Региональные практики реализации программ развития долговременного ухода

Введение

В рамках реализации социальной политики Российской Федерации в 2018 году был принят национальный проект «Демография», который включал в себя федеральную программу «Старшее поколение», направленную на создание системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и лицами с ограниченными возможностями. С этого момента в России стартовал пилотный проект по созданию системы долговременного ухода (далее СДУ). В рамках пилотного проекта предполагалось отработать основные подходы по построению системы сбалансированного социального обслуживания и медицинской помощи на дому, в полустационарной и стационарной форме (с привлечением патронажной службы, сиделок, семейного ухода).

Основными общественно значимыми целями развития СДУ является:

· улучшение качества и увеличение продолжительности жизни граждан, нуждающихся в долговременном уходе (далее ДУ),

· высвобождение трудоспособных членов семьи для участия в общественном производстве,

· предотвращения десоциализации членов домохозяйств, где имеются нуждающиеся в ДУ,

· профилактика бедности,

· обеспечение безопасности и надлежащего качества ДУ.

· организации эффективной системы обучения и повышения квалификации персонала, работающего в сфере долговременного ухода.

В майском Указе Президента РФ от 7.05.2024 года № 309 [2] одной из национальных целей до 2030 года определено создание достойной и безопасной среды для жизни населения, а одной из задач достижения цели – увеличить количество лиц (из числа граждан старших возрастов и инвалидов), получающих услуги ДУ, до 500 тысяч человек. Это требует от государства совершенствования самой системы ДУ, особенно системы финансирования. Однако на сегодняшний день этот момент остается в значительной степени проблемным.

Вопросы развития системы ДУ освещались в различных исследования российских ученых [3], но в них основное внимание уделено общим проблемам организации ДУ. В данной статье мы бы хотели сосредоточиться прежде всего на анализе доступности помощи в Сибирском федеральном округе.

1. Методы и материалы

При подготовке данной научной статьи, авторами были использованы различные методы. В частности, применялись анализ, систематизация, сравнения, обобщения.

Для достижения поставленных в работе целей авторами были сформулированы следующие задачи:

- рассмотреть основные тенденции в потребности в долговременном уходе со стороны населения;

- определить степень удовлетворенности в уходе в рамках действующих программ;

- оценить вовлеченность населения в оказание неформального ухода;

- проанализировать особенности бюджета, выделяемого на систему долговременного ухода (СДУ) на примере Сибирского Федерального округа;

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты, научные исследования российских и зарубежных учёных, статистические данные Росстата.

2. Результаты и обсуждения

В 2023 году, по данным Росстата, из общей совокупности граждан в возрасте старше трудоспособного (в том числе имеющих инвалидность) более 96 процентов не были поставлены на учет в органах социальной защиты субъектов Российской Федерации, как нуждающиеся в социальном обслуживании. Всего 2,5% из числа всех граждан старше трудоспособного возраста были поставлены на учет и обслуживались в региональных органах социальной защиты (См. рисунок 1).

Рисунок 1. Участие лиц в возрасте старше трудоспособного в социальном обслуживании (в %). Источник: составлен авторами по данным Росстата [4]

Это означает, что значительная часть граждан, которая потенциально нуждается в услугах ДУ, пока оказалась вне зоны системы социальной защиты и основную нагрузку по уходу на дому несут непосредственно домашние хозяйства, что сопряжено с дополнительными расходами, затратами времени и отвлечением от участия в общественном производстве, что становится осо бенно чувствительным для экономики страны в условиях дефицита кадров.

Рисунок 2. Обращаемость граждан за услугами по социальному обслуживанию в 2015 году. Источник: составлена авторами по данным Росстата [5].

Как свидетельствуют данные рисунков 2 и 3 с 2015 по 2023 год происходило постепенное сокращение числа граждан, которые не обращались в органы социальной защиты с целью получения услуг по обслуживанию. Если в 2015 году таких было 75,1% от общего числа опрошенных лиц старшего возраста и инвалидов, то в 2023 году уже 62,7%. При этом большая доля не обратившихся за помощью граждан проживала в городской местности, что можно объяснить дополнительными возможностями обратиться за помощью к родственникам или нанять частого специалиста по уходу.

Рисунок 3. Обращаемость граждан за услугами по социальному обслуживанию в 202023 году. Источник: составлена авторами по данным Росстата [5].

Данные рисунок 2-3 также показывают, что за указанный период снизилось число отказов в предоставлении помощи с 7,1% до 2,7%. А также снижался процент случаев, при которых после обращения решения не было принято, с 17,8% до 15,9%. Интересен тот факт, что в сельской местности чаще, чем в городе, сталкивались с этим явлением. Возможно, это объясняется необходимостью более длительной процедуры изучения обстоятельств жизни сельских жителей, а также более сложными условиями организации социального обслуживания из-за удаленности мест проживания.

Таблица 1. Динамика предоставления услуг долговременного ухода стационарными учреждениями и потребность в них граждан пожилого возраста и инвалидов

		2017	2018	2019	2020	2021	2022
Число организаций для граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых), единиц		1307	1280	1249	1243	1237	1226
в них:
мест, тыс.		263	263	262	262	258	258
проживающих, тыс. человек		254	281	279	252	256	246
Число организаций для детей-инвалидов, единиц		251	228	235	243	228	224
в них:
мест, тыс.		27	26	26	26	25	23
проживающих, тыс. человек		40	39	37	27	31	19
Находились на постоянном постельном режиме из числа проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов, процент	Взрослые	19,8	19,0	18,3	17,0	17,3	16,2
	Дети	9,7	10,4	9,8	13,0	11,0	15,8
Состояло на очереди для помещения в учреждения социального обслуживания, человек	Взрослые	3421	1571	2877	3391	3846	5599
	Дети	241	14	5	58	16	12

Источник: составлена авторами по данным Росстата [6].

Результаты исследований, проведенного авторами, показывают, что услуги долговременного ухода становятся все более востребованными со стороны населения. По данным таблицы 1 можно судить о потребности граждан, нуждающихся в постоянном стационарном уходе. Например, если в 2017 году число взрослых, стоявших в очереди на размещение в стационары, составляло 3421 человек, то в 2022 году эта численность возросла до 5599 человек (см. данные Таблицы 1).

Рисунок 3. Динамика развития геронтологических центров в Российской Федерации. Источник: составлена авторами по данным Росстата [6].

При этом необходимо иметь в виду, что это в основном те граждане, которые имеют право на бесплатную или льготную социальную помощь. В то же самое время происходило сокращение организаций и количество мест для размещения, нуждающихся в стационарной помощи, что обостряет проблему наличия достаточного уровня мощностей для обеспечения полной потребности в стационарах системы ДУ.

Также в последние годы идет постепенный рост услуг, оказываемых геронтологическими медицинскими учреждениями (см. рисунок 3). Однако график показывает, что развитие системы геронтологических услуг идет неравномерно: в период 2010–2013 года происходило снижение числа организаций и количества проживающих, в период 2016 -2019 заметный рост, в 2020 -2021 году сокращение и в 2022 году опять рост.

Такая противоречивая тенденция свидетельствует о неустойчивости системы организации и финансирования данного направления оказания ДУ.

Таблица 2 Предоставление социальных услуг гражданам старших возрастов и инвалидам (2021 - 2022 годы)

Показатели	Всего организаций, осуществляющих социальное обслуживание в форме социального обслуживания на дому (всего)	Всего организаций, осуществляющих социальное обслуживание в форме социального обслуживания на дому (всего) в % 2022 год к 2021 году	Специализированные службы социально-медицинского обслуживания	В том числе для граждан пожилого возраста и инвалидов	Центры социальной помощи	Центры социальной помощи в % 2022 год к 2021 году	Иные организации, осуществляющие социальное обслуживание в форме социального обслуживания на дому	Иные организации, осуществляющие социальное обслуживание в форме социального обслуживания на дому в % 2022 год к 2021 году
Число организаций, единиц	304	118,28	1	1	37	105,7	266	119,8
Число оказанных услуг (всего), единиц	14949725	136,93	161929	161929	360535	171,1	14427261	134,7
из них:
социально-бытовые	8912829	121,58	141688	141688	221851	192,1	8549290	118,4
социально-медицинские	3332320	122,46	9704	9704	40589	143,8	3282027	121,8
социально-психологические	1109472	261,17	5394	5394	35714	166,9	1068364	264,8
социально-педагогические	945583	536,37	0	0	21687	140,05	923896	574,5
социально-трудовые	80608	1801,2	0	0	2472	120,29	78136	3228,76
социально-правовые	312690	200,45	357	357	8153	99,8	304180	205,7703
услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг	195440	277,71	0	0	3689	125,3	191751	284,4
срочные услуги	60783	176,19	4786	4786	26380	155,99	29617	168,4
Численность получателей социальных услуг (всего), человек	147624	128,72	847	847	18539	146,9	128238	125,6

Составлена авторами по данным Минтруда России [7].

Данные таблицы 2 свидетельствуют о постепенном росте количества услуг, которые оказывают организации социальной защиты. Наибольшую долю составляют социально-бытовые услуги (покупка продуктов, уборка, получение и отправка корреспонденции) – 59,9% от общего числа социальных услуг. 22,39% приходилось на медицинские услуги, 7,4% - социально-психологические, 6,3% - социально-педагогические, 0,53 – социально-трудовые, 2,9% - социально-правовые, 1,3% - услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных, 0,4% -срочные услуги.

Особо опасение у исследователей вызывает и тот факт, что основная нагрузка в рамках СДУ приходиться сейчас на домохозяйства, однако в обществе развивается еще два негативных фактора: во-первых, это рост числа нуклеарных семей (что означает, что одинокие не смогут в старости опереться на родственников), во-вторых, сокращение контингента в возрасте 40-60 лет, который собственно и обеспечивает частный неформальный уход [8].

Как свидетельствуют данные таблицы 2 неравномерность выделения средств в регионах Центрального федерального округа характерна не только для реализации пилотного проекта по ДУ, что может быть объяснено последовательностью вхождения в проект. Например, в 2022 году на СДУ деньги были выделены только в 5 из 17 регионов ЦФО, а в 2023 году уже в 13. Как было сказано, в 2023 году в ЦФО 4 региона не имели в своих бюджетах расходных обязательств по пилотному проекту, при этом обращает на себя внимание тот факт, что Московская область, Липецкая область, Тульская область — это регионы с развитой экономикой.

Таблица 3. Динамика расходов на СДУ, реабилитацию и абилитацию инвалидов в субъектах ЦФО (тысяч рублей)

Субъекты ЦФО	Расходы на создание системы долговременного ухода		Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей инвалидов
	2022	2023	2022	2023
Белгородская область	41791,7	72937,6	9000,0	7164,0
Брянская область	0	97505,1	0	0
Владимирская область	10262,2	56700,9	5761,1	7335,0
Воронежская область	78584,6	170990,2	9817,9	5515,6
Ивановская область	0	0	10505,5	0
Калужская область	0	66860,6	180567,0	190555,6
Костромская область	76957,2	82243,4	7755,8	0
Курская область	0	111434,4	5916,3	0
Липецкая область	0	0	38376,4	48548,6
Московская область	0	0	0	0
Орловская область	0	27858,6	0	10723,4
Рязанская область	146160,7	1562944,0	17172,8	2061,0
Смоленская область	0	34823,3	0	10543,6
Тамбовская область	0	1357857,4	25831,2	15564,1
Тверская область	0	34823,3	33462,3	36766,8
Тульская область	0	0	17119,6	12571,5
Ярославская область	0	34823	42610,7	49330,1

Составлена авторами по данным отчетов субъектов РФ.

Интересная картина складывается и с расходами на реабилитацию и абилитацию инвалидов (см. таблицу 2) в субъектах РФ из ЦФО. 7 из 17 в 2023 году снизили расходы на данные программы, 8 – увеличили, а два региона не имели таких программ.

Таблица 3. Приведенные расходы субъектов ЦФО на реализацию проекта СДУ

Субъекты ЦФО	Расходы на СДУ в % по отношению к общим бюджетным расходам региона		Расходы на СДУ в рублях на душу населения региона
	2022	2023	2022	2023
Белгородская область	0,02	0,04	27,20	48,16
Брянская область	0,00	0,09	0,00	84,60
Владимирская область	0,01	0,05	7,65	42,78
Воронежская область	0,04	0,08	34,13	74,82
Ивановская область	0,00	0,00	0,00	0,00
Калужская область	0,00	0,06	0,00	73,09
Костромская область	0,12	0,13	133,14	76,80
Курская область	0,00	0,08	0,00	194,85
Липецкая область	0,00	0,00	0,00	0,00
Московская область	0,00	0,00	0,00	0,00
Орловская область	0,00	0,04	0,00	39,78
Рязанская область	0,13	1,34	133,05	1435,32
Смоленская область	0,00	0,04	0,00	39,89
Тамбовская область	0,00	1,64	0,00	1405,29
Тверская область	0,00	0,03	0,00	28,75
Тульская область	0,00	0,00	0,00	0,00
Ярославская область	0,00	0,02	0,00	29,15

Составлена авторами по данным отчетов субъектов РФ.

Из таблицы 3 видно, что выделенные денежные средства на программы, связанные с СДУ, занимали незначительный процент от 0 до 1,64%. В абсолютном выражении картина подобная. Самые высокие расходы на душу населения в 2023 году демонстрировала Рязанская область (1435 рублей), а самые низки из тех регионов, которые выделяли средства, у Тверской области – (29 рублей).

Таким образом, из выше проведенного анализа видно, что дифференциация расходов регионов и в процентном отношении к общим расходам бюджета, и в отношении расходов, приходившихся на одного жителя региона.

Таблица 4. Динамика расходов на СДУ, реабилитацию и абилитацию инвалидов в некоторых субъектах ЮФО и СКФО (тысяч рублей)

Субъекты ЮФО и СКФО	Расходы на создание системы долговременного ухода		Совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей инвалидов
	2022	2023	2022	2023
Республика Адыгея	0	27858,6	9298,6	9285,3
Республика Дагестан	0	27858,6	4672,5	23157,9
Республика Ингушетия	0	0	0	0
КБР	0	27858,6	11535,8	22109,5
Республика Калмыкия	0	27858,6	0	6340,6
КРЧР	0	27858,6	0	0
РСОА	0	0	17518	17130
Чеченская республика	0	27858,6	87785,5	65277,8
Краснодарский край	0	120349,2	13967,2	7744,3
Ставропольский край	148011,8	150234,4	17107,4	34135,3
Астраханская область	0	34823,3	0	0
Волгоградская область	71729,2	82664,7	35032,4	88334,5
Ростовская область	0	191110	130888,8	128885,1

Составлена авторами по данным отчетов субъектов РФ.

Как показывают данные таблица 4, схожая ситуация с расходами в области развития СДУ и финансирования программ реабилитации и абилитации инвалидов наблюдается в регионах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Например, в 2022 году расходы на пилотный проект СДУ присутствовали только в Ставропольском крае и Волгоградской области, в 2023 году эта программа была начата и получила еще в 9 регионах (Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Чеченская, Области Астраханская, Ростовская и Краснодарский край). Также в 2023 году увеличивалось в данном регионе и количество субъектов Российской Федерации, предусматривающих расходы на реабилитацию и абилитацию инвалидов.

Таблица 5. Приведенные расходы субъектов ЮФО и СКФО на реализацию проекта СДУ

Субъекты ЮФО и СКФО	Расходы на СДУ		Расходы на СДУ в рублях на душу населения региона
	Расходы на СДУ в % по отношению к общим бюджетным расходам региона
	2022	2023	2022	2023
Республика Адыгея	0	0,0005	0,0	55,9
Республика Дагестан	0	0,0001	0,0	8,7
Республика Ингушетия	0	0	0,0	0,0
КБР	0	0,0004	0,0	30,8
Республика Калмыкия	0	0,0009	0,0	105,3
КРЧР	0	0,0007	0,0	59,5
РСОА	0	0	0,0	0,0
Чеченская республика	0	0,0002	0,0	18,2
Краснодарский край	0	0,0002	0,0	20,7
Ставропольский край	0,00075	0,0007	51,0	52,0
Астраханская область	0	0,0004	0,0	36,6
Волгоградская область	0,0004	0,0004	28,8	33,5
Ростовская область	0	0,0005	0,0	45,9

Составлена авторами по данным отчетов субъектов РФ.

Из данных таблицы 5 можно обнаружить, что размеры расходов на развитие системы долговременного ухода в южных субъектах, приходившихся на одного жителя, были в 2023 году на незначительном уровне от 8,7 рублей (Республика Дагестан) до 105,3 рублей (Республика Калмыкия).

Обращает на себя внимание, что в регионах центральной России объем средств, выделяемых на развитие СДУ и приходящихся на одного проживающего на данной территории, выше, чем в южных и северо-кавказских регионах. Это в первую очередь связано с уровнем экономического развития субъектов.

Выводы

В настоящий момент сложилась и продолжает расти потребность со стороны населения в оказании услуг долговременного ухода.

Однако рост числа организаций, оказывающих услуги ДУ имеет в разные периоды разнонаправленную тенденцию.

В регионах отмечается разный уровень финансирования услуг в области ДУ, реабилитации и абилитации инвалидов.

Неравномерное финансирование системы долговременного ухода приводит к неравенству доступа к услугам у нуждающихся людей в разных регионах: в 1 регионе нуждающиеся получают услуги примерно на 4 рубля, в то время как в другом на 8 тысяч рублей.

Разница в финансировании между регионами вызвана различиями в бюджетных возможностях каждого региона, а также плотностью расселения нуждающихся. При этом конституция Российской Федерации гарантирует

Неравномерность финансирования долговременного ухода в субъектах Российской Федерации требует постановки вопроса о поиске отдельного постоянного источника, которым может выступать дополнительный налог с продаж подакцизных товаров (алкоголь, табачные изделия).

Единые подходы к финансированию должны также опираться на централизованное бюджетное планирование нормативов расходов на услуги ДУ.

На государственном и региональном уровнях необходимо проводить анализ и мониторинг финансирования системы долговременного ухода для обеспечения равного доступа к услугам и повышения их качества во всех регионах.