Региональные практики реализации программ развития долговременного ухода

Введение

В рамках реализации социальной политики Российской Федерации в 2018 году был принят национальный проект «Демография», который включал в себя федеральную программу «Старшее поколение», направленную на создание системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и лицами с ограниченными возможностями. С этого момента в России стартовал пилотный проект по созданию системы долговременного ухода (далее СДУ). В рамках пилотного проекта предполагалось отработать основные подходы по построению системы сбалансированного социального обслуживания и медицинской помощи на дому, в полустационарной и стационарной форме (с привлечением патронажной службы, сиделок, семейного ухода).

Основными общественно значимыми целями развития СДУ является:

· улучшение качества и увеличение продолжительности жизни граждан, нуждающихся в долговременном уходе (далее ДУ),

· высвобождение трудоспособных членов семьи для участия в общественном производстве,

· предотвращения десоциализации членов домохозяйств, где имеются нуждающиеся в ДУ,

· профилактика бедности,

· обеспечение безопасности и надлежащего качества ДУ.

· организации эффективной системы обучения и повышения квалификации персонала, работающего в сфере долговременного ухода.

В майском Указе Президента РФ от 7.05.2024 года № 309 [2] одной из национальных целей до 2030 года определено создание достойной и безопасной среды для жизни населения, а одной из задач достижения цели – увеличить количество лиц (из числа граждан старших возрастов и инвалидов), получающих услуги ДУ, до 500 тысяч человек. Это требует от государства совершенствования самой системы ДУ, особенно системы финансирования. Однако на сегодняшний день этот момент остается в значительной степени проблемным.

Вопросы развития системы ДУ освещались в различных исследования российских ученых [3], но в них основное внимание уделено общим проблемам организации ДУ. В данной статье мы бы хотели сосредоточиться прежде всего на анализе доступности помощи в Сибирском федеральном округе.

1. Методы и материалы

При подготовке данной научной статьи, авторами были использованы различные методы. В частности, применялись анализ, систематизация, сравнения, обобщения.

Для достижения поставленных в работе целей авторами были сформулированы следующие задачи:

- рассмотреть основные тенденции в потребности в долговременном уходе со стороны населения;

- определить степень удовлетворенности в уходе в рамках действующих программ;

- оценить вовлеченность населения в оказание неформального ухода;

- проанализировать особенности бюджета, выделяемого на систему долговременного ухода (СДУ) на примере Сибирского Федерального округа;

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты, научные исследования российских и зарубежных учёных, статистические данные Росстата.

2. Результаты и обсуждения

В 2023 году, по данным Росстата, из общей совокупности граждан в возрасте старше трудоспособного (в том числе имеющих инвалидность) более 96 процентов не были поставлены на учет в органах социальной защиты субъектов Российской Федерации, как нуждающиеся в социальном обслуживании. Всего 2,5% из числа всех граждан старше трудоспособного возраста были поставлены на учет и обслуживались в региональных органах социальной защиты (См. рисунок 1).

Рисунок 1. Участие лиц в возрасте старше трудоспособного в социальном обслуживании (в %). Источник: составлен авторами по данным Росстата [4]

Это означает, что значительная часть граждан, которая потенциально нуждается в услугах ДУ, пока оказалась вне зоны системы социальной защиты и основную нагрузку по уходу на дому несут непосредственно домашние хозяйства, что сопряжено с дополнительными расходами, затратами времени и отвлечением от участия в общественном производстве, что становится осо бенно чувствительным для экономики страны в условиях дефицита кадров.

Рисунок 2. Обращаемость граждан за услугами по социальному обслуживанию в 2015 году. Источник: составлена авторами по данным Росстата [5].

Как свидетельствуют данные рисунков 2 и 3 с 2015 по 2023 год происходило постепенное сокращение числа граждан, которые не обращались в органы социальной защиты с целью получения услуг по обслуживанию. Если в 2015 году таких было 75,1% от общего числа опрошенных лиц старшего возраста и инвалидов, то в 2023 году уже 62,7%. При этом большая доля не обратившихся за помощью граждан проживала в городской местности, что можно объяснить дополнительными возможностями обратиться за помощью к родственникам или нанять частого специалиста по уходу.

Рисунок 3. Обращаемость граждан за услугами по социальному обслуживанию в 202023 году. Источник: составлена авторами по данным Росстата [5].

Данные рисунок 2-3 также показывают, что за указанный период снизилось число отказов в предоставлении помощи с 7,1% до 2,7%. А также снижался процент случаев, при которых после обращения решения не было принято, с 17,8% до 15,9%. Интересен тот факт, что в сельской местности чаще, чем в городе, сталкивались с этим явлением. Возможно, это объясняется необходимостью более длительной процедуры изучения обстоятельств жизни сельских жителей, а также более сложными условиями организации социального обслуживания из-за удаленности мест проживания.

Таблица 1. Динамика предоставления услуг долговременного ухода стационарными учреждениями и потребность в них граждан пожилого возраста и инвалидов

Результаты исследований, проведенного авторами, показывают, что услуги долговременного ухода становятся все более востребованными со стороны населения. По данным таблицы 1 можно судить о потребности граждан, нуждающихся в постоянном стационарном уходе. Например, если в 2017 году число взрослых, стоявших в очереди на размещение в стационары, составляло 3421 человек, то в 2022 году эта численность возросла до 5599 человек (см. данные Таблицы 1).

Рисунок 3. Динамика развития геронтологических центров в Российской Федерации. Источник: составлена авторами по данным Росстата [6].

При этом необходимо иметь в виду, что это в основном те граждане, которые имеют право на бесплатную или льготную социальную помощь. В то же самое время происходило сокращение организаций и количество мест для размещения, нуждающихся в стационарной помощи, что обостряет проблему наличия достаточного уровня мощностей для обеспечения полной потребности в стационарах системы ДУ.

Также в последние годы идет постепенный рост услуг, оказываемых геронтологическими медицинскими учреждениями (см. рисунок 3). Однако график показывает, что развитие системы геронтологических услуг идет неравномерно: в период 2010–2013 года происходило снижение числа организаций и количества проживающих, в период 2016 -2019 заметный рост, в 2020 -2021 году сокращение и в 2022 году опять рост.

Такая противоречивая тенденция свидетельствует о неустойчивости системы организации и финансирования данного направления оказания ДУ.

Таблица 2 Предоставление социальных услуг гражданам старших возрастов и инвалидам (2021 - 2022 годы)

Данные таблицы 2 свидетельствуют о постепенном росте количества услуг, которые оказывают организации социальной защиты. Наибольшую долю составляют социально-бытовые услуги (покупка продуктов, уборка, получение и отправка корреспонденции) – 59,9% от общего числа социальных услуг. 22,39% приходилось на медицинские услуги, 7,4% - социально-психологические, 6,3% - социально-педагогические, 0,53 – социально-трудовые, 2,9% - социально-правовые, 1,3% - услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных, 0,4% -срочные услуги.

Особо опасение у исследователей вызывает и тот факт, что основная нагрузка в рамках СДУ приходиться сейчас на домохозяйства, однако в обществе развивается еще два негативных фактора: во-первых, это рост числа нуклеарных семей (что означает, что одинокие не смогут в старости опереться на родственников), во-вторых, сокращение контингента в возрасте 40-60 лет, который собственно и обеспечивает частный неформальный уход [8].

Как свидетельствуют данные таблицы 2 неравномерность выделения средств в регионах Центрального федерального округа характерна не только для реализации пилотного проекта по ДУ, что может быть объяснено последовательностью вхождения в проект. Например, в 2022 году на СДУ деньги были выделены только в 5 из 17 регионов ЦФО, а в 2023 году уже в 13. Как было сказано, в 2023 году в ЦФО 4 региона не имели в своих бюджетах расходных обязательств по пилотному проекту, при этом обращает на себя внимание тот факт, что Московская область, Липецкая область, Тульская область — это регионы с развитой экономикой.

Таблица 3. Динамика расходов на СДУ, реабилитацию и абилитацию инвалидов в субъектах ЦФО (тысяч рублей)

Интересная картина складывается и с расходами на реабилитацию и абилитацию инвалидов (см. таблицу 2) в субъектах РФ из ЦФО. 7 из 17 в 2023 году снизили расходы на данные программы, 8 – увеличили, а два региона не имели таких программ.

Таблица 3. Приведенные расходы субъектов ЦФО на реализацию проекта СДУ

Из таблицы 3 видно, что выделенные денежные средства на программы, связанные с СДУ, занимали незначительный процент от 0 до 1,64%. В абсолютном выражении картина подобная. Самые высокие расходы на душу населения в 2023 году демонстрировала Рязанская область (1435 рублей), а самые низки из тех регионов, которые выделяли средства, у Тверской области – (29 рублей).

Таким образом, из выше проведенного анализа видно, что дифференциация расходов регионов и в процентном отношении к общим расходам бюджета, и в отношении расходов, приходившихся на одного жителя региона.

Таблица 4. Динамика расходов на СДУ, реабилитацию и абилитацию инвалидов в некоторых субъектах ЮФО и СКФО (тысяч рублей)

Как показывают данные таблица 4, схожая ситуация с расходами в области развития СДУ и финансирования программ реабилитации и абилитации инвалидов наблюдается в регионах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Например, в 2022 году расходы на пилотный проект СДУ присутствовали только в Ставропольском крае и Волгоградской области, в 2023 году эта программа была начата и получила еще в 9 регионах (Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Чеченская, Области Астраханская, Ростовская и Краснодарский край). Также в 2023 году увеличивалось в данном регионе и количество субъектов Российской Федерации, предусматривающих расходы на реабилитацию и абилитацию инвалидов.

Таблица 5. Приведенные расходы субъектов ЮФО и СКФО на реализацию проекта СДУ

Из данных таблицы 5 можно обнаружить, что размеры расходов на развитие системы долговременного ухода в южных субъектах, приходившихся на одного жителя, были в 2023 году на незначительном уровне от 8,7 рублей (Республика Дагестан) до 105,3 рублей (Республика Калмыкия).

Обращает на себя внимание, что в регионах центральной России объем средств, выделяемых на развитие СДУ и приходящихся на одного проживающего на данной территории, выше, чем в южных и северо-кавказских регионах. Это в первую очередь связано с уровнем экономического развития субъектов.

Выводы

В настоящий момент сложилась и продолжает расти потребность со стороны населения в оказании услуг долговременного ухода.

Однако рост числа организаций, оказывающих услуги ДУ имеет в разные периоды разнонаправленную тенденцию.

В регионах отмечается разный уровень финансирования услуг в области ДУ, реабилитации и абилитации инвалидов.

Неравномерное финансирование системы долговременного ухода приводит к неравенству доступа к услугам у нуждающихся людей в разных регионах: в 1 регионе нуждающиеся получают услуги примерно на 4 рубля, в то время как в другом на 8 тысяч рублей.

Разница в финансировании между регионами вызвана различиями в бюджетных возможностях каждого региона, а также плотностью расселения нуждающихся. При этом конституция Российской Федерации гарантирует

Неравномерность финансирования долговременного ухода в субъектах Российской Федерации требует постановки вопроса о поиске отдельного постоянного источника, которым может выступать дополнительный налог с продаж подакцизных товаров (алкоголь, табачные изделия).

Единые подходы к финансированию должны также опираться на централизованное бюджетное планирование нормативов расходов на услуги ДУ.

На государственном и региональном уровнях необходимо проводить анализ и мониторинг финансирования системы долговременного ухода для обеспечения равного доступа к услугам и повышения их качества во всех регионах.