Digital innovation in regulatory authorities

Введение

Актуальность статьи определяется тем, что явление цифровой трансформации органов власти застало органы контрольной (надзорной) деятельности (КНД) на марше проведения в ней коренной реформы по переходу к риск-ориентированной модели управления. Сложившаяся ситуация обострила внимание исследователей к изучению разных аспектов явления цифровизации. К их числу относится изучение влияние цифровизации на механизмы принятия решений в органах власти, например, Стенькиным Д. С., Чучадеевым Д. А. (2023) [1]; улучшение качества и эффективности КНД, упрощение административных процедур, обеспечение прозрачности и открытости деятельности контрольно-надзорных органов власти (КНО), в числе их исследователей Недзелюк Т. Г. и Франц О. Ю. (2023) [2]; количественному анализу цифровизации таких контрольных (надзорных) мероприятий (КНМ), как контрольная закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверка посвящено исследование Ольховиковой С. В., Куконова Э. С., Вахрушевой М. Ю. (2023) [3], на оценку влияния цифровизации на реализацию полномочий органов исполнительной власти направлено исследование Кабытов П. П. со Стародубовой О. Е. (2020) [4].

Вместе с тем в текущих исследованиях образовался определенный научный пробел в части теоретического объяснения модели механизма по взаимосвязи применения индикаторов риска и количеством категорированных объектов в реестре объектов контроля. Наряду с ними в результатах опубликованных исследований не нашел освещения вопрос о цикле информатизации внутренней среды КНО как взаимодействия встречных процессов: внутреннего и внешнего. К первому автор относит цифровые инноваций (прямые связи). Ко второй отнесены информационные сервисы КНД, мобильные приложения ТОР, ВИС как с прямой, так и с обратной связями в цикле информатизации КНД.

Цель статьи – восполнить научный пробел в теоретическом объяснении взаимосвязи индикаторов риска с количеством категорированных объектов в реестре объектов контроля. Научная новизна заключается в выявлении математико-статистические зависимости между вероятностью возникновения угроз (риска) объектам контроля, индикаторами риска и количеством категорированных объектов в реестре. Авторская гипотеза сводится к тому, что процесс информатизации является цикличным. Он обусловлен двумя встречными процессами:

1) во внутренней среде цифровыми инновациями технологий, оборудования, инструментов, компетенций инспекторов; 2) воздействия из внешней среды средствами ГИС через информационные сервисы КНД, мобильные приложения ТОР, ВИС. Методология исследования сфокусирована на применении методов абстрактного, логического, процессного и системного анализа, математико-статистическом и визуально-графическом моделировании, эпистомологическом построении восхождения от абстрактного к конкретному и обратно, обзоре научных, правовых и отчетных источников.

Обсуждение

Современная организация контрольно-надзорной деятельности (КНД) органами власти претерпела коренную трансформацию. В результате неё на смену сплошного контроля, не учитывавшего рисковых зон, когда любой объект контроля должен быть проверен 1 раз в 3 года [5], пришла инновация в форме риск-ориентированного подхода по индикаторам риска [6]. При этом на долю риск-ориентированного подхода уже в 2022 году приходилось 29,76% от общего числа проверок контрольно-надзорных органов (КНО) [7, с.68].

На федеральном уровне в 2022 году было проведено 436 (77,9 %) проверок по индикаторам риска из 10 видов контроля, на региональном — 88 (15,7 %) и на муниципальном уровне — 36 (6,4 %)». Из них 74,2% приходится всего на три вида: 51,4% на «Пожарный надзор», 19,3% на «Земельный надзор» и 7,1% на «Региональный жилищный надзор» [7, с.24-25].

Применение индикаторов риска дает возможность КНО определять количество проверок в зависимости от присвоенных им в реестре категории. Так, на рисунке 1 приведены найденные автором математико-статистические зависимости между вероятностью возникновения угроз (риска) объектам контроля, индикаторами риска и количеством категорированных объектов в реестре.

Рисунок 1. Зависимость между вероятностью риска объектам контроля, индикаторами риска и количеством категорированных объектов в реестре

Источник: Составлено автором по [7, с.57; 8].

Приведенный на рисунке 1 механизм взаимосвязи индикаторов риска (R), их категорий (K) и количества контролируемых объектов (N) представляет инструмент как анализа, так и проекта, любого из трех индикаторов по двум заданным. Согласно третьей теореме подобия [9, с.120], количество объектов легко масштабируется под конкретные условия деятельности КНО: N ×10^n ед., где n – размерность масштаба, раз. Полученная модель взаимосвязи трех индикаторов, позволяет КНО оценивать вероятность риска R причинения охраняемым законом ценностям вреда, проектировать количество проверок контролируемых объектов N на плановый период в соответствии с требованиями Постановления Правительства от 17.08.2016 N 806 [8].

При построении модели зависимости между вероятностью риска объектам контроля, индикаторами риска и количеством категорированных объектов в реестре теоретически определено, что организации, отнесенные к 6-й категории риска, подлежат проверке 1 раз в 18 лет. Для объяснение этого феномена необходимы лонгитюдные наблюдения.

В анализе риск-ориентированного подхода исходим из того, что понятие «подход» означает принятие какого-либо признака объекта (в рассматриваемом случае «риск» причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям) в качестве указания границы истинности применяемого логического строя, практических действий контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) и оценочных суждений, например, инспекторов КНО.

Изжившая себя прежняя концепция фокуса на последующем контроле (упреждающе-карательном: «Вы нарушаете, мы наказываем»), оказалась вытесненной инновацией из 7-ми видов профилактических мероприятий и предотвращениями нарушений, профилактическими визитами и предостережениями (1432,7 тыс. в 2022 году). В 2022 году «Профилактические визиты превысили число проверок в 1,6 раза: контролирующие органы провели 560,2 тысяч профилактических визитов, что почти в 14 раз превышает показатели 2021 года. Запущен механизм оценки профилактических визитов через Единый портал государственных услуг» [7, с.7, 32, 36].

Произошел отказ от традиционного принципа запрета на общение с объектами контроля в пользу инновационного встраивания контроля в цифровые информационные системы, отступление от изжившей оценки эффективности контрольной деятельности по количеству выявленных нарушений в пользу инновационного консультирования и поддержки объектов контроля в рамках профилактических визитов (1993 тыс. в 2022 году) и механизма досудебного обжалования (9071 ед. 84,4% к 2021 году) [7, с.41], смена устоявшегося приоритета выездных проверок с проведением ревизий на месте в пользу инновационной оценки эффективности контроля по количеству предотвращенных угроз нарушения обязательных требований, инновация реестр-видового подхода: если вида контроля нет в реестре, контроль не проводится.

Раскрытие содержания, т.е. динамики темы обусловлено понятиями «цифровизация» и «информатизация». Отличие между ними состоит в том, что «цифровизация» охватывает все аспекты деятельности контрольно-надзорных органов (КНО), включая процессы, процедуры, системы хранения и передачи информации, а также взаимодействие с гражданами и бизнесом. Информатизация, в свою очередь, касается только использования информационных технологий для улучшения работы и повышения эффективности процессов.

Информатизация фокусируется на технико-технологических вопросах производственного процесса, ресурсосбережении и продуктивности производственной системы осуществления КНД. Между тем, технико-технологический компонент производственного процесса КНД, как и объекты контроля неотделимы от трудового процесса со служебной деятельностью (СД), уровня квалификации и компетенций госслужащих со специалистами КНО. Именно трудовой процесс с СД обеспечивают функционирование технико-технологического компонента КНО и поддержание процессов воздействия на объекты контроля. В результате цифровых инноваций технико-технологического компонента возникает потребность в повышении квалификации либо переобучении персонала, осуществляющего поддержание цифровых производственных процессов.

На актуальность решения проблемы дефицита компетенций у инспекторов КНО указывают данные «оценочного модуля ГИС ТОР КНД по их комплексному тестированию на знание основных норм законодательства в сфере государственного и муниципального контроля. В частности, по этому модулю в 2022 году только 85% из 607 инспекторов 82 субъектов РФ успешно прошли тестирование. Уровень правильных ответов у тестируемых в среднем составил лишь 71%. При этом средний уровень знания по «Проведению контрольных мероприятий» составил - 68 %, а по вопросам «Цифровизации» - 66 % [7, с.67]. В целом как минимум у 2,4 тыс. инспекторов органов власти России уровень компетенций в 2022 году был ниже порогового.

Произошедшие преобразования в затронутых цифровой информатизацией компонентах производственных процессов КНО влекут за собой необходимость проведения организационно-управленческих изменений – цифровой информатизации (рисунке 2).

Согласно рисунку 2, цикл информатизации предстает как взаимодействие встречных процессов: внутреннего и внешнего. Внутренний процесс происходит посредством цифровых инноваций во внутренней среде КНО: в объекты, технические средства и поддержание технологического процесса благодаря действиям инспекторов КНО в соответствии с полученными ими адекватными цифровыми компетенциями. В свою очередь элементы внутренней среды взаимодействуют с внешним информационным контуром информационных сервисов КНД, мобильных приложений ТОР, ВИС и контролируемыми лицами только в электронном виде. Нарастание масштаба и интенсивности взаимодействия встречных процессов приводит к структурным и организационно-управленческим изменениям в КНО, завершающих цикл информатизации. После этого наступает новый цикл информатизации, переводящий деятельность КНО на более высокий уровень информатизации.

Рисунок 2. Механизм информатизации КНО

Источник: составлено автором

Под влиянием цифровой информатизации органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность (КНД) расширяют свои полномочия, создавая и обеспечивая, например, процессное функционирование «различных государственных информационных ресурсов, в том числе государственных информационных систем, реестров» [4, с. 116], включая цифровые сервисы ЕРП, ЕРКНМ, ЕРВК (ervk.gov.ru), ВИС КНО, ГИС ТОР КНД, ИС ПСД интегрированные с ГИС ТОР КНД [10]. Например, в 2022 году более 16 тыс. инспекторов КНО работали в ГИС ТОР КНД, в нем велись 17 реестров разрешений, ими пользовались более 5 тыс. (примерно 21%) органов власти [7, с.58]. С учетом сказанного, сущность понятия «цифровизация» на прагматическом уровне может быть интерпретирована как «процесс организации выполнения в цифровой среде функций и деятельности (бизнес процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых продуктов» [11, с. 53-54].

Приведенные аспекты цифровой информатизации контрольно-надзорной деятельности с прагматической позиции призваны автоматизировать рабочие процессы, повысив скорость оценки реальности угроз объектам контроля, подготовки и принятия решений КНО, а также сократить количество ошибок госслужащими под влиянием человеческого фактора. При этом цифровизация проводится «секторально», т.е. по отдельным функциональным направлениям: сущностным характеристикам объекта контроля, воздействие на которые приводит к достижению целевых результатов КНО.

По своей сути, явление цифровизации представляет собой вид инноваций в форме цифровых технологий (рисунок 2). Определяющими среди них признаны: искусственный интеллект; большие данные; интернет вещей. Как установлено нами ранее, в качестве причины потребности в цифровых инновациях служит возникновение дефицита (особенно исчерпание) традиционно потребляемого ресурса либо его моральная устарелость [9, с.51].

Применительно к КНО, потребность в цифровизации вызвана дефицитом традиционных ресурсов и функций, перечисленных в Распоряжении Правительства «О стратегических направлениях в области цифровой трансформации государственного управления» [12, разд.III]: а) «недостаток достоверных сведений (данных), доступных в режиме реального времени, необходимых для принятия управленческих решений; б) несвязанность контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) с реальными рисками и их трактовка как нагрузка, а не помощь; в) избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности в рамках КНД.

К источникам этого дефицита также относятся «инерционность и низкая цифровая грамотность» инспекторов [11, с. 60].

Заключение

Таким образом, выполненный анализ промежуточных результатов информатизации контроля в органах власти показывает, что риск-ориентированный подход стремительно вытесняет традиционный сплошной контроль.

Потребность в инновации цифровых технологий в процессах КНД обусловлена возмещением дефицита таких традиционных ресурсов как время реагирования на угрозы и риски объектам контроля, недостаток компетенций инспекторов. Вместе с тем причины цифровой инновации КНО заключаются не только в дефиците времени на выполнение КНД и проведение КНМ, но и в недостатке их открытости.

Разработанная модель взаимосвязи трех индикаторов риск-ориентированного подхода, позволяет КНО оценивать вероятность риска R причинения охраняемым законом ценностям вреда, проектировать количество проверок контролируемых объектов N на плановый период, легко корректируется под масштаб деятельности в конкретных зонах ответственности органов контроля.

Принятая категоризация рисков вероятности риска объектам контроля является чрезмерно обобщенной, что приведет к возникновению рисков второго рода. Считаем необходимым проведение исследований по обоснованию ее более глубокой дифференциации категорий риска по направлениям: 1) технологических рисков (в производстве, транспортировке и хранении); 2) рисков эксплуатации промышленных и социальных объектов, промышленного оборудования, недр, общественно организованного потребления благ; 3) рисков по тяжести труда, уровню квалификации работников; 4) экономических и финансовых рисков.

Для исследования обоснованного интервала проведения проверок объектов, отнесенных к 6-й категории риска, необходима организация лонгитюдных наблюдений.