Ensuring national security of foreign direct investment inflows and outflows

Введение. В настоящее время мировая экономика сталкивается с угрозами, к числу которых относится усиление глобальной конкуренции, геополитическая нестабильность, изменения климата, пандемии. Наблюдается волатильность цен на продовольствие и энергоносители, разрыв цепочек поставок, усиление миграции, снижение темпов экономического роста [13]. Реагируя на угрозы, государства находятся в поиске адекватных форм и методов регулирования экономики. Значительным изменениям подвержены и инвестиционные политики стран.

Меры инвестиционной политики подразделяются на две группы: меры, специфичные для прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и меры, принимаемые для обеспечения национальной безопасности. Целью работы является исследование способов обеспечения национальной безопасности при ввозе и вывозе ПИИ. Информационной базой исследования являются доклады ЮНКТАД, статистические базы «Глобальные потоки прямых иностранных инвестиций за последние 30 лет» (ЮНКТАД), российские и зарубежные стратегии национальной безопасности, нормативно-правовые акты по регулированию ПИИ и др.

Вопросы деятельности органов власти по регулированию ПИИ нашли отражение в работах А.С. Булатова [3], Т.К. Ковалевой [12], Л.В. Царевой [14], В.Н. Зуева, Е.Я. Островской, Д.Р. Гильмановой [8], О.А. Клочко [11], А.Ш. Габараева [4] и других авторов. Сфера исследования охватывает анализ динамики объема и структуры ПИИ, влияние ПИИ на национальную безопасность стран-доноров и стран-реципиентов ПИИ, практики государственного регулирования ПИИ, оценку последствий регулирующего воздействия и др. Учитывая тенденцию к усилению фрагментации в мире, вопрос обеспечения национальной безопасности при осуществлении ПИИ приобретает особую значимость [6].

Работа нацелена на систематизацию и обобщение международного опыта обеспечения национальной безопасности при ввозе и вывозе ПИИ в условиях геополитической нестабильности. Задачи исследования заключаются в установлении особенностей трансформации подходов Российской Федерации, США, ЕС, Великобритании, Китая к содержанию понятия «национальная безопасность»; выявлении особенностей динамики ПИИ в указанных странах и в мире в 1990-2023 годах; обобщении зарубежного опыта нормативно-правового регулирования ПИИ; выделении основных направлений государственного регулирования ПИИ, исходя из приоритетов национальной безопасности.

Теоретико-методологической базой исследования являются положения теории мир-системного анализа и концепции доказательной государственной политики, методы сравнительного и статистического анализа. Исследование выполнено на базе статистических материалов ЮНКТАД, банка нормативно-правовых актов по вопросам обеспечения национальной безопасности и регулирования ПИИ в Российской Федерации, США, ЕС Великобритании, Китая.

Практическая значимость исследования заключается в возможности учета органами власти обобщённой зарубежной практики нормативно-правового регулирования притока и оттока ПИИ при корректировке направлений регулирования инвестиционной политики в России.

Трансформация подходов к содержанию национальной безопасности и ПИИ. Создание условий для безбарьерного движения ПИИ длительное время рассматривалось как одно из направлений внешнеэкономической деятельности государств, соответствующее идеологии свободного рынка. Увеличение мирового объема ПИИ трактовалось как одно из свидетельств глобализации и стимулировалось на международном и национальном уровнях большинством стран.

Пандемия COVID-19 и возросшая геополитическая напряженность подвергли испытанию сложившуюся модель центро-периферийных отношений и породили множество вопросов о преимуществах глобальной интеграции и обострении мир-системных противоречий между гегемоном, странами центра, полупериферии и периферии. Вопросы консервации неравномерности развития государств и регионов приобрели новую окраску. Активно обсуждается модель геоэкономической фрагментации, нацеленной на обеспечение безопасности групп стран за счет уменьшения зависимости от других стран или регионов [23]. Все большее число стран, относящихся к блокам полупериферии и периферии, заявляет о необходимости следования собственным национальным интересам и выстраивании более справедливого многополярного устройства.

Трактование содержание понятия «национальная безопасность» в стратегиях национальной безопасности расширяется за счет включения в его состав экономической, информационной, экологической, энергетической безопасности, безопасности цепочек поставок [9; 10]. В результате как направления обеспечения национальной безопасности, наряду с ростом обороноспособности, повышением благосостояния, сохранением демократических ценностей, формированием стратегических партнерств, стали рассматриваться:

– привлечение инвестиций в стратегические секторы для наращивания глобальных конкурентных преимуществ;

– усиление контроля над инвестициями в стратегические и инновационные секторы, слиянием и поглощением компаний в этих секторах;

– повышение роли государственных инвестиций:

– безопасность объектов критической инфраструктуры и развитие критических технологий;

– безопасность энергетических и продовольственных систем;

– технологический суверенитет;

– безопасность цепочек поставок;

– разработка в составе коалиций новых «правил дорожного движения» в области экологии, кибербезопасности и международной торговли;

– борьба с транснациональной экономической преступностью;

– контроль над доступом к информационно-коммуникационным технологиям, конфиденциальной личной информацией, информацией, способной формировать общественное мнение и пр. [2; 23-26; 29; 32].

Особое внимание в процессе обеспечения национальной безопасности органы власти стали уделять вопросам инвестирования в стратегические отрасли. При регулировании ПИИ существенную роль стало играть не только их экономическое, но и политическое значение. Инвестиционная политика стала важной составляющей стратегий национальной безопасности и программ социально-экономического развития государств и регионов.

Органами власти государств, с одной стороны, продолжается провозглашение открытой и прозрачной политики в отношении ПИИ, с другой – наблюдается растущая тенденция к реализации мер, которые нацелены на решение проблем национальной безопасности при ввозе и вывозе ПИИ. Двойственность в отношении регулирования ПИИ отражает попытку государств сбалансировать экономические выгоды глобализации с императивом защиты национальных интересов в быстро меняющемся мире [31].

Неравномерная динамика ПИИ. Для конца ХХ – начала XXI века характерны значительные колебания объемов ПИИ. Динамика притока мировых ПИИ с 1990 по 2022 годы представлена на рисунке 1. За 22 года максимального значения приток ПИИ в мире достиг в 2015 году – 2,056 трлн долл. В пандемийном 2020 году объем ПИИ составил всего 961,983 млрд долл., увеличившись на 53,6% до 1,478 млрд долл. в 2021 году. В 2022 году произошло сокращение мировых ПИИ на 12 % до 1,3 трлн долл. из-за снижения объемов финансовых потоков и операций в развитых странах, роста цен на продовольствие и энергоносители.

Рисунок 1. Динамика ПИИ в мире с 1990 по 2022 годы

Источник: составлено по данным [20].

В первой половине 2023 года потоки мировых ПИИ были на 30% ниже, чем в аналогичном периоде 2022 года [29]. Вторая половина года была более удачной. Ожидается, что по итогам 2023 года глобальные потоки ПИИ составят 1,37 трлн долл. (+3% по сравнению с 2022 годом). Однако без учета потока инвестиций в транзитные страны (в основном в Люксембург и Нидерланды) было бы снижение объема ПИИ в мире на 18%, а в развитых странах – на 28% [34]. В 2024 году прогнозируется незначительное увеличение потоков ПИИ при сохранении геополитических рисков и фрагментации мировой экономики.

Динамика притока ПИИ в США была неравномерной. Объем притока ПИИ в США имел максимальное значение в 2015 году и составил 467625 млн долл. (рис. 2). В 2020 году ПИИ в страну составили 95882 млн долл., в 2021 году – выросли на в 4 раза до 387780 млн долл. в 2022 году – снизились на 26,5% до 285057 млн долл.

Отток ПИИ из США составил в 2020 году 204462 млн долл., в 2021 году отток ПИИ увеличился на 71,2 % до 349958 млн долл., в 2022 году – на 6,6 % до 372996 млн долл. Причины оттока ПИИ связаны с ростом процентных ставок и замедлением темпов роста экономики.

По оценкам ЮНКТАД, приток ПИИ в США в 2023 году сократится на 3% [5]. Почти 75% всех прямых иностранных инвестиций в США ожидаются от союзников США (Япония, Великобритания, Канада, Нидерланды, Германия и др.).

Рисунок 2. Динамика ПИИ США с 1990 по 2022 годы

Источник: составлено по данным [19].

Приток ПИИ в ЕС имел пиковое значение в 2007 году – 668322 млн долл. В 2020 году их объем составил 115629 млн долл., в 2021 году – возрос на 31,8% до 152381 млн долл. В 2022 году сократился до (-124948 млн долл.). Максимальный отток ПИИ зафиксирован в 2007 году и составил 905185,6 млн долл. (рис. 3). Сокращение объема ПИИ в 2022 году обусловлено замедлением темпов экономического роста, резким ростом цен на энергоносители. Отток ПИИ из ЕС был крайне неравномерным в последние 3 года и составил в 2020 году – 63582 млн долл., в 2021 году увеличился в 7,49 раза – до 476548 млн долл., в 2022 году – сократился на 79,8% до 96167 млн долл.

В 2023 году ПИИ в ЕС увеличились с отрицательного значения в 150 млрд долл. в 2022 году до положительного в 141 млрд долл. благодаря значительному приросту в Люксембурге и Нидерландах. Без учета этих двух стран приток ПИИ в ЕС сократился бы на 23% [22].

Рисунок 3. Динамика ПИИ в ЕС с 1990 по 2022 годы

Источник: составлено по данным [17].

Приток ПИИ в Китае в основном имел тенденцию к росту, за исключением незначительного падения в 1999, 2000 и 2009 годах (рис. 4). В последние 3 года наблюдался приток ПИИ в Китай, включая и пандемийный 2020 год, когда их объем составил 149342,3 млн долл. В 2021 году объем ПИИ увеличился на 21,6% до 180957,2 млн долл., в 2022 – на 5,8% до 189132,4 млн долл. (максимальное значение за весь период). Отток ПИИ составил: в 2020 году – 153710,3 млрд долл., в 2021 году – 178819,3 (+ 16,6%) млрд долл., в 2022 году – 146503,0 (-18,1%) млрд долл. Максимальный отток ПИИ зафиксирован в 2016 году – 196149,43 млн долл.

В 2023 году ожидается снижение притока ПИИ на 6% [5], что связывается с кризисом на рынке недвижимости, ослаблением спроса со стороны США на китайские товары. Для привлечения ПИИ Китай сократил перечень отраслей, недоступных для иностранного капитала, расширил отмену ограничений на доступ ПИИ в производственный сектор; ослабил условия доступа ПИИ на рынки телекоммуникационных, медицинских и других услуг; переходит к политике равного подхода к китайским и зарубежным предприятиям при проведении государственных закупок и другие меры [7].

Рисунок 4. Динамика притока и оттока ПИИ из Китая с 1990 по 2022 годы

Источник: составлено по данным [16].

В Российской Федерации величина притока ПИИ до 2005 года была незначительной (рис. 5). Пик объема ввозимых ПИИ приходился на 2008 год – 75,856 млн долл. С 2009 года динамика притока ПИИ характеризовалась нестабильностью: в 2020 году – 10409,9 млн долл., в 2021 году – 38638,9 млн долл. (+ 3,52 раза). Изъятие ПИИ из-за рубежа в 2022 году составило 18,681 млн долл. Отток ПИИ из Российской Федерации составил в 2020 году – 6778,1 млн долл., в 2021 году – 64071,6 млн долл. (+9,45 раза), в 2022 году –10440,5 млн долл. (-83,7%). Направления притока и оттока ПИИ из России существенно изменились в связи с обострением геополитической ситуации, введением санкционных и контрсанкционных режимов, пересмотром внешнеэкономической политики в части долгосрочных перспектив сотрудничества.

Рисунок 5. Динамика ПИИ в РФ с 1992 по 2022 годы

Источник: составлено по данным [18].

Оценивая процессы оттока и притока ПИИ в мире и отдельных странах, можно сделать вывод о неравномерности их динамики. На инвестиционную активность государств и крупнейших ТНК повлияли пандемия COVID-19, обострение геополитической нестабильности, замедление темпов экономического роста, изменение подходов к государственному регулированию ПИИ. В перспективе значимым фактором изменения инвестиционных потоков будет выступать изменение расстановки сил в системе центро-периферийных отношений.

Нормативно-правовая база регулирования ПИИ, исходя из приоритетов национальной безопасности. С 2014 года, когда началось нарастание числа вооруженных конфликтов в мире [3], органы государственной власти все чаще исходят из того, что свобода перемещения капитала не всегда позволяет реализовать цели по достижению национальной безопасности. Декларируя необходимость обеспечения безопасности в разных ее проявлениях (общественной, военной, экономической, энергетической, продовольственной, информационной, экологической и др.), правительства принимают меры, направленные на ужесточение контроля над притоком и оттоком ПИИ.

Изменения в нормативно-правовой базе в сторону ужесточения регулирования ПИИ в целях обеспечения национальной безопасности касаются следующих основных параметров. Во-первых, расширяется количество секторов, на которые распространяется регулирование. Во-вторых, снижаются пороговые значения стоимости сделок и долей участия иностранного капитала, при которых проводится регулирование ПИИ. В-третьих, расширено количество критериев для проведения скрининга ПИИ. В-четвертых, увеличиваются сроки проверки потенциальных ПИИ. В-пятых, удлиняются сроки для «восстановления нарушенного права», т.е. период времени, когда органы власти могут блокировать ПИИ и вводить санкции и штрафы за несоблюдение требований инвестиционного законодательства. В-пятых, усиливается внимание к субъектам инвестирования.

Примеры нормативно-правовых актов по регулированию ПИИ в интересах обеспечения национальной безопасности, принятые в РФ, ЕС, США, Великобритании, Китае, представлены на рисунке 6. Нормативно-правовые акты по регулированию инвестиций принимаются и на международном уровне. Так, ОЭСР в 2009 году разработаны Руководящие принципы для стран-получателей инвестиций по вопросам, связанным с национальной безопасностью [28], чтобы помочь странам разработать и внедрить инвестиционную политику для достижения целей в области национальной безопасности с минимальным возможным воздействием на инвестиционные потоки.

Рисунок 6. Примеры нормативно-правовых актов по регулированию ПИИ в целях обеспечения национальной безопасности

Источник: составлено автором.

Руководство нацеливает на то, чтобы ограничения на инвестиции или условия сделок не были больше, чем это необходимо для защиты национальной безопасности, и их следует избегать, когда другие меры являются адекватными и уместными для решения проблем национальной безопасности. ОЭСР признает, что каждая страна имеет право определять, что необходимо для защиты ее национальной безопасности с использованием точных методов оценки рисков, которые отражают условия, институты, ресурсы страны. Ограничения инвестиций рекомендуется применять в качестве крайней меры, когда другие меры (например, отраслевое лицензирование, политика в области конкуренции, регулирование финансового рынка) не могут быть использованы для устранения проблем, связанных с безопасностью [28]. Отметим, что ОЭСР и ЮНКТАД высказывают озабоченность, что под прикрытием политики, направленной на обеспечение национальной и общественной безопасности, может скрываться «замаскированный» протекционизм.

В последние годы наблюдается тенденция к усилению проверки ПИИ. Большинство мер по проверкам ПИИ по соображениям национальной безопасности было введено США, Австралией, Австрией, Канадой, Францией, Германией, Японией, Российской Федерацией, Великобританией и др. В 2022 году на страны с режимами проверки ПИИ пришлось 68 % общего объема ПИИ [21]. При совершенствовании режимов контроля ПИИ наблюдается переход к проверке ПИИ, способных усилить не только реальные, но и потенциальные угрозы национальной безопасности.

Регулирование ПИИ, исходя из приоритетов национальной безопасности. При рассмотрении вопросов государственного регулирования ввоза и вывоза ПИИ уполномоченным органам власти необходимо определиться с ответом на ряд вопросов, связанных с их притоком и оттоком (рис. 7). Перед уполномоченными органами власти стоит задача по повышению способности стран противостоять угрозам национальной безопасности, исходящим от иностранных инвестиций в стратегические отрасли, не ослабляя при этом приток прямых иностранных инвестиций в интересах устойчивого развития страны.

Рисунок 7. Вопросы, требующие решения со стороны органов власти при регулировании ПИИ, исходя из приоритетов национальной безопасности

Источник: составлено автором.

Определяя приоритетные направления и сферы для стимулирования притока инвестиций, государства часто используют формулировки, соответствующие принципу «разрешено все, что не запрещено». Например, США поддерживают трансграничные инвестиции там, где это не противоречит защите интересов национальной безопасности [23]. В Китае декларируется запрет на дискриминацию предприятий с иностранными инвестициями, их продуктов и услуг, иностранных брендов, если иное четко не предусмотрено законами и постановлениями или не связано с национальной безопасностью [35].

Однако число сфер, приток ПИИ, в которые регулируется, исходя из необходимости обеспечения национальной безопасности, возрастает. К числу сфер, ПИИ в которые попадают под особый контроль и требуют согласования со стороны уполномоченных органов власти, в разных странах относятся:

– финансовый сектор;

– доступ к конфиденциальной информации, персональным данным, информации, способной изменить баланс ценностей, представляющих общественный интерес (свобода СМИ, формирование общественного мнения);

– искусственный интеллект, робототехника, полупроводники, телекоммуникации, облачные технологии, квантовые технологии, кибербезопасность и т.п.;

– объекты критической инфраструктуры, включая энергетику, добычу, хранение, распределение и транспортировку газа и нефти, транспорт, водоснабжение и здравоохранение, государственное управление;

– химическая и фармацевтическая промышленность;

– оборонная промышленность и производство продукции двойного назначения;

– машиностроение;

– исследования в области атомной энергии и освоения космоса и др.

В разных странах перечень сфер секторального контроля различается. Так, в России в 2024 году выделяется 50 видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства [1].

Критерии отнесения хозяйствующих субъектов в группы особого контроля при осуществлении ввоза ПИИ отличаются в разных странах. Под ограничения по признаку предполагаемого контроля могут попасть: иностранные инвесторы, которые приобретают 10% или более акционерного капитала предприятий контролируемых сфер; контролируемые зарубежными государствами инвесторы; иностранные инвесторы, попадающие под подозрение как участники легализации доходов от преступной деятельности и т.п.

По признаку страны происхождения выделяются: инвесторы из недружественных (санкционных) стран; инвесторы, связанные с подсанкционными юридическими и физическими лицами или инвесторы, не принадлежащие к определенному экономическому союзу. Например, отсутствие членства в ЕС используется в качестве дискриминационного фактора, по крайней мере, в 4 странах [32].

Имеются различия и органах контроля над движением ПИИ. В первом варианте выделяют специализированные органы контроля. Например, в США функционирует Комитет по иностранным инвестициям США, в России – Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Во втором варианте контроль над ПИИ осуществляют государственные учреждения наряду с другими функциональными обязанностями.

Различается и объем требуемой документации: от авторизации и представления общего обзора инвестиционного проекта до направления развернутого бизнес-плана с указанием подробных сведений о бенефициарных владельцах и выгодоприобретателях. Контролирующие органы наделяются правом запрашивать дополнительные материалы по планируемым ПИИ, проводить проверку благонадежности потенциального инвестора и блокировать сделки в случае необходимости. В ходе реализации инвестиционных проектов осуществляется их скрининг.

Государства не ограничиваются регулированием притока ПИИ. Объектом регулирования выступает и их отток. Исторически ограничения на вывоз ПИИ были характерны для развивающихся стран и были связаны с рисками нарушения платежного баланса. В последнее десятилетие наблюдается рост ограничений на вывоз ПИИ в странах центра и полупериферии. Меры по ограничению вывоза ПИИ принимаются, исходя необходимости обеспечения национальной безопасности и достижения стратегических целей развития, соблюдения стандартов борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, противодействия финансированию терроризма, из экологических, социальных и управленческих (ESG) мотивов. Среди 94 стран, применяющих ограничения на вывоз ПИИ, примерно две трети из них приняли процедуру утверждения вывоза ПИИ [27].

Наиболее распространенной формой ограничения вывоза ПИИ является система предварительного согласия на их осуществление. Уполномоченные органы устанавливают набор критериев и требований для оценки и регулирования вывоза ПИИ, ориентируясь на пороговые значения стоимости, доли в капитале, секторальные и географические факторы, требования к репатриации средств, период инвестирования и пр. [27].

Секторальные ограничения на вывоз ПИИ часто относятся к финансовой сфере, критическим технологиям, геологоразведке, НИОКР, оборонно-промышленному комплексу, производству продукции двойного назначения в странах, не являющихся союзниками. Географические ограничения могут также применяться к вывозу ПИИ, направленным в страны, не соответствующие рекомендациям ФАТФ или недружественные страны. Приведем примеры последних принятых документов по регулированию вывоза ПИИ. В 2023 году в США был принят Указ о решении проблем инвестиций США в определенные технологии и продукты национальной безопасности в странах, вызывающих обеспокоенность [15]. В нем говорится о необходимости разработки системы регулирования, которая запретит американским компаниям инвестиции за рубежом в передовые технологии и сферы, которые могут представлять потенциальную угрозу национальной безопасности США и отрасли, которые могут повысить разведывательный, кибер- или военный потенциал соперников США [15].

В 2024 году Европейская комиссия выпустила Белую книгу по исходящим инвестициям [30]. Цель – взять под контроль вывоз инвестиций, которые могут быть использованы для повышения разведывательного потенциала и укрепления военной безопасности субъектов, которые могут представлять угрозу для стран, которые осуществляют такие инвестиции. Предполагается осуществлять контроль над вывозом ПИИ в производство передовых полупроводников, искусственный интеллект, квантовые технологии и биотехнологии и т.п. Работа по внедрению и развитию контроля над вывозом ПИИ ведется и в других странах.

Таким образом, на инвестиционную политику все большее влияние оказывает стремление обеспечить национальную безопасность при обострении геополитической напряженности. Потребность в нейтрализации угроз национальной безопасности обусловливает расширение использования механизмов регулирования вывоза ПИИ, связанных с чувствительными секторами национальной безопасности.

Заключение

В современных условиях усиление контроля над ПИИ характерно для большинства стран центра и полупериферии. Активно разрабатываются механизмы государственного и межгосударственного регулирования ввоза и вывоза ПИИ, исходя из соображений национальной безопасности.

Разнообразие и усложнение правил контроля, высокая вариативность при принятии уполномоченными органами решений о возможности осуществлении ПИИ могут стать сдерживающим фактором для углубления международной экономической интеграции, увеличивать административное бремя для органов власти и инвесторов и стать инструментом политического давления стран центра (как основных владельцев инноваций и критических технологий и пр.) на страны полупериферии и периферии. Тенденция по усилению контроля органами власти ПИИ может негативно повлиять на структуру и динамику их объема. В то же время, ограничения ввоза и вывоза ПИИ могут стать стимулом для развития национальных инновационных систем.

Исходя из этого, как на государственном, так и межгосударственном уровнях актуализируется вопрос поиска баланса между обеспечением национальной безопасности и свободным движением ПИИ. В этих условиях для России возрастает значимость обеспечения технологического суверенитета и выстраивания альянсов с дружественными странами для обеспечения национальной безопасности при осуществлении ввоза и вывоза ПИИ.