий в виде более широкого круга возможностей и конечных общих доходов. Например, в США сформировался кластер развлекательного туризма, в Австралии – экотуризма.

В Российской Федерации прогнозируется создание кластера ТР ОЭЗ путем постепенного взаимодействия двух Алтайских зон: центра спортивного и семейного туризма «Алтайская долина» и центра экстремальных развлечений «Бирюзовая Катунь». Эти зоны будут не конкурировать между собой, а, наоборот, дополнять друг друга, образуя со временем единый туристский кластер. В рамках кластера будет осуществляться регулирование туристской деятельности на основе объединенных усилий обеих ТР ОЭЗ, взаимных договоров между туристскими и другими организациями регионов, - все эти вопросы требуют дальнейшего упорядочения.

Еще одна нереализованная возможность – это создание изначально межрегиональной ТР ОЭЗ. Уже существуют и находятся в стадии разработки туристские проекты, например, «Губернское кольцо Подмосковья», предполагающие переплетение туристских ресурсов регионов, объединение их в единую туристскую систему с одинаковым механизмом регулирования деятельности. Проблемы такого регулирования туристской деятельности на межрегиональном уровне реально существуют, требуют исследования и анализа.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать ряд предложений:

‑ для более полного понимания целей создания, функционирования и развития ОЭЗ необходимо дать четкое определение, как особым экономическим зонам, так и особым экономическим зонам туристско-рекреационного типа;

‑ для более эффективного развития регионов исследовать возможность создания комплексных ОЭЗ;

‑ упростить систему взаимоотношений между предприятиями, находящимися на территории ТР ОЭЗ, и компаниями, находящимися за ее границами;

‑ при отборе регионов для создания ОЭЗ учитывать не только финансовое состояние субъекта РФ, но и уже имеющуюся инфраструктуру, а также проекты по ее созданию, находящиеся в стадии реализации;

‑ отработать механизм, согласно которому осуществляется заключение договоров с резидентами ТР ОЭЗ и который является недостаточно прозрачным, т.к. ключевое внимание уделяется месторасположению ОЭЗ, несколько игнорируются другие факторы;

‑ в связи с тем, что туризм связывает многие сопредельные регионы, на основе чего функционируют и создаются туры на межрегиональном уровне, представляется целесообразным создание межрегиональных туристско-рекреационных особых экономических зон, а не только туристских кластеров.