The system of long-term care for elderly citizens and disabled people: status and main directions of development

Введение. В настоящее время в России одним из важней направлений государственной социальной политики является не только увеличение продолжительности жизни населения, но и существенное повышение ее качества для всех категорий и всех возрастов. В первую очередь это относится к наименее защищенным слоям – пенсионерам и инвалидам. Рост численности пенсионеров, доля которых за последние десять лет выросла на 1.5 процентных пункта, сопровождается увеличением продолжительности их жизни [1]. Что касается численности инвалидов, то по данным Росстата на 1 января 2023 года численность инвалидов составила в РФ 10,9 млн. человек [1]. Снижение численности инвалидов обусловлено в первую очередь сокращением численности лиц, впервые признанных инвалидами. Так в 2008 году инвалидами были впервые признано 966 тыс. человек, то в 2022 году – только 565 тысяч, т. е. установление статуса инвалидности снизилось на 401 тысячу человек [1]. С одной стороны, это может свидетельствовать о том, что потребность в услугах долговременного ухода в части инвалидов должна снижаться, сокращая нагрузку на систему здравоохранения и социальной защиты. С другой, еще значительное число нуждается как медицинском уходе, так и социальной поддержке. Таким образом, наличие развитой системы долговременного ухода , обеспечивающей необходимый уровень и качество жизни пожилых граждан, становится требованием сегодняшнего дня и на перспективу. Так, в рамках национального проекта «Демография» внедряется помощь на дому для людей, нуждающихся в уходе посредством формирующейся системы долговременного уходу [2]. В 2019 году пилотный проект по СДУ стал реализовываться в ряде регионах, постепенно распространяясь по всей территории РФ. Становление СДУ и ее штатная работа происходили в соответствии Постановлениями Правительства, Указами Президента РФ, приказами Минздрава и Минтруда, а также их совместными нормативными актами. Это позволило реализовать пилотный проект по формированию структур, осуществляющих ДУ в ряде регионов. Затем по Указу Президента РФ В.В. Путина с 1 сентября 2023 года СДУ поэтапно распространяется на все регионы России.

В РФ система долговременного ухода (СДУ) за гражданами пожилого возраста и инвалидами сформировалась и функционирует в соответствии с моделью [3], которая представлена в Приказе Минтруда № 929. Основной целью СДУ в России является обеспечение гражданам, нуждающимся в уходе, поддержки их жизнедеятельности, которая позволит им максимально долго сохранять привычное качество жизни, а также оказание поддержки гражданам, осуществляющим уход. Были сформулированы задачи, решение которых должно гарантировать качественный и повсеместный уход указанным категориям граждан, разработаны принципы функционирования.

Цель исследования – разработать и обосновать основные направления развития системы долговременного ухода за инвалидами и пенсионерами в РФ.

Гипотеза, материалы и методы исследования.

В исследовании выдвинута гипотеза, что использование современных научно-методических подходов к формированию и функционированию СДУ в РФ позволит значительно повысить ее эффективность, т.к. изучение современного ее состояния выявил ряд проблем, обусловленных недостаточной проработкой финансовых, организационных и кадровых вопросов.

Гипотеза состоит в предположении, что предлагаемые принципы формирования и функционирования системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста в РФ позволят разработать и реализовать методические подходы для преодоления существующих финансовых, организационных и кадровых проблем в этой сфере, а также повысить качество предоставляемых услуг, их доступность и справедливость в получении.

При проведении анализа использовались анализ и синтез, критический анализ научной литературы и нормативно-правовой базы по указанной теме.

Результаты исследования. Анализируя данные, характеризующие систему долговременного ухода за пожилыми людьми и инвалидами, следует отметить ряд проблем. В настоящее время существует значительная дифференциация в получении услуг ДУ по регионам и местам проживания (городская местность или сельская). Так, на сельские регионы приходится около 25% населения РФ (рисунок 1), часть которого - малочисленные народы, населяющие труднодоступные районы.

Рисунок1.- Доля городского и сельского населения в РФ.

Составлено авторами по данным Росстата [1].

Вследствие этого оказание услуг по долговременному уходу, как медицинских в целом, становится весьма затруднительным, поэтому забота о пожилых людях практически полностью осуществляется родственниками, которые не всегда умеют и могут осуществлять и им требуются консультации и помощь. При этом на основании Приказа Минздрава России от 27 февраля 2016 года № 132н [4] участковые больницы располагаются с учетом обслуживаемого контингента одна на 5-20 тысяч человек, поликлиника для взрослых – одна на 20-50 тысяч человек. Для малонаселенных пунктов в сельской местности медицинская помощь в соответствии с приказом Минздрава России от 15 мая 2012 г. N 543н [5] предоставляется мобильными бригадами не реже 2-х раз в год, что явно недостаточно. Таким образом, можно говорить о том, что для более, чем 60% сельского населения практически не доступны или трудно доступны медицинские учреждения и социальные службы. Помимо указанных факторов на функционирование системы долговременного ухода оказывают влияние жилищные условия, т.к. отсутствие горячего водоснабжения, газификации жилья и т.д. требуют больше материальных средств и трудовых затрат при оказании соответствующих услуг.

Одним из важнейших условий эффективного функционирования ДСУ, которая является составной частью системы социального обслуживания граждан в РФ, являются вопросы ее финансирования, кадрового обеспечения и нормативно-правового регулирования предоставления услуг.

Финансирование в соответствии Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 25.12.2023) осуществляется из источников, представленных на рисунке 2.

Рисунок 2. – Основные источники финансирования системы долговременного ухода в РФ

Составлено авторами: Источник [ 6]

Государственное финансирование предоставления социальных услуг организовано в соответствии с распределением полномочий в сфере реализации социальной политики по уровням: федеральный, региональный и местный. А возможности бюджетов различных уровней неодинаковы, что приводит к дифференциации по объему и структуре, а также качеству предоставляемых услуг. Анализируя динамику расходов федерального бюджета на реализацию социальной политики и здравоохранение, можно отметить, что она носит неустойчивый характер (рисунок 3).

Рисунок 3. - Расходы федерального бюджета на социальную политику и здравоохранение в млрд руб. и в процентах от ВВП [1].

Источник: составлено авторами по данным [7,8]

Значительные изменения в становлении СДУ как элемента системы социального обеспечения в РФ обусловлены внедрением пилотного проекта в ряде регионов. Одно из важнейших - создание механизмов выявления граждан, нуждающихся в уходе, кастомизация потребностей граждан при длительном уходе, предоставления пакета долговременного ухода (ДУ) и контроля за его качеством.

В настоящее время одним из важнейших источников финансирования СДУ в РФ являются средства получателей этих услуг и их родственников, которые весьма ограничены из-за того, что им требуется ухаживать длительное время за родственником (членом семьи) за счет сокращения часов занятости или полного увольнения, что, в свою очередь, понижает уровень доходов в семье на текущий период и на перспективу, т.к. будущая пенсия формируется на основе имеющегося заработка и страхового стажа.

Таким образом, как следует из вышесказанного механизм финансирования системы долговременного ухода в РФ находится на стадии формирования.

Большие проблемы в функционировании СДУ в нашей стране создает отсутствие должного уровня межведомственного взаимодействия различных органов исполнительной власти, что приводит к снижению эффективности ее функционирования. Надо отметить, что это характерно для многих стран [9]. В целях преодоления подобных ситуаций представляется, что необходимо совершенствовать нормативно-правовое регулирование полномочий в области организации межведомственного взаимодействия при оказании услуг ДУ. Так, например, современным законодательством практически не регулируется предоставление социальных услуг в рамках неформального ухода (родственники/члены семьи, частные организации, сиделки и т.п.), что, на наш взгляд, негативно влияет на уровень и качество предоставляемых услуг из-за отсутствия должного контроля и помощи в его осуществлении. Возрастание значения неформального ухода связано с недостатком численности как социальных, так и медицинских работников в этой сфере (рисунок 4), ростом числа нуждающихся в подобного вида услугах. Следует отметить, что дефицит рабочей силы в системе долговременного ухода характерен для очень многих стран. В связи с этим возрастает значение ухода за инвалидами и лицами старших возрастов, осуществляемых членами семей и родственниками. Однако, в этом случае возникает ряд проблем. Наиболее болезненная из них - денежное обеспечение таких семей.

Рисунок 4. – Численность социальных работников и медицинского персонала в РФ в 2020-2023 гг. (чел.)

Составлено авторами: Источник [1]

В РФ гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, полагается компенсационная выплата в размере 1200 руб., независимо от их совместного проживания и от того, является ли он членом его семьи и выплачивается вместе с пенсией, назначенной нетрудоспособному гражданину [10]. Эта сумма не является значимой и не может обеспечивать затраты на по ДУ. С 2024 года для родителя или опекуна вознаграждение, получаемое за уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет значительно выше для родителя -10 000 руб. в месяц, другим лицам -1200 руб. (попечителя) -10 000 руб. в месяц, другим лицам -1200 руб. У родителей появилась возможность работать, т.к. ранее эта выплата предусматривалась только для неработающих. Также следует отметить, что в настоящее время период ухода засчитывается лицу, осуществляющему уход за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом и лицом, достигшим возраста 80 лет, в страховой стаж в размере 1,8 пенсионных коэффициентов за каждый год ухода, что, в будущем позволит получать страховую пенсию. Однако этих средств еще недостаточно, т.к. указанные выплаты и пенсия, получаемая по инвалидности или старости, не обеспечивают достаточного уровня проживания и качества жизни в связи с тем, что не учитывают стоимость лекарств, средств по уходу, транспортная доступность. При этом стоимость жизни в разных регионах неодинакова, что также приводит к негативным тенденциям в российской СДУ.

Обсуждение. На указанные проблемы неоднократно указывали в своих публикациях российские авторы [10,11,12,13]. Особенно хочется поддержать точку зрения специалистов на применение типологизации пожилых людей, что позволит унифицировать услуги по поддержанию их функциональной деятельности и обеспечить достойную старость. При этом необходимо совершенствовании СДУ учитывать и передовые зарубежные практики [14, 15]. В первую очередь, как показывает анализ российского опыта и мировой практики, возрастает роль цифровых и интернет-технологий в предоставлении социальных услуг.

Выводы. Как видно из данных анализа в РФ существует значительная дифференциация в получении долговременного ухода, обусловленная региональной спецификой проживания, национальными особенностями и семейным положением, особенностями финансирования системы. Формирующаяся в нашей стране СДУ базируется на ряде принципов, представленных на рисунке 5.

Как видно из вышеприведенных на рисунке принципов, они относятся преимущественно к функционированию системы СДУ и не являются концептуальными. При этом они не в полной мере охватывают деятельность указанной системы, т. к. сосредоточены на вопросах взаимодействия элементов системы, вопросах конфиденциальности. Прописаны принципы деятельности работников соответствующих структур, осуществляющих ДУ: ответственность, компетентность, индивидуальность, добровольность, наглядность и конфиденциальность.

Рисунок 5. – Принципы работы ДСУ.

Составлено авторами: Источник [16]

Однако, как показывает опыт развитых стран с СДУ, обеспечивающей высокий уровень и качество жизни пенсионеров и инвалидов, нуждающихся в уходе, применяют принципы, которые нашли отражение в «Рамочной программе для стран по достижению интегрированного континуума по долгосрочному уходу» [17]. Это – справедливость и доступность получения услуг, человекооринтированность, защита прав и достоинств человека. Следует отметить, что указанные принципы имеют формальное отражение в соответствующих нормативно-правовых документах, обеспечивающих функционирование СДУ. Однако отсутствие согласованности в работе участников СДУ, дефицит медицинских кадров соответствующего профиля и социальных работников, их недостаточная мотивация, а также проблемы с финансированием и материальным обеспечением не позволяют учитывать их в практической деятельности. Применение данных принципов в формировании и функционировании СДУ позволит преодолеть существующие различия в качестве предоставления социальных услуг указанным категориям граждан.

При функционировании СДУ, по нашему мнению, следует опираться на принцип комплексности, который должен обеспечивать взаимодействие всех ее элементов. Другим важнейшим принципом должен стать принцип цифровизации и информатизации, который обусловливает наличие единой информационной системы и универсальной формы передачи информации, а также формирование достоверной базы данных и базы знаний, позволяющих своевременно получать и обмениваться необходимой информацией всем участникам СДУ.

Во всем мире на протяжении последних лет разрабатываются и активно внедряются новые подходы по уходу за престарелыми и инвалидами, новые средства и инструменты. В связи с этим важнейшим принципом формирования и функционирования ДСУ должен стать принцип научности.

Таким образом, развитие системы принципов как основы научно-методических подходов к формированию и функционированию СДУ, позволит сделать ее более эффективной, ориентированной на повышение уровня и качества жизни пенсионеров и инвалидов с учетом потребностей каждого конкретного человека.

[1]указан запланированный объем средств ввиду отсутствия данных о фактическом исполнении бюджета на дату публикации