Attracting investments in the development of thermal energy and heat supply in the region

«Мы потребляем тепло для того, чтобы жить, а не живем для того, чтобы потреблять тепло»

Народная пословица

Введение

В связи с продолжительностью отапливаемого временного периода сфера теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения большинства регионов РФ выступает приоритетной и одной из самых дорогих в развитии коммунального хозяйства всей страны, включая и Тульскую область. Для большинства проживающих в многоквартирных домах с централизованным теплоснабжением потребителей, оплата за теплоснабжение составляет около половины стоимости от общей оплаты за коммунальные платежи.

Вполне можно согласиться с результатами работы Строгановой Л.А. в том ракурсе, что эффективность теплоснабжения и доступные для потребителей тепловой энергии тарифы оказывают серьезное влияние на качество жизни населения, экономическую безопасность в стране [20, С. 399-403].

Важным показателем развития теплоснабжающих организаций является годовая необходимая валовая выручка, доля которой в общей структуре доходов ресурсоснабжающих организаций Тульской области от реализации отопления, электроснабжения, обращений с ТКО, газоснабжения, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения в 2025 г. составила 17746300 тыс. руб. или 39,95% [24].

Основной удельный вес в структуре тарифа на тепловую энергию крупной теплообеспечивающей компании Тульской области, в частности АО «Тулатеплосеть» ежегодно составляют затраты на топливо и электрическую энергию, так данный показатель в 2025 г. составил на природный газ более 42%, на покупку электроэнергии – немногим более 24% [9]. Складывающаяся валовая выручка АО «Тулатеплосеть» сопряжена с «преобладанием затрат на топливные расходы и несущественной долей необходимых средств на капитальные вложения и характерна для большинства теплоснабжающих организаций регионов РФ. Как результат данный аспект приводит к существенному физическому износу оборудования и сетей теплоснабжения, что сопряжено с ростом потерь тепловой энергии при подаче ее конечному потребителю, снижению уровня качества, надежности теплоснабжения, ухудшению финансового состояния теплоснабжающих организаций страны», что отмечено в работах Закревской А.Г., Любимовой Н.Г. [13, С. 108-116].

В результате устаревшей теплоизоляции труб и большого физического их износа потери тепла в коммунальных сетях теплоснабжения страны с 2015 г. по 2022 г. согласно отчету о состоянии теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения в регионах России ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России за 2023 г. возросли с 11,1 до 12,1% [7] Средняя доля сетей, подлежащей замене, в Центральном федеральном округе составляла в 2023 г. 26%, в Сибирском федеральном округе – 39% (наибольший показатель среди всех федеральных округов) [25]. К регионам с серьезной изношенностью тепловых сетей относятся республики: Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, Адыгея, Калмыкия; Вологодская, Липецкая, Свердловская, Томская, Волгоградская области [25]. В стране развитие рынка теплоснабжения в 2022 г. характеризуется небольшим объемом инвестиций - 201,9 млрд. руб., сфера распределения тепловой энергии - значительным снижением долгосрочных вложений: с 9,2 млрд. руб. в 2021 г. до 6,8 млрд. руб. в 2022 г. Централизованное теплоснабжение в указанном временном периоде было убыточным, «финансовый результат равен минус 249,1 млрд. руб. 30,3% теплопроводов систем теплоснабжения страны нуждается в замене, 23,3% систем теплоснабжения являются реальной угрозой разрушения и в отопительный период могут привести к приостановке подачи тепла потребителям» [24].

«Высокий физический и моральный износ основных фондов – это основная проблема сдерживания развития отрасли теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения регионов страны» [24]. Привлечение инвестиций для реконструкции и модернизации отрасли теплоснабжения Тульской области выступает весьма актуальной проблемой, поскольку 1 января 2022 г. уровень физического износа систем теплоснабжения составлял 50%. Объекты тепловой инфраструктуры построены в регионе во второй половине ХХ в., кроме физического устаревания добавился и фактор морального износа. Из 629 котельных 232 котельные требуют модернизации. Средний износ тепловых сетей составляет 55,7%, из 1893,43 км тепловых сетей - 281,7 км признаны ветхими [8].

Анализ труда Агафонова Д.В., Файна Б.И., Мозговой О.А., посвященного необходимости преобразования подходов к построению тарифной политики, позволил согласиться, что помимо тарифных источников для масштабного обновления основных фондов централизованного теплоснабжения регионов страны крайне важна всесторонняя государственная поддержка [12, С. 46-58].

Вопросами государственного регулирования рынка тепловой энергии в регионах России, в частности тарифами, занимаются крупные исследователи, такие как Романова В.В., которой сделаны предложения по внедрению системы интеллектуального учета потребляемой тепловой энергии, ведения реестра компаний по продаже тепловой энергии, лицензирования деятельности осуществляющих продажу тепловой энергии и обслуживание теплосетей организаций, Болдырева И.А., Макарова Л.А., Михайлов М.В., Невзгодина Е.Л., Пеньковский А., Стенников В., Файн Б.И., детально изучающие принцип перехода на «альтернативную котельную» [11; 16, С. 143-147; 17, С. 53-62; 18, С. 24-30; 19, С. 92-107; 21, С. 88-92; 23, С. 27-50].

Терешенко К.С. уделяет особое внимание привлечению частных инвестиций в сферу теплоснабжения через механизмы концессии, однако, в процессе исполнения концессионных соглашений не уделено должное внимание процессу упрощения порядка согласования изменения долгосрочных параметров регулирования, а также порядку согласования с федеральным регулирующим органом превышения предельных индексов изменения платы граждан по муниципальным образованиям в части исключения предельного срока направления заявления о согласовании [22, С. 7-12; 24]. В связи с этим целью работы выступает авторская разработка предложений по исключению максимального срока по направлению о «согласовании с федеральным регулирующим органом превышения предельных индексов изменения платы граждан по муниципальным образованиям» [24], а также рекомендации по внесению изменений в федеральное законодательство, которые позволили бы сделать прозрачнее порядок согласования изменения долгосрочных параметров регулирования для создания условий по активному привлечению вложений в функционирование сферы теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения регионов страны.

Научная новизна исследования состоит в разработке и внедрении в работу федеральных и региональных органов власти способов сокращения проведения мероприятий по подготовке к заключению концессионных соглашений, а также утверждению инвестиционных программ предприятий жилищно-коммунальной сферы с целью привлечения инвестиций в сферу теплоснабжения, что приведет к модернизации организаций сферы теплоэнергетики.

Гипотеза исследования - разработка новой методики привлечения инвестиционных ресурсов в развитие теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения региона путем снижения временного периода реализации мероприятий на подготовку к заключению концессионных соглашений, что в целом благоприятно должно отразиться на показателях социально-экономического развития муниципальных образований регионов России.

Методы исследования

Построение полиномиальной модели третьей степени утвержденных инвестиционных программ в сфере теплоснабжения Тульской области в муниципальном разрезе до 2043 г. произведено с помощью пакета Excel в силу большей вероятности расчета (89,6%).

Способы привлечения инвестиционных ресурсов в развитие теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения региона выявлены на основании методов экономического сравнения, абстрактно-логического умозаключения, сравнительно-правового, метода научного анализа.

Результаты

Для привлечения инвестиций в сферу теплоснабжения в регионах страны следует учитывать нормативно-правовые акты федерального уровня, в частности основополагающим правовым документом выступает Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 190 «О теплоснабжении», в статье 7 которого определена основопогалающая роль важного «принципа государственного регулирования тарифов в области централизованного теплоснабжения - определение условий для привлечения инвестиций, в статье 23 сказано, что на основании схемы теплоснабжения предусмотрена организация развития систем теплоснабжения поселений и городских округов» [2]. Мероприятия согласно схеме теплоснабжения входят в состав инвестиционных программ по развитию коммунальной инфраструктуры. Концессионное соглашение выступает важным способом привлечения инвестиций в модернизацию и эффективное развитие системы теплоснабжения. Концессионные соглашения позволяют не только привлекать финансирование, но и оптимизировать управление ресурсами. Исполнители могут внедрять более эффективные технологии и подходы, стремясь снизить эксплуатационные расходы и улучшить качество услуг. Однако успешная реализация этих инициатив зависит от прозрачности конкурсных процедур и четкого соблюдения законодательства.

Для повышения привлекательности инвестиционного климата в сфере теплоснабжения требуется активное сотрудничество между государственными органами, ресурсоснабжающими организациями и бизнесом, что позволит выработать более эффективные механизмы государственной поддержки и сделать сферу теплоснабжения более устойчивой и конкурентоспособной.

В статье 4 ФЗ от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» юридически предусмотрено отнесение организаций теплоснабжения к объектам в рамках концессионного соглашения [1].

В Федеральном законе от 27.07.2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» ч. 13, 14 ст. 28.1 заданные параметры, необходимые для разработки инвестиционной программы развития отрасли теплоснабжения, установлены в конкурсной документации. К ним относят объем инвестированного капитала и срок его возврата при условии «выполнения метода доходности инвестированного капитала, а также нормативный уровень прибыли, если конкурсной документацией задан метод долгосрочной индексации тарифов» [2].

«Долгосрочные параметры государственного регулирования тарифов согласовываются органами местного самоуправления с органами государственной власти субъектов России» [10]. «Органы регулирования обязаны руководствоваться ими при утверждении инвестиционных программ и долгосрочных тарифов на тепловую энергию» [10]. Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством к сферам деятельности субъектов естественных монополий в сфере теплоснабжения подлежат регулированию согласно перечню ст. 8 ФЗ «О теплоснабжении» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075).

Порядок согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, требования к составу и содержанию таких программ установлены Правительством РФ [5].

«В сфере теплоснабжения на 1 января 2025 г. в 16-ти городах и районах Тульской области утверждены и успешно реализуются 22 инвестиционные программы, из них 15 программ согласно заключенным концессионным соглашениям общем эквивалентом в 7 млрд. руб. максимальным запланированным сроком реализации до 2043 г.» [10], что обусловило привлечению инвестиций в сферу теплоснабжения и передачи частным операторам в концессию объектов теплоэнергетического назначения региона.

Полиномиальная модель утвержденных инвестиционных программ в сфере теплоснабжения Тульской области в муниципальном разрезе до 2043 г., отраженная на рисунке 1, свидетельствует о положительной тенденции реализации инвестиционных программ в сфере теплоснабжения Тульской области.

Рисунок 1. Динамика на 1 января 2025 г. и полиномиальная модель утвержденных инвестиционных программ в сфере теплоснабжения в муниципальном разрезе Тульской области до 2043 г., млн. руб. без НДС

Источник: составлено авторами по результатам исследования

Анализ доли расходов на реализацию инвестиционных программ в общей валовой выручке регулируемых теплоснабжающих предприятий муниципалитетов Тульской области с 2017 г. по 2025 г. показал ее рост с 2,29% до 2,7%, т.е. увеличение на 17,9%, что представлено на рисунке 2, однако, несмотря на данную тенденцию, в абсолютном выражении ее размер несущественен: в тарифах на прогнозируемый 2025 г. запланирован общий объем инвестиционных ресурсов 592,98 млн. руб. при доле их в НВВ в 2,7%. [24].

Рисунок 2. Динамика общего объема инвестиций при установлении регулируемых тарифов теплоснабжающих предприятий Тульской области за период с 2017 г. по 2025 г., млн. руб., %

Источник: составлено авторами по результатам исследования

Анализ факторов, которые способствуют снижению привлечения инвестиций в регулируемые теплоснабжающие компании, выступает ее воздействие на динамику тарифов на услугу горячего водоснабжения и тепловую энергию населения.

Тенденция общей платы по всем коммунальным платежам ограничивается из года в год максимальными индексами изменения платы, которые утверждает Правительство РФ согласно установленному порядку [4]. На первое полугодие в 2025 г. для всех регионов страны определен индекс, равный нулю, на второе полугодие рассматриваемого временного периода - в размере 8,6% в Амурской области в частности, Тульской и Московской областях – в объеме 13,3%, в Москве – на уровне 15% [6]. Для муниципалитетов Тульской области согласно Распоряжению Правительства РФ от 15.11.2024 г. № 3287-р предельно допустимый размер отклонения от данного показателя составляет 2,1%, следовательно, без согласования с представительными органами местного самоуправления и ФАС РФ для населения допустимым выступает увеличение платежей с 1 июля 2025 г. до 15,4% [6]. В случае превышения рассматриваемого показателя требуется обязательное согласование с представительным органом муниципального образования Тульской области и с ФАС страны.

Изучение Распоряжения Правительства РФ от 15.11.2024 г. № 3287-р «Об утверждении индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2025 год и предельно допустимых отклонений по отдельным муниципальным образованиям от величины указанных индексов на 2025 - 2028 гг.» позволило констатировать впервые введенное условие учета в индексе дополнительной выручки ресурсоснабжающих компаний (дополнительно ежегодно 1,5% к выручке) при утверждении тарифов в водоснабжении, теплоснабжении, водоотведении под реализацию проектов и инвестиционных программ эффективного развития коммунальной инфраструктуры.

«Наличие инвестиционной программы выступает основой для установления предельного индекса, превышающего отклонение по субъекту России» [4]. Это предполагает, что «муниципальные образования имеют возможность получать дополнительное финансирование для развития инфраструктуры, что в свою очередь может способствовать улучшению качества коммунальных услуг» [4].

Постановлением Правительства РФ от 13.06.2019 г. № 756 в «Основы формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации» внесено важное дополнение – Порядок согласования федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов «использование основания установления по муниципалитетам максимальных индексов, которые выше индекса по субъекту страны более чем на величину отклонения по региону» [24].

«Согласование предельных индексов включает подачу заявления от должностного лица субъекта Российской Федерации в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) с обоснованиями и документацией. Данный процесс не может происходить чаще одного раза в год и должен соблюдаться определенный срок - до 10 ноября года, предшествующего году установления предельных индексов» [4].

Согласование предельных индексов связано с длительными процедурами, такими как утверждение инвестиционных программ и тарифов, что указывает на необходимость правильного планирования и координации действий на разных уровнях управления для избежания задержек в реализации запланированных мероприятий. Задержки в согласовании предельных индексов могут привести к уменьшению объемов инвестиций, что негативно скажется на развитии коммунальной инфраструктуры и, как следствие, на качестве предоставляемых услуг в области теплоснабжения. Вопрос о согласовании предельных индексов является важным элементом управления коммунальными услугами и требует внимательного подхода и эффективной координации между разными уровнями власти для обеспечения устойчивого развития.

Наряду с обозначенными ранее проблемами применения концессионных соглашений для привлечения инвестиций в развитие коммунальной сферы еще одной проблемой выступает обязанность соблюдения долгосрочных параметров регулирования (ДПР), прописанное в федеральном законодательстве. От нее зависит ежегодная сумма «чистого финансового результата на капитальные вложения, включаемая в регулируемые тарифы, - норма прибыли, которые до разработки инвестиционной программы согласовываются с органом исполнительной власти региона страны при подготовке к проведению конкурса на право заключения концессионного соглашения, позже устанавливаются на весь длительный временной период реализации концессии при одновременном утверждении долгосрочных тарифов» [3].

«В процессе согласования ДПР отсутствие инвестиционной программы в первые годы ее реализации приводит к отклонениям объема требующихся средств организациям на капитальные вложения от запланированных при согласовании и утверждении ДПР параметров, что приводит к согласованию изменений долгосрочных параметров с ФАС в соответствии с тем порядком, который предписан федеральным законодательством» [3]. В большинстве случаев «сложность экономических и правовых аспектов согласования, изменения, соблюдения ДПР приводят к разногласиям между субъектами концессии в период подготовки, заключения и исполнения соглашения» [22], как следствие, способствует сокращению привлечения инвестиций в сферу коммунальных услуг регионов России.

«Сложность, ограниченность одним разом в год процесса согласования превышения предельных индексов с федеральным регулирующим органом страны» [16], ограничение роста внесения платежей населением за теплоснабжение, проблема точного определения долгосрочных параметров государственного регулирования на длительный временной период их изменения выступают важными проблемами, которые приводят к снижению объема привлекаемых инвестиций в теплоснабжение, более того в среднесрочной перспективе снизят процесс роста инвестиций в коммунальную сферу, включая и теплоснабжение.

Для решения обозначенных проблем и большего привлечения инвестиционных ресурсов в развитие теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения региона рекомендовано внесение изменений в действующее федеральное законодательство в отношении: упрощения порядка согласования с федеральным регулирующим органом превышения предельных индексов изменения платежей населения муниципальных образований при исключении предельного срока направления заявления о согласовании; упрощения процедуры согласования изменения долгосрочных параметров государственного регулирования в ходе реализации концессионных соглашений или исключение нормы прибыли из перечня долгосрочных программ развития. Выполнение условий изменения в федеральное законодательство приведет к сокращению сроков проведения мероприятий по подготовке к заключению концессионных соглашений и утверждению инвестиционных программ на развитие организаций теплоснабжения. Все вышесказанное должно создать условия для привлечения инвестиций в сферу коммунальных услуг.

Выводы

Таким образом, по результатам проведенного исследования было выявлено, что развитие рынка теплоснабжения характеризуется небольшим объемом инвестиций, сфера распределения тепловой энергии - значительным снижением долгосрочных вложений. Определена основная проблема сдерживания развития «отрасли теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения регионов страны - высокий физический и моральный износ основных фондов» [7].

Концессионные соглашения выступают важным способом привлечения инвестиций в модернизацию и эффективное развитие системы теплоснабжения, позволяют не только привлекать финансы, но и оптимизировать управление ресурсами [15, С. 146-148].

В процессе изучения нормативно-правовых аспектов согласования, реализации концессионных соглашений разработаны и внедрены в работу федеральных и региональных органов власти способы сокращения сроков проведения мероприятий по подготовке к заключению концессионных соглашений, а также утверждению инвестиционных программ предприятий жилищно-коммунальной сферы. Предложенная новая методика привлечения инвестиционных ресурсов в развитие теплоэнергетики муниципальных образований Тульской области благоприятно отразится на показателях социально-экономического их развития, приведет к модернизации организаций сферы теплоэнергетики, может быть применима в работе органов власти при государственном регулировании развития отрасли теплоснабжения в других субъектах РФ [14, С. 60-67].