Систематизация мер социальной поддержки работников бюджетной сферы

Введение

Бюджеты разных уровней не только формируют доходы работников в рамках утвержденных фондов оплаты труда, но и предоставляют различные виды мер социальной поддержки, связанные с их трудовой деятельностью. В то же время нормативное регулирование данных мер на федеральном уровне не носит всеобъемлющего характера. В этой связи оценка распространенности указанных мер социальной поддержки и их дифференциация по регионам является важным аспектом исследования уровня жизни работников, что обусловливает актуальность настоящей работы.

Уровень жизни является показателем материальной обеспеченности населения и отражает степень удовлетворенности материальных и духовных потребностей людей. Он определяется рядом факторов, таких как доходы, уровень занятости, доступность жилья, качество медицинских услуг и образования, а также уровень социальной защиты.

В целях повышения уровня жизни наиболее нуждающихся в этом (социально уязвимых) групп граждан оказываются меры социальной поддержки, в частности, многодетным семьям, инвалидам, безработным, ветеранам и др. Круг данных мер распространяется как на нетрудоспособное население, так и на работников организаций и учреждений. Особое внимание в этом вопросе следует уделить работникам бюджетной сферы, уровень жизни которых после экономических реформ 1990-х гг. оставался сравнительно невысоким.

При этом в отличие от мер социальной поддержки, предоставляемых молодым семьям [7], малоимущим семьям [19], семьям с детьми [3, 20, 24], подробно освещенных в отечественной научной литературе, вопросы предоставления таких мер лицам, осуществляющим работу по найму, остаются менее исследованными.

В зарубежных публикациях раскрывается широкий круг вопросов по анализируемой тематике. По данным исследования Всемирного Банка в 73 странах в период с 2010 по 2022 гг., доля населения, включенного в систему социальной защиты, увеличилась с 41% до 51% населения этих стран, особенно выросла поддержка бедного населения в странах с низким уровнем дохода. В отчете отмечается важность охвата большего числа получателей социальной защиты в связи с участившимися кризисами, что позволит повысить устойчивость домохозяйств к изменениям и избежать обеднения населения. [34, с. 5]

На уровне стран ОЭСР в 90-х гг. ХХ в. разработана База данных социальных расходов (Social Expenditure database, SOCX) для упрощения межстранового сравнения и проведения анализа результатов социальной политики. Пособия сгруппированы по 9-ти направлениям действия социальной политики, в т.ч. предоставляемые пенсионерам, по потере кормильца, семейные пособия, пособия в сфере здравоохранения, жилья и др. По итогам 2024 г. в среднем для всех стран ОЭСР государственные социальные расходы составляют приблизительно 21,2% от ВВП. [33, c. 16]

Интересен опыт Китая в разработке мер социальной защиты в 2000-х гг. для борьбы с бедностью в сельской местности. По результатам опроса Пекинского педагогического университета в 2004 г. значимыми причинами бедности домохозяйств из пяти провинций центрально-западного Китая являются инвалидность, болезни и нехватка рабочей силы. Действующие государственные программы «Система пяти гарантий» (Five Guarantees Household) и «Система прожиточного минимума» (Dibao) составляют социальную защиту обездоленных граждан в сельской местности, и по состоянию на 2018 год поддержку по данным программам получило 4,5 млн. человек и 35 млн. человек, соответственно. В исследовании подтверждается положительное влияние проводимой социальной политики в Китае на сокращение бедности в сельской местности. [35]

Упомянутые выше проблемы относительно реализации в стране социальной политики актуальны и для России. Настоящая статья ставит целью проведение анализа федеральной и региональной практики установления мер социальной поддержки работникам бюджетной сферы в нормативных правовых актах и на его основе – выработку подходов к их систематизации. Объект исследования – бюджетные учреждения Российской Федерации, предмет – меры социальной поддержки, предоставляемые работникам.

Для достижения цели исследования авторы применяли методы сравнительного анализа российского законодательства, посвященного мерам социальной поддержки, а также понятийно-терминологического аппарата по рассматриваемому вопросу, методы классификаций и группировок при проведении систематизации, контент-анализа научных статей, структурный анализ при оценке действующих мер социальной поддержки в регионах Российской Федерации.

Исследование базируется на анализе более 350 нормативных правовых актов и охватывает более 40 мер социальной поддержки материального характера, представленных в федеральном и региональном законодательстве.

Теоретические аспекты предоставления мер социальной поддержки

Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации, Россия является социальным государством; этой и рядом других статей предусмотрены меры, направленные на реализацию данного положения, например, социальное обеспечение граждан «по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» (ст. 39). [1]

На страницах научных трудов отечественных ученых длительное время ведется дискуссия о сопоставлении социально-экономических категорий по тематике исследования. Рассмотрим их трактовку в законодательстве (федеральном и региональном) и экономической литературе.

Роик В.Д. приводит следующее определение социальной защиты: «Социальная защита охватывает комплекс отношений, сущностных связей и интересов работодателей и работников, общественных организаций и государства, связанных с минимизацией влияния факторов, снижающих качество жизни (в том числе трудовой)». [21, с. 42] Врублевская О.В. и Романовский М.В. конкретизируют данные факторы: низкие заработки, неблагоприятные условия труда, недостатки системы пенсионного обеспечения. [2, с. 518]

Термин «государственная социальная помощь» фигурирует в одноименном Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ и включает «предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан…, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров» (ст. 1). Например, в Волгоградской области социальная помощь представлена адресным социальным пособием малоимущим, компенсацией затрат на газификацию жилья, обеспечением слуховыми аппаратами и протезно-ортопедическими изделиями и др. [2] В Калининградской области перечень натуральной помощи включает топливо, продукты питания, одежду, обувь, медикаменты и прочие ее виды. [3] В то же время, такие виды натуральной помощи, как, например, обеспечение техническими средствами реабилитации, мягким инвентарем, учебными пособиями, отнесены в Калининградской области к мерам социальной поддержки.

В Социальном кодексе Ленинградской области социальная поддержка трактуется как «система мер, обеспечивающих социальные гарантии отдельным категориям граждан за счет средств областного бюджета Ленинградской области в соответствии с настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами». [4] Похожее определение имеется в Социальном кодексе Санкт-Петербурга, где дополнительно конкретизированы формы ее предоставления: «в виде денежных выплат или натуральной помощи, а также финансирования расходов, связанных с предоставлением услуг, товаров в соответствии с настоящим Кодексом с целью повышения качества жизни отдельных категорий граждан». [5] В Кодексе Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан имеется определение: «мера социальной поддержки – способ обеспечения граждан определенными материальными благами в денежной или натуральной форме либо преимущество (льгота) в получении таких материальных благ за счет средств областного бюджета». [6]

Кроме того, в статье 3 Социального кодекса Калининградской области отражены цели предоставления мер социальной поддержки, такие как адресность, снижение уровня социального неравенства, повышение доходов населения.

Учеными неоднократно высказывалось мнение о том, что необходимо формирование законодательной позиции относительно терминологии по рассматриваемому вопросу. [8, с. 206; 25, с. 68; 27, с. 105] Не приводя подробный анализ научной литературы, поскольку он нашел детальное отражение в значительном количестве ранее написанных трудов [17; 23], здесь предложим авторский подход к взаимосвязи анализируемых понятий (рисунок 1).

Рисунок 1 - Схема взаимосвязи понятий «социальная политика», «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальная поддержка», «социальная помощь», «социальное обслуживание», «социальное страхование»

Источник: составлено авторами.

Рисунок 1 иллюстрирует место социальной поддержки в системе социальной политики, однако нормативно данное положение не урегулировано. Несмотря на то, что учеными обосновывалась целесообразность принятия на федеральном уровне Социального кодекса [9, с. 122], который мог бы содержать систематизированное российское социальное законодательство, данный документ до сих пор не принят. [7]

В настоящем исследовании основная роль отведена изучению социальной поддержки, как элемента в структуре доходов работников. На основе вышеизложенного предлагается рассматривать материальные меры социальной поддержки работников бюджетной сферы как способы обеспечения работников бюджетных учреждений установленными в законодательстве материальными благами в денежной или натуральной форме за счет средств бюджетов всех уровней дополнительно к заработной плате в целях повышения их уровня жизни. Меры нематериального характера (например, такие как сокращенная продолжительность рабочего времени, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, досрочная пенсия и др. для отдельных категорий работников) остаются за пределами предмета исследования. Ученые считают меры материального стимулирования наиболее действенным механизмом социальной поддержки и отмечают их главенствующую роль в разрешении ситуации с пандемией COVID-19. [31, с. 136, 138]

Анализ научных публикаций по проблемам мер социальной поддержки работникам показывает, что в них подробно освещаются отраслевые особенности предоставления данных мер (например, в здравоохранении [1; 13; 29], в образовании [16; 26; 28], в физической культуре и спорте [14]), однако теоретические основы данного вопроса остаются, как правило, не раскрытыми, и на устранение данного пробела направлена настоящая статья.

Классификация федеральных и региональных мер социальной поддержки работникам бюджетной сферы

Анализ действующих нормативных правовых актов федерального и регионального уровня позволил предложить следующую классификацию материальных мер социальной поддержки работникам бюджетной сферы (рисунок 2).

Рисунок 2 - Схема классификации материальных мер социальной поддержки работникам бюджетной сферы

Источник: составлено авторами.

Следует отметить, что ряд мер распространяется на членов семьи работников либо бывших работников, завершивших свою трудовую деятельность в связи с выходом на пенсию, а также на родственников работников при смерти последних.

Рассмотрим вышеприведенную классификацию на примере профессионально-квалификационных мер (таблица 1).

Таблица 1 - Матрица применяемых на федеральном и региональном уровнях профессионально-квалификационных мер социальной поддержки

Источник: составлено авторами.

Таким образом, круг материальных мер социальной поддержки для работников бюджетной сферы достаточно широк. Они затрагивают различные сферы трудовой деятельности работников и их жизни в целом: способствуют обеспечению комфортных жилищных условий работникам бюджетной сферы, компенсируют сложности выполнения работы в сельской местности и на труднодоступных территориях, стимулируют к повышению квалификации и трудоустройству молодых специалистов, а также к продолжительной и высокорезультативной работе в государственных и муниципальных учреждениях.

Актуальные проблемы осуществления социальной поддержки работников

Представляют интерес следующие особенности предоставления мер материальной поддержки работникам бюджетной сферы.

Как отмечалось ранее авторами, обращают на себя внимание существенные отличия в критериях предоставления одинаковых выплат на территории различных регионов и высокая дифференциация их размеров, которая зачастую не может быть рассмотрена как экономически оправданная. Это относится, к различным типам выплат, например:

- жилищные: компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг – 308 руб. в месяц в Липецкой области, 3470 руб. в месяц в Челябинской области; за наем жилого помещения (для медицинских работников) – 7 тыс. руб. в месяц в Республике Калмыкия, от 14 до 40 тыс. руб. в месяц в зависимости от населенного пункта в Красноярском крае;

- переселенческо-отраслевые регионального уровня для учителей, трудоустраивающихся в сельских населенных пунктах: 300 тыс. руб. в Алтайском крае, 1 млн руб. в Кемеровской области;

- отраслевые, поощряющие трудоустройство молодых специалистов в учреждения культуры: 5 должностных окладов в Амурской области, 10 должностных окладов в Тульской области.

Дифференциация в размере и условиях реализуемых программ социальной поддержки является следствием различий в экономике регионов-исполнителей, а также может определяться демографической ситуацией, возрастной структурой населения и другими факторами.

Ряд рассмотренных мер дополняют выплаты, входящие в структуру заработной платы соответствующих категорий работников (например, молодых специалистов или при наличии почетных званий). Отличительной особенностью выплат в рамках мер материальной поддержки является их целевой характер при соблюдении определенных условий предоставления. Кроме того, ряд выплат осуществляется единоразово и в крупном размере, значительно превышающем среднемесячную заработную плату работников.

Отдельным блоком выделяются проблемы, связанные с определением характера выплат, получаемых работниками: компенсационных, стимулирующих, социальных. Данная проблема имеет длительную историю, и продолжает сохраняться. [5; 30] Например, выплата за работу в сельской местности различных региональных нормативных правовых актах относится как к числу компенсационных, так и стимулирующих. Сходная ситуация складывается с выплатой за дополнительную работу, осуществляемую наставниками. В разрабатываемой новой системе оплаты труда медицинских работников обе эти выплаты отнесены к стимулирующим. [4]

Рассматриваемая проблема затронула и выплаты, осуществляемые медицинским работникам с 2020 г. в связи с пандемией COVID-19, которые неоднократно меняли свой характер, выступая в разное время в роли компенсационных, стимулирующих, социальных. [10; 11; 15]

Учеными отмечаются и другие проблемы, связанные с предоставлением материальных мер социальной поддержки.

К числу основных относится, как отмечалось выше, отсутствие единого документа, содержащего перечень мер социального характера, подходы к их определению и установлению [12; 31], что может быть сделано как в Социальном кодексе Российской Федерации, так и в отраслевых федеральных законах [8].

Также отмечается низкую осведомленность работников о предоставляемых в регионе мерах социальной поддержки. Например, такой результат показал опрос студентов выпускных курсов педагогических направлений и молодых специалистов в сфере образования, проведенный Селиверстовой М.В. и Шишкиной В.П. в 2022 г. в городе Сургуте. [22]

Социологическое исследование, посвященное реализации программы «Земский доктор», проведенное в 2021 г. по заказу Администрации Тюменской области, позволило выявить проблемы, снижающие мотивацию врачей к участию в указанной программе, и направления их решения: предоставление служебного жилья и увеличение объемов его строительства в целях повышения доступности жилья; разрешение перевода работника на другую должность или подразделение для сохранения права на выплату в течение пятилетнего периода работы. Также экспертами предлагается «вернуть практику целевых направлений на обучение по медицинским специальностям». [18]

В интервью с респондентами-участниками программы «Земский доктор» одной из проблем, отталкивающей от переезда в сельский населенный пункт, оказывается отсутствие жилья, а также сложности при релокации сотрудников, особенно при наличии семьи. [32] Этот вывод корреспондируется с выявленным по результатам исследования Селиверстовой М.В. и Шишкиной В.П. наиболее востребованным мерам материальной поддержки: подъемные и решение жилищного вопроса. В данном случае в совокупности с выделяемой по программе единовременной выплатой стимулом к переезду будет относиться оплата транспорта до нового места, вдобавок в качестве нематериальной меры может выступать предоставление жилого помещения. В исследовании аналогичной программы «Земский учитель» отсутствие жилой площади связывают с риском отъезда педагогического работника после получения выплаты и отработки 5-летного срока. [6]

Следует отметить, что с момента введения в 2012 г. выплат по данной программе в нее вносятся существенные изменения. Так, осуществлено расширение географии повышенных размеров выплат, увеличение предельного возраста работников – участников программы, который вначале составлял 35 лет, затем 50. С принятием постановления Правительства Российской Федерации от 18 октября 2019 г. № 1347 ограничения по возрасту были отменены, а от 13 июля 2024 г. № 954 – медицинским работникам предоставлено право однократного изменения места работы на аналогичную должность в другой медицинской организации, расположенной в том же регионе. Кроме того, как показало проведенное исследование, в регионах развивается практика предоставления субсидий и займов на приобретение жилья, в т.ч. по ипотеке, а также меры поддержки для работников, принятых в учреждения бюджетной сферы по целевому обучению и молодых специалистов в целом. Вышеназванное способствует разрешению указанных проблем.

Следовательно, система мер социальной поддержки работникам бюджетной сферы развивается и совершенствуется, и выявленные направления помогут в дальнейшем проводить эту работу.

Заключение

В России действует обширная система мер материальной поддержки, предоставляемых работникам бюджетной сферы в материальной форме на федеральном, региональном и муниципальных уровнях. В то же время, исследование показывает, что теоретические аспекты их предоставления требуют совершенствования. Авторами предложено уточнить понятие материальных мер социальной поддержки, сформулировав его как «способы обеспечения работников бюджетных учреждений установленными в законодательстве материальными благами в денежной или натуральной форме за счет средств бюджетов всех уровней дополнительно к заработной плате в целях повышения их уровня жизни».

Проведенный анализ федеральной и региональной практики установления материальных мер социальной поддержки работникам бюджетной сферы в связи с их трудовой деятельностью показал, что эта практика очень разнообразна как по наименованиям, так и по размерам, а также по условиям предоставления этих мер, и, следовательно, требует систематизации. Предложена классификация данных мер по ряду оснований: предмету предоставляемой социальной поддержки: жилищные отраслевые, переселенческо-отраслевые, профессионально-квалификационные; объекту: для работников в сельской местности/на территории, определенной сферы деятельности/должности (медицинских, педагогических, физической культуры и спорта и др.), определенного возраста (для молодых специалистов, для работников пенсионного возраста), совмещающих работу с обучением и др. Предложенное определение и классификация позволит обеспечить систематизацию мер социальной поддержки, что целесообразно закрепить в законодательстве. Направлением дальнейшего исследования в указанной сфере может служить изучение и разработка мер по совершенствованию статистического учета предоставляемых работникам бюджетной сферы выплат в рамках материальной поддержки.

Исследование нормативных правовых актов и научной литературы дало возможность выявить ряд проблем, связанных с реализацией социальной поддержки бюджетников в регионах, а также наметить пути совершенствования сложившейся ситуации.

Комплекс предложенных мероприятий способствует созданию целостной системы материальных мер социальной поддержки и совершенствованию практики их предоставления, что может позитивно сказаться на привлечении и удержании работников в бюджетных учреждениях и организациях социальной сферы.

[1] Для чего устанавливаются государственные пенсии и социальные пособия соответствующими Федеральными законами, в частности, от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и др.

[2] Ст. 1 Социального Кодекса Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 246-ОД (принят Волгоградской областной Думой 24 декабря 2015 г. с изм. и доп. от 7 ноября 2025 г.).

[3] Ст. 4 Закона Калининградской области от 7 октября 2019 г. № 318 «Социальный кодекс Калининградской области» (с изм. и доп. от 15 мая 2026 г.).

[4] Ст. 1.3 Закона Ленинградской области от 17 ноября 2017 г. №72-оз «Социальный кодекс Ленинградской области» (принят Законодательным собранием Ленинградской области 25 октября 2017 г. с изм. и доп. от 15 июня 2026 г.)

[5] Ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» (принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 9 ноября 2011 г. с изм. и доп. от 9 июня 2026 г.).

[6] Ст. 3 Закона Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» (с изм. и доп. от 27 мая 2026 г.).

[7] О подобных законодательных инициативах см., например:

Законопроект № 13932-4. Социальный кодекс Российской Федерации. – URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/13932-4 (дата обращения: 07.08.2026).

[8] В частности, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».