Features of budgetary federalism in Russia and abroad

Введение

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что система бюджетного управления любой страны в совокупности применяемых внутри нее практик, принципов и методологий характеризует и определяет эффективность аккумулирования и распределения финансовых ресурсов всего общества, что формирует высокую значимость постоянного изучения и совершенствования подходов и концепций бюджетного управления в современном мире, который отличается высокими темпами развития и изменениями в целом. Практика бюджетного управления большинства стран находится в серьезной взаимосвязи от установленного государственного строя, однако даже в случае с общей концептуальной схожестью такого строя, в каждой стране выделяются собственные индивидуальные тенденции развития бюджетной системы [3, с. 65].

Таким образом, в рамках данной работы предлагается провести исследование в отношении становления и актуальных перспектив развития бюджетного федерализма на практике отечественной системы государственного управления, а также сравнить концептуальные подходы к формированию бюджетной системы в зарубежных странах-федерациях, в частности, в Бразилии, Индии и ОАЭ.

В рамках проведения исследования были использованы различные источники информации, в частности актуальные нормативно-правовые акты, а именно Бюджетный кодекс РФ [1]. Теоретические основы концепции бюджетного федерализма рассматривала Е.В. Иванчина [7, с. 801-808]. Отечественную практику реализации бюджетного федерализма рассматривали такие авторы, как Д.М. Адмиралиева [2, с. 35-42], Д.А. Антипин [3, с. 40-43], Н.М. Атаева [4, с. 65-67]. Отдельные особенности российской бюджетной системы в рамках практики реализации бюджетного федерализма исследовали Ю.А. Богомолова [5, с. 27-29] и Е.В. Пиневич [10, с. 10-18]. Зарубежные особенности реализации современной модели бюджетного федерализма на практике стран БРИКС (Бразилия, Индия и ОАЭ) рассматривали: Р.Ю. Евдокимов [6, с. 131-136], А.Х. Маликова [8, с. 335-338], О.Ю. Овчинникова [9, с. 220-222], М.Р. Таштамиров [136-159]. Кроме того, были использованы результаты исследований зарубежных авторов Жункейра Г. и Алькарас Г. [14] и Чакраборти П. [15]. В рамках анализа онлайн-источников были рассмотрены аналитические отчеты агентсва Trading Economics [12] и ForumIAS [13].

Научный пробел в данной тематике обусловлен малой долей внимания взаимосвязи федерализма и бюджетного управления, несмотря на то что представленные в статье страны развиваются исключительно, как федеративные государства, что снижает перспективную эффективность бюджетного управления, упуская инновационность подхода бюджетного федерализма.

Цель исследования заключается в выделение особенностей современной модели бюджетного федерализма на практике ряда федеративных государств, в том числе Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в решении научной задачи концептуального понимания понятия и принципов бюджетного федерализма в условиях современных подходов к бюджетному управлению. Проведенное исследование позволит выявить особенности федеративных государств, которые определяют факторы развития бюджетного федерализма в стране, а также разработать меры по стимулированию бюджетной автономии на зарубежной практике развития бюджетного федерализма.

Методология исследования опирается на общенаучные методы исследования: анализ, синтез, дедукция, индукция, абстракция. Также применяются такие методы, как: исторический метод, правовой и статистико-математические методы.

Отечественная практика реализации бюджетного федерализма в актуальных условиях

Бюджетный федерализм, как модель в современной России частично проявляется в особенностях реализации бюджетного процесса страны, где наблюдается, как существенный уровень автономии бюджетов разных уровней, так и существующая проблема излишней централизации бюджетного управления. В рамках исследования выделим какие особенности отечественной практики соответствуют современной модели бюджетного федерализма, построенного на принципе независимости бюджетов субъектов федерации, а какие практики указывают на излишний уровень централизации управления.

В первую очередь, бюджетный федерализм в отечественной практике отражается в самой структуре бюджетной системы РФ, в которой выстроена иерархическая последовательность и обособленность отдельных уровней бюджета, а также наличие в ней независимых от уровневой системы внебюджетных фондов.

Так, указанная выше бюджетная система РФ представляет собой трехуровневую иерархическую структуру, согласно статье 10 БК РФ, ознакомиться с которой можно, рассмотрев рисунок 1.

Рисунок 1 – Структура бюджетной системы РФ

Источник: составлено автором на основе [1]

1. Федеральный бюджет – наивысший уровень бюджетной системы, является основой формирования и расходования бюджетных денежных средств государства на высшем уровне государственной власти.

2. Бюджеты субъектов РФ – денежные фонды субъектов РФ (республики, края, области и т.п.), которые формируются и используются с целью обеспечения реализации задач и функции внутри субъектов РФ.

3. Местные бюджеты – как и бюджеты субъектов РФ сформированы для обеспечения задач и функций, но уже меньших по масштабам формирования, а именно: муниципальных районов и округов, городских округов, городских и сельских поселений, внутригородских районов.

4. Государственные внебюджетные фонды – это фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов федерального, регионального и муниципального уровней, при этом предназначены данные фонды для реализации специфических социальных функций государства [1].

Бюджетный федерализм проявляется не только в рамках бюджетной политики, существенную роль занимают процессы формирования бюджетов, то есть направления, затрагивающие доходную часть бюджетной системы – налоги. Налоговое регулирование в РФ также имеет свою специфику, которая проявляется в наличии полномочий по установлению отдельных нормативов налоговых отчислений у субъектов РФ, что также соответствует современной модели бюджетного федерализма. Так, например поправки в статьи 346.20 и 346.50 Налогового кодекса РФ от 28.12.2022 года регламентируют возможность «новым» субъектам РФ принимать законы, устанавливающие пониженные налоговые ставки (вплоть до 0%) по упрощенной и патентной системам налогообложения для всех или отдельных категорий налогоплательщиков [10, с. 12-14].

Однако, как и отмечалось ранее, в отечественной практике наблюдается также существенная централизация бюджетного управления, что особенно заметно в рамках аккумулирования и распределения бюджетных средств. Федеральный бюджет является ключевым по доле формирования государственных доходов, в следствии чего данный факт сказывается и на распределении расходов, в особенности в рамках «бюджетной обеспеченности» субъектов РФ.

Большая доля регионов в России получает дотации для выравнивания бюджетной обеспеченности, что значительно централизует систему управления бюджетными средствами, что и противопоставляет отечественную модель бюджетного управления актуальной концепции бюджетного федерализма [3, с. 41].

Однако, в российской практике выделяют 2 типа выравнивания: горизонтальное и вертикальное, если вертикальное выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривает БА из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, то горизонтальное направлено на БА между бюджетами одного уровня, что также формирует автономию субъектов РФ.

В совокупности представленной информации можно подчеркнуть, что в России бюджетный федерализм находится на этапе активного развития, о чем говорит сформированная многоуровневая бюджетная система, однако практика реализации управления бюджетным процессом ориентируется на деятельность федеральных органов исполнительной власти, что формирует недостаточный уровень автономии региональных и муниципальных органов государственной власти в вопросах управления бюджетной системой, значительно сказываясь на ее централизации, что противоречит актуальной модели бюджетного федерализма.

Таким образом, трехуровневая бюджетная система РФ и совокупность регулирующих органов обеспечивают реализацию бюджетного управления, что определяет ключевые особенности бюджетного федерализма в практике бюджетного управления Российской Федерации. Большинство отечественных исследователей подчеркивают наличие значительного централизированного управления в рамках бюджетного федерализма в России, что противопоставляет ряд концептуальных основ данного понятия в рамках сформированного бюджетного федерализма в Российской Федерации и, например в США или в Швейцарии, где субъекты федерации имеют значительно больше прав в отношении устройства бюджетно-налоговой политики в рамках территориального устройства.

Практику реализации бюджетного федерализма можно отразить в форме стратегического развития страны, что отражается в первую очередь в рамках ГП РФ, который определяют будущие НП. Здесь же проявляются концептуальные основы бюджетного федерализма, в рамках чего субъекты Российской Федерации, полагаясь на установленные цели в ГП РФ и НП формируют собственные ГП СРФ и РП.

Реализация ГП СРФ и РП требует межбюджетных трансфертов в крайне большой доле случаев на практике России, что можно отразить в рамках результатов исследования Амиралиевой Дж. М. на рисунке 2.

Рисунок 2 – Динамика количества субъектов РФ, которые получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

Источник: составлено автором на основе [2, с. 37]

Данную статистику можно дополнить также динамикой роста объемов межбюджетных трансфертов в период с 2018 по 2021 гг. (рисунок 3).

Рисунок 3 – Динамика межбюджетных трансфертов в России

Источник: составлено автором на основе [2, с. 38]

Представленные данные на рисунке 2 отражают значительное преобладание субъектов РФ, которые находятся в прямой зависимости от трансфертов из федерального бюджета, что также подтверждает статистика роста межбюджетных трансфертов в России за последние годы.

В целом же, бюджетный федерализм в российской практике в первую очередь отражается в сформированной трехуровневой бюджетной системы, а также в рамках отдельных НПА, которые регламентируют права субъектов РФ в обеспечении аккумулирования доходов и распределении расходов собственных бюджетов, в соответствии с его уровнем. Однако, на практике мы наблюдаем значительную асимметрию, которая указывает на централизацию большей части бюджетных доходов в федеральном бюджете, что требует постоянной поддержки в форме БА в бюджеты нижестоящих уровней, чтобы уровень социально-экономического развития общества выравнивался и стремился к справедливому на региональном уровне.

Зарубежная современная практика реализации бюджетного федерализма на примере Бразилии, Индии и ОАЭ

Исследуемый перечень стран (Бразилия, Индия и ОАЭ) в первую очередь обладает общей чертой, а именно наличием членства в составе БРИКС, что формирует перспективы для совместного экономического развития, в том числе в рамках совершенствования государственных систем управления финансовыми ресурсами страны. Кроме того, в рамках проблематики бюджетного федерализма все исследуемые страны имеют федеративные начала в рамках установленного государственного строя, так Бразилия и Индия являются федеративными республиками, а ОАЭ – федеративное монархическое государство (федеративная монархия). Соответственно данные зарубежные страны также имеют особенности в рамках формирования собственных концептуальных основ бюджетного федерализма, учитывая индивидуальных опыт и наличие определенных факторов развития государственности.

Бразильская практика бюджетного федерализма также отражает достаточно значительную асимметрию в формировании и расходовании ресурсов в системе публичных финансов, что подтверждается статистикой, представленной в исследовании национальных бразильских авторов Габриэллой Жункейра и Габриэллой Алькарас, что отражено нами на рисунке 4 [14].

Рисунок 4 – Доли личных доходов и межбюджетных трансфертов субъектов Бразилии за 2021 год.

Источник: составлено автором на основе [14]

В практике Бразилии, даже на уровне относительной карты распределения доходов и межбюджетных трансфертов наблюдается значительное преобладание в доходной части бюджетов южных штатов, в то время как северо-восточные штаты страны являются дотационными, что требуется для поддержания бюджетной обеспеченности, как и в отечественной практике. Также авторы исследования отмечают, что данная практика в Бразилии аргументирована плотностью населения в штатах, где наиболее густонаселенные регионы являются более бедными и отличаются нехваткой бюджетного финансирования за счет собственных доходов на поддержание развитие социальной инфраструктуры.

Схожим концептуальным подходом Бразилии, как и в России является ориентир на программно-целевой принцип формирования бюджетного плана, в рамках которого формируются и утверждаются направления расходования бюджетных средств. В рамках стратегического планирования бюджета в Бразилии также применяются территориально-отраслевой и проблемно-тематический принципы, которые предусматривают совместную консалтинговую работу в рамках разработки направлений расходов бюджетов разных уровней, что формирует основу для бюджетного федерализма в стране в первую очередь, когда все участники бюджетного процесса принимают участие в бюджетном планировании на основании аргументации подходов к решению социально-значимых проблем территорий [9, с. 221].

В Индии бюджетному федерализму уделяется специальное внимание в рамках модернизации государственной системы финансового управления. Прежде всего, Правительство Индии формирует шаги к повышению финансовой автономии штатов страны, совершенствуя налоговое законодательство и сокращая трансферты в штаты ежегодно. Так, в сравнении с 2016 годом доля штатов в валовых налоговых поступлениях сократилась на 5%, с 35% до 30% на момент 2024 года. Кроме того, за счет высвобождения налоговых поступлений для всех штатов, за данный период объем межбюджетных трансфертов также сократился на более чем 14% к 2024 году [13].

Прежде всего выделим статистику изменения централизованных трансфертов в штаты Индии, а также налоговые льготы для штатов относительно показателя Валового налогового дохода (Gross Tax Revenue (GTR) Индии (таблица 1) [15].

Таблица 1 – Центральные трансферты и налоговые льготы Индии относительно GTR, %

В динамике представленные данные отразим ниже на рисунке 5.

Рисунок 5 – Центральные трансферты и налоговые льготы Индии относительно GTR, %

Источник: составлено автором на основе таблицы 1

Таким образом, развитие концепции бюджетного федерализма в Индии полагается на сокращение доли межбюджетных трансфертов из центрального бюджета, при этом увеличивая налоговые льготы для штатов (субъектов федерации), что формирует их автономию и позволяет в перспективе достичь высокой самостоятельности субъектов в бюджетном управлении и обеспечении финансовыми ресурсами.

Несмотря на проделанную работу в области повышения автономии бюджетного управления в рамках федерализма, Правительство Индии выделяет ряд существующих актуальных проблем на данный момент, которые негативно сказываются на перспективах развития бюджетного федерализма, как эффективного подхода к управлению государственным бюджетом на федеративном уровне. К таким проблемам относят несостоятельность нормативно-правовой базы и законодательства в области бюджетного и налогового планирования, что в первую очередь не позволяет штатам Индии формировать бюджетные доходы, не выделяя значительную долю в центральный бюджет страны. Несостоятельность законодательной базы и низкий уровень вовлеченности в децентрализацию бюджетной системы государственных органов власти в Индии является ключевой проблемой перспективного развития бюджетного федерализма [15].

Последней исследуемой страной в проблематике развития модели бюджетного федерализма являются Объединенные Арабские Эмираты (сокр. ОАЭ). Экономика ОАЭ отличается значительным упором на нефтегазовый сектор, что делает ее несколько схожей с отечественной практикой формирования доходной части бюджетной системы. Однако, в ОАЭ функционирует нестандартная налоговая система, ориентированная на привлечение внешнеэкономическим зарубежных партнеров, что сокращает налоговые поступления от доходов резидентов страны и организаций, которые размещаются на территории свободных экономических зон ОАЭ [6, с. 133].

Статистика реализации межбюджетных трансфертов в ОАЭ отражает нестабильную динамику, что связано с актуальным временным промежутком и соответствующими ему событиями. Наибольшая доля трансфертов в нижестоящие бюджеты эмиратов наблюдалась в период после пандемии, а именно в 2020 и 2021 года, что можно наблюдать на графике (рисунок 6).

Рисунок 6 – Динамика межбюджетных трансфертов в ОАЭ в процентах от общих расходов бюджета

Источник: составлено автором на основе [12]

Таким образом, в ОАЭ межбюджетные трансферты в рамках бюджетных расходов занимают долю, не превышающую 22% на период «спокойной» для страны обстановки, при этом для поддержания равных темпов развития отдельных эмиратов при возникновении проблем для экономики, Правительство ОАЭ адаптирует бюджетную политику в направлении сохранения положительных темпов социально-экономического развития всех субъектов за счет средств общей бюджетной системы.

Выводы

В рамках проведенного исследования было выявлено, что бюджетный федерализм, как концептуальная модель проявляется в развитии бюджетных систем большинства государств, однако его «эталонное» видение, когда всех субъекты федерации находятся в полной автономии в рамках финансового управления трудно достижимо и малая доля стран смогла адаптировать и модернизировать бюджетные системы к такой модели, в частности мы выделили США и Швейцарию, где субъекты федерации находятся в наибольшей степени бюджетной самостоятельности, как в вопросах формирования доходов, так и расходов.

Отечественная практика на данный момент мало отличается от практики смежных по экономическому развитию стран, в особенности исследуемых в статье стран БРИКС, а именно Бразилии, Индии и ОАЭ. В перечисленных странах, в том числе в России наблюдается асимметрия социально-экономического развития субъектов федерации (регионов, штатов или эмиратов), что и формирует проблемы для дальнейшего концептуального развития бюджетного федерализма, в особенности на уровне налогового и бюджетного законодательства. Большая доля «дотационных» субъектов федерации не позволяет эффективно совершенствовать бюджетные системы названных стран на данный момент.

Несмотря на это, работа в данном направлении ведется, практика Индии в снижении формировании налоговых льгот для штатов, но при этом сокращении БА демонстрирует благоприятную тенденцию автономии субъектов федерации.

Для дальнейшего развития бюджетного федерализма в России и в зарубежных странах требуется адаптация налогового и бюджетного законодательства, а также планомерное выравнивание справедливого уровня социально-экономического развития на региональном уровне.