Деятельность местной администрации в контексте оценки ее рисков и угроз

Введение

Сложность, динамичность и неопределенность параметров деятельности местной администрации во времени и в пространстве с неизбежностью становятся главной и вполне реальной причиной возникновения рисков и угроз безопасности не только ее деятельности, но и экономической безопасности муниципалитета. Как следствие, местная администрация муниципального образования призвана обеспечить контроль над рисками, сопровождающимися негативным воздействием на динамику социального благосостояния населения подведомственной территории, на внедрение методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям повышения уровня и качества жизни населения. Ввиду этого возрастает важность исследования деятельности местной администрации в контексте ее рисков и угроз, позволяющего оценить вероятность и тяжесть проблемных исходов в ее функционировании в целом и отдельных структурных подразделений, выявить внутренние резервы и неблагоприятные зоны развития.

Несмотря на значительный вклад целого ряда ученых в исследование деятельности местной власти, к настоящему времени наблюдается дефицит концептуальных исследований деятельности местной администрации как одного из основных источников рисков и угроз безопасности муниципалитета в отечественной экономике и государственно-муниципальном управлении. Учитывая перечисленное выше, имеется насущная потребность в разработке самостоятельного научного направления, связанного с оценкой деятельности местной администрации в контексте ее рисков и угроз безопасности.

Существенное влияние на формирование авторского подхода к оценке деятельности местной администрации оказали централизованные нормативно-законодательные акты, а также труды российских ученых по оценке деятельности местного самоуправления Браньковой О.С. [1], Гордина В.И. [2], Демьяненко А.А. [3], Истоминой Н.А. [4], Коваленко К.И. [5] , Лебедевой А.В. [6], Сотниковой С.И. [9], Фастович Г. Г. [13], др.

Целью данной статьи является осмысление, обоснование и оценка ключевых рисков и угроз, возникающих в деятельности местной администрации муниципального образования на основе обобщения, систематизации норм действующего законодательства о местном самоуправлении.

Для реализации поставленной цели были решены следующие исследовательские задачи: выявлены дескрипторы деятельности местного самоуправления в контексте ее нормативно-законодательной концепции, даны определения понятиям «риск деятельности местной администрации» и «угроза безопасности деятельности местной администрации», предложена классификацию угроз безопасности деятельности, систематизированы риски деятельности, разработан и апробирован методический конструкт риск-ориентированного подхода к оценке деятельности местной администрации.

В качестве исходной научной гипотезы исследования выдвинуто предположение о том, что существование рисков и угроз в деятельности местной администрации формирует объективную необходимость ность использования риск-ориентированного подхода к ее оценке.

Научная новизна заключается в разработке, обосновании и апробации методического подхода к оценке рисков и угроз на основе выявления сущностных характеристик и объективных свойств неопределенности эффективности, результативности, удовлетворенности и полезности деятельности местной администрации в

Методологическая основа исследования опирается на комплексный подход, включающий ресурсный, функциональный, потребительский и целевой подходы, а также методы статистического анализа количественных характеристик достижения основной операционной и стратегической цели местной администрации за 2020-2023 гг. и экспертных оценок сотрудников контрольно-счетной палаты крупного города. Комплексный подход к исследованию позволяет рассматривать деятельность местной администрации как многокомпонентный организационно-управленческий механизм, интегрированный в общую структуру муниципального управления.

Информационную базу исследования составили: нормативно-правовые акты и документы РФ, программы организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, аналитические отчёты, статистические данные о социально-экономическом развитии муниципального образования, деятельности территориальных структурных подразделений местной администрации, научные публикации, раскрывающие взаимосвязь деятельности местной администрации в контексте оценки ее рисков и угроз.

Концептуализация оценки деятельности местной администрации муниципального образования в контексте рисков и угроз

Современная концептуализация проблематики деятельности местной администрации базируется на нормативно-законодательной концепции деятельности местного самоуправления.

Формирование федеральным законодателем нормативно-законодательной концепции деятельности местного самоуправления сопряжено со сменой подходов к ее оценке: взамен исследования деятельности местной власти через ее эффективность [13, 14, 15], приходит мониторинг результативности отдельных сфер деятельности местного самоуправления [16]; в дальнейшем – анализ удовлетворенности различных групп заинтересованных лиц (стейкхолдеров) оказанием муниципальных функций и услуг [10, 12, 17]; и, наконец, оценка социальной значимости и полезности принятого решения вопросов, влияющих на благосостояния населения, экономическое и политическое развитие местной власти [7]. Итак, вместо парадигмы контроля деятельности местной власти через ее издержки и ресурсы приходит парадигма учета и оценки социальных результатов и последствий решения вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местной власти.

Не трудно заметить, что эволюционное становление и развитие концептуального поля деятельности местного самоуправления связаны с признанием и институализацией таких дескрипторов деятельности местной власти, как эффективность, результативность, удовлетворенность и полезность. Эти дескрипторы задают критерии и направления оценки деятельности как местного самоуправления в целом, так и его конкретных органов.

Оценка деятельности местной администрации I в контексте базового концептуального поля деятельности местного самоуправления представляет способ и результат установления ее значимости «с точки зрения устойчивого улучшения качества жизни всех слоев населения подведомственной территории (L), обеспечения гарантированного минимума социально-экономических и экологических условий сфер деятельности, необходимых для нормального существования населения, (P) и удовлетворения потребностей в жизнеобеспечении различных групп заинтересованных лиц (стейкхолдерами) (S) с заданным набором бюджетных и инфраструктурных активов (D) в изменяющихся условиях ее внешней и внутренней среды» [8]:

.

Неотъемлемым элементом деятельности местной администрации являются риски и угрозы.

Основываясь на нормативно-законодательной (концептуальной) рамки деятельности местного самоуправления, угрозы безопасности деятельности местной администрации (T) предстают как совокупность взаимодействующих условий, факторов и действий, способных негативно повлиять на бюджетную и инфраструктурную эффективность (R_d), результативность (R_p), удовлетворенность (R_s) и полезность этой деятельности (R_l) в изменяющихся внешней и внутренней среде:

Угрозы безопасности деятельности связаны с обострением сложившихся социально-трудовых отношений по поводу ответственности местной администрации за эффективность решения вопросов местного значения и использования муниципальной собственности, удовлетворения жизненно важных интересов стейкхолдеров посредством оказания качественных и в полном объеме муниципальных функций и услуг.

Под рисками (R_d, R_pi, R_si, R_li) следует понимать неопределенность воздействия деятельности местной администрации на эффективность использования бюджетных и инфраструктурных активов, результативность функционирования и развития отдельных сфер ее деятельности, удовлетворенность различных групп заинтересованных пользователей муниципальными услугами и функциями (стейкхолдеров), а также на социальные результаты и последствия принятия решений по вопросам местного значения.

Риски деятельности местной администрации возникают вследствие ряда внутренних и внешних факторов. Часть из этих рисков определяется объективными факторами — несовершенство нормативно-правового регулирования, финансовые ограничения, политика по привлечению и использованию различного рода инвестиционных ресурсов для решения проблем социально-экономического развития муниципального образования, налоговый и неналоговый потенциал местных бюджетов, практика инициативного бюджетирования по решению тех или иных вопросов местного значения, профессионализм муниципальных служащих, форс-мажорные обстоятельства и т.д. В ряде случаев финансовые и нефинансовые риски деятельности местной администрации являются следствием целенаправленной деятельности различных групп пользователей (стейкхолдеров) муниципальными услугами и функциями. Необходимость минимизации, нивелирования и компенсации негативных эффектов связана с возрастанием роли риск-ориентированного подхода к оценке деятельности местной администрации. Этот подход предполагает учет и оценку вероятности появления и тяжести последствий рисков и угроз в деятельности местной администрации с учетом стратегии развития подведомственной территории муниципального образования в изменяющихся условиях внешней и внутренней среды организации.

Классификация рисков и угроз безопасности деятельности местной администрации

Угрозы деятельности местной администрации включают угрозы безопасности эффективности (бюджетной, инфраструктурной), результативности, удовлетворенности и полезности деятельности местной администрации. Угрозы безопасности деятельности местной администрации реализуются через реальные, потенциальные и латентные риски. Наличие риска деятельности не обязательно означает неизбежность угрозы: оно лишь показывает возможные последствия определенных обстоятельств. При этом риски в большей степени генерируются действиями местной администрации, а угрозы имеют как внутренний, так и внешний характер.

Угрозы эффективности деятельности местной администрации (T_d) – это совокупность вероятных неблагоприятных обстоятельств, возникающих в связи с ограниченностью, недостаточной эффективностью или неправильным использованием имеющихся бюджетных и инфраструктурных ресурсов местной администрации. Эти риски оказывают негативное влияние на способность муниципалитета успешно исполнять свои полномочия и достигать поставленных целей в будущем.

Угроза бюджетной эффективности деятельности местной администрации (T_f) - это возможность неэффективных расходов бюджетных средств на оказание более доступных, качественных муниципальных услуг и функций, предоставляемых населению. Рисками бюджетной эффективности деятельности местной администрации предстают:

· снижение объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя R_f1,

· уменьшение доли налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций) R_f2,

· увеличение доли просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем объеме расходов муниципального образования на оплату труда (включая начисления на оплату труда) R_f3.

Угрозы инфраструктурной эффективности деятельности местной администрации (T_h) — это потенциальные последствия, возникающие из-за нерационального разделения труда муниципальных служащих по структурным подразделениям и внутри подразделений, низкой эффективности их труда, а также нецелесообразности и недоиспользования рабочего времени, необходимого для исполнения функций на подведомственной территории. Рисками инфраструктурной эффективности деятельности местной администрации являются:

· сокращение расходов бюджета муниципального образования на содержание работников органов местной администрации в расчете на одного жителя подведомственной территории R_h1,

· демотивация муниципальных служащих к достижению установленных показателей деятельности местной администрации и сокращению бюджетных расходов за счет снижения неэффективных затрат R_h2,

· неоптимальность структуры органов местной администрации R_h3.

Угрозы результативности деятельности местной администрации (T_p) предполагают полное или частичное отсутствие связи между стратегическими целями обеспечения устойчивого и сбалансированного развития подведомственной территории и показателями операционной деятельности местной администрации в среднесрочной и долгосрочной перспективе по отдельным сферам ее деятельности. Эти угрозы связаны с качеством и доступностью процессов и функций, выполняемых местной администрацией. К рискам результативности деятельности местной администрации относятся:

· уменьшение числа субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения R_p1,

· снижение производительности труда R_p2,

· рост напряженности на рынке труда R_p3.

Угрозы удовлетворенности деятельностью местной администрации (T_s) – это потенциальные оценки и восприятие деятельности местной администрации с позиций интересов различных групп и лиц пользователей муниципальных услуг, их предпочтений и ожиданий качества и действенности принятия решений вопросов местного значения. Риски удовлетворенности деятельностью местной администрации - это:

· снижение доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций R_s1,

· уменьшение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций R_s2,

· ухудшение результатов независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в отдельных сферах деятельности местной администрации на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований R_s3.

Угрозы полезности деятельности местной администрации T_l – это неустойчивость уровня и качества жизни населения (достижения негативных и избегания позитивных изменений качества жизни населения) подведомственной территории в связи с принятым решением вопросов местного значения. Это угрозы, выходящие за пределы прямых финансовых интересов местного самоуправления. Рисками полезности деятельности местной администрации предстают:

· рост уровня бедности R_l1,

· увеличение безработицы R_l2,

· снижение качества городской среды R_l3.

Не трудно видеть, что показатели (факторы) по характеру влияния на процесс и результат деятельности местной администрации можно разделить на прямые и обратные:

- если увеличение значения показателя (фактора) приводит к большим негативным последствиям деятельности, что является для местной администрации нежелаемым состоянием, то зависимость деятельности от значения показателя будет прямой (чем больше, тем сильнее последствия). Примерами показателей с прямой зависимостью являются показатели напряженности на рынке труда, безработицы, просроченной кредиторской задолженности по оплате труда и т.д. В формализованном виде влияние показателей с прямой связью может быть рассчитано следующим образом:

,

где: a_ij - фактическое (отчетное) значение j-того показателя (фактора) i-той группы угрозы деятельности местной администрации; b_ij – плановое (базисное) значение j-того показателя (фактора) i-той группы угрозы деятельности местной администрации.

- если увеличение значения показателя приводит к меньшим негативным последствиям деятельности, что является для местной администрации желаемым состоянием, то зависимость результата от значения показателя будет обратной (чем больше, тем меньше отрицательный эффект). Примерами являются показатели качества городской среды, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций и др. В формализованном виде влияние показателей с обратной связью может быть рассчитано следующим образом:

Значение интегрального показателя угрозы характеризует вероятность и степень неблагоприятности исхода стратегии деятельности местной администрации в целом. Интегрированный показатель риска деятельности местной администрации предстает в формализованном виде, как:

где

где R — интегральный показатель угрозы деятельности местной администрации; R_i —показатель величины (значимости) последствий i-той группы угрозы деятельности местной администрации; i =(1; 4) – число групп угрозы деятельности; р_i — вероятность (частота) проявления i-той группы угрозы по шкале Харрингтона; j=(1; 3) – число j-тых показателей (факторов) i-той группы угрозы деятельности; R_ij - показатель величины (значимости) последствий j-того показателя (фактора) i-той группы угрозы деятельности местной администрации;

Апробация методического инструментария оценки деятельности местной администрации: результаты исследования

Методический инструментарий риск-ориентированного подхода к оценке деятельности был апробирован на примере местной администрации крупного города. Апробация риск-ориентированного подхода к оценке свидетельствует, что деятельность местной администрации потенциально содержит ряд значимых угроз и рисков, которые оказывали негативное влияние различной степени на ее безопасность деятельности в период 2020-2023 гг:

¾ наибольшее негативное влияние на деятельность местной администрации оказывали риски снижения качества городской среды Rl3 (4,648), роста напряженности на рынке труда Rp3 (3,263), ухудшения результатов независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в отдельных сферах деятельности местной администрации на подведомственной территории за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципального образования Rs3 (2,234);

¾ умеренное негативное влияние – риски снижения производительности труда Rp2 (1,662), роста уровня бедности Rl1 (1,09) и безработицы Rl2 (1,45);

¾ незначительное негативное влияние – риски снижения доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций Rs1 (0,315), уменьшения среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций Rs2 (0,561), уменьшение числа субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения Rp1 (0,125), а также риски бюджетной эффективности Rf1 (0,006), Rf2 (0,105), Rf3 ( 0,578) (таблица 1).

Таблица 1 – Оценка рисков и угроз безопасности деятельности местной администрации за период 2020-2023 гг

Анализ профиля угроз безопасности деятельности местной администрации в период 2020-2023 гг. позволил выделить четыре категории рисков по степени критичности последствий и частоте проявления: критические - R_p2, R_p3, R_s3, R_l3; высокие – R_s1 , R_l2; R_f3 , R_l1; умеренные - R_f3, R_l1 ; низкие - R_p1, R_f1, R_f2, R_s2 (таблица 2).

Таблица 2 – Матрица рисков деятельности местной администрации за период 2020-2023 гг.

Не трудно заметить, что в период 2020-2023 гг. критическими рисками деятельности анализируемой местной администрации (высокие последствия – высокая частота проявления), имеющими серьезные последствия и, вполне вероятно, реализующимися, являлись риски снижения производительности труда R_p2, роста напряженности на рынке труда R_p3, ухудшения результатов независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в отдельных сферах деятельности местной администрации на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований R_s3, снижения качества городской среды R_l3.

Высокими рисками деятельности (низкие последствия - высокая частота проявления), характеризующимися некритичными последствиями для деятельности местной администрации и высокой вероятностью их проявления, являлись риски снижения доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций R_s1 и роста безработицы R_l2.

Умеренными рисками деятельности (высокие последствия – низкая частота проявления), детерминированными последствиями, способными критично повлиять на деятельность местной администрации, при достаточно маловероятном их проявлении, являлись риски увеличения доли просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (включая начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем объеме расходов муниципального образования на оплату труда (включая начисления на оплату труда) R_f3 и роста уровня бедности R_l1.

К низким рискам деятельности (низкие последствия – низкая частота проявления), характеризующимся маловероятным возникновением и минимальными последствиями, следует отнести риски уменьшения числа субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения R_p1, снижения объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя R_f1, уменьшения доли налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций) R_f2, уменьшения среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций R_s2.

Итак, оценка рисков и угроз деятельности местной администрации позволяет определить направления деятельности местной администрации, требующие пристального внимания, как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны органов государственной власти, сформировать перечень мероприятий по повышению эффективности деятельности за счет устранения причин увеличения доли просроченной кредиторской задолженности по оплате труда муниципальных учреждений в общем объеме расходов муниципального образования на оплату труда; результативности – за счет своевременного выявления снижения производительности труда и роста напряженности на рынке труда; удовлетворенности – за счет пресечения ухудшения результатов независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в отдельных сферах деятельности местной администрации за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований; полезности – за счет принятия мер, противодействующих снижению качества городской среды. Целенаправленная оценка рисков и угроз деятельности местной администрации с последующим принятием по ее итогам действенных стимулирующих мер является важнейшим фактором обеспечения безопасности муниципального образования.

Заключение

В современном ракурсе проводимой административной реформы местного самоуправления в РФ местная администрация в стремлении снизить угрозы эффективности, результативности, удовлетворенности и полезности своей деятельности должна постоянно выявлять конкурентные преимущества и уязвимые позиции в своей деятельности с тем, чтобы прогнозировать, имитировать и выбирать наиболее эффективные способы решения всего комплекса вопросов местного значения, помогающие каждому гражданину обладать достойным качеством жизни, с учетом возможных благоприятных и неблагоприятных возможностей изменения ситуации на подведомственной территории для адаптации к внешним изменениям.

Апробация методического конструкта оценки рисков и угроз безопасности деятельности местной администрации подтвердила возможность и состоятельность контроля над проблемными исходами использованием бюджетных средств и реализации социальной политики государства, которая осуществляется через данный институт.

Проведенное исследование доказывает, что проблема институционализации оценки рисков и угроз безопасности деятельности местной администрации имеет принципиально важное и методологическое, и практическое значение.