Aspects of Russia's counteraction to international financial sanctions

Введение. В современных условиях контроль над санкционными рисками является одной из важных задач, стоящих перед руководством крупных отечественных компаний. В первую очередь это характерно для финансовой сферы, энергетики, оборонного комплекса, авиастроения и других высокотехнологичных отраслей. Повышенными являются риски для компаний, чья деятельность связана с США, странами Евросоюза, Канады, Японии и другими государствами, также находящимися под американскими санкциями (Ираном, Венесуэлой, Сирией).

В результате, на сегодня существует несколько причин введения западных санкций в отношении России. В первую очередь это события вокруг Украины, во-вторых, строительство и эксплуатация газопровода «Северный поток – 2», в-третьих, соблюдение прав человека и нераспространения оружия массового уничтожения (ОМУ), в-четвертых, исполнение санкций в отношении других государств.

Необходимо признать, что причины санкций носят политический характер, что в свою очередь заставляет бизнес принимать их в расчет, учитывая повышенные риски и возможность потенциально понести дополнительные финансовые расходы. В свою очередь управление такими рисками, имеющими политическую составляющую, крайне проблематично, но понимание сути данных рисков и направлений дальнейшего развития ситуации необходимо для сокращения потенциальных издержек.

Цель исследования: определение последствий и противоречий применения финансовых санкций в отношении экономики России.

Научная новизна: обобщены элементы механизма противодействия международным финансовым санкциям.

Задача исследования: сформулировать роль финансовых санкций в качестве инструмента влияния в международных отношениях

Методы исследования: эволюционный формально-правовой анализ.

Информационная база: в процессе исследования были применены Указы Президента РФ, Федеральные законы РФ, Постановления Правительства РФ и работы российских авторов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы могут быть применены в практической деятельности Министерства финансов РФ (Департамент контроля за внешними ограничениями, Департамент международных финансовых отношений, Департамент финансовой политики).

Основная часть. В России, начиная с 2014-го года, началась работа по созданию институциональной структуры, направленной на противодействие западным санкциям. Между тем, практика установления собственных ограничительных мер существовала в стране и ранее, в частности ее регламентировал 281-ФЗ, принятый еще 30.12.2006 года [6]. До начала украинского кризиса 2014-го года применение данного механизма в основном было связано с действиями по выполнению резолюций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН) в отношении тех или иных государств [17]. В результате в 281-ФЗ предусматривается наличие разделения между специальными экономическими и принудительными мерами. Применение первых предусматривается в качестве ответа на односторонние ограничительные действия других государств в отношении России, а вторых в соответствии с исполнением требований СБ ООН.

В рамках отечественной институциональной структуры в сфере ограничительных мер главенствующее положение принадлежит президенту страны и органам исполнительной власти федерального уровня. В соответствии с нормами 390-ФЗ «О безопасности» использование «специальных экономических мер» рассматривается в качестве одной из форм обеспечения безопасности [7]. Данным документом, в частности статьей 4, определяется главенствующая роль президента страны при принятии соответствующих решений.

Более подробно полномочия президента раскрываются в 83-ФЗ [8], где также дается раскрытие полномочий других государственных органов. В нем, в частности, говорится о принятии решений об использовании ограничительных мер в отношении иностранных граждан, компаний или стран президентом страны. Рекомендации о принятии таких ограничений предоставляет Совет безопасности РФ, в обязательном порядке должны быть проинформированы о планируемых действиях представители обеих палат национального парламента (Госдума и Совет Федерации) [8]. Направлять президенту предложения о применении специальных экономических мер могут, как представители палат парламента, так и правительство России (ст. 5 83-ФЗ).

Ответственным за исполнение решений, принимаемых главой государства, является правительство РФ. Его полномочия предусматривают возможность определения конкретного перечня действий, в отношении которых вводятся ограничения или устанавливается обязательный характер исполнения.

В рамках своей компетенции подобными ограничительными полномочиями обладает и Банк России. В данном случае необходимо отметить, что российским законодательством Банк России определен в качестве самостоятельного правового института, который не относится к категории федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на это, его полномочия соответствуют функционалу государственной власти, так как их реализация предполагает использование мер принуждения, реализуемых на государственном уровне.

На рисунке 1 представлен – институциональный механизм применения специальных экономических мер Российской Федерацией.

Рисунок 1. Институциональный механизм применения специальных

экономических мер Российской Федерацией

Источник: составлено автором по материалам Минфина России [21].

В сфере институционального обеспечения политики ограничительных мер в России нельзя игнорировать и нормы 127-ФЗ [9]. Документ устанавливает понятие мер противодействия, используемых в качестве ответа на недружественные шаги со стороны других государств, включая установление в отношении России экономических или политических санкций. Указываемые в законе меры противодействия по своей сути не имеют отличий от применяемых специальных экономических мер [15].

Несмотря на наличие определенных различий в расшифровке норм, используемых в 83-ФЗ и 127-ФЗ, они не вступают в противоречие друг с другом. Например, статьями 127-ФЗ в качестве мер противодействия признается установление запрета или ограничений на импорт в России сырья или готовой продукции, выпущенной на территории государств, проявляющих недружественные отношения по отношению к нашей стране. Здесь устанавливается запрет на оказание всех видов услуг в интересах исполнения государственных или муниципальных заказов, запрет или ограничение приватизации имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Необходимо отметить, что подобные ограничения широко представлены в законодательстве Соединенных Штатов.

Одновременно в выше перечисленных законах устанавливается понятие «национальный режим», применимое в отношении товаров/услуг из недружественных государств. Данный режим рассматривается в качестве зеркального ответа на аналогичные режимы, принимаемые другими странами в отношении России, ее граждан и зарегистрированных в стране хозяйствующих субъектов.

За прошедшие годы России удалось накопить значительную практику правоприменения рассмотренных выше нормативно-правовых актов. В стране появилась полноценная система институтов. Вышедший президентский Указ № 560 от 06.08.2014 году изначально имел срок действия – 1 год, но в дальнейшем на ежегодной основе происходит его продление, в полной мере это актуально и для текущего периода [1].

Указом № 560 вводились ограничения на проведение внешнеэкономических операций, связанных с импортом отдельных категорий сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия из стран-производителей, принявших ранее решение о введении санкций в отношении России, ее граждан и компаний.

Указом № 560 определен и перечень задач, стоящих перед правительством, включая определение окончательных перечней товарных позиций, запрещенных к ввозу на территорию России, практическая реализация требований указа и создания условий для поддержания сбалансированности рынков в условии отказа от импорта части продукции, поддержания адекватных цен. Реализация задач по контролю над исполнением указа должна осуществляться совместными усилиями с региональными органами исполнительной власти. Одновременно правительство должно предпринимать меры, направленные на стимулирование отечественных производителей.

На основании президентского Указа № 560 в правительстве было принято Постановление № 778 от 07.08.2014 года, установившее перечень стран, на продукцию которых распространяются указанные ограничения и товарную номенклатуру, запрещенную к ввозу [10].

При установлении перечня товаров, на которые распространяются ограничения, опирались на существующие национальные потребности и возможности их замены поставками из других стран или расширением собственного производства. Установленные особые экономические меры были направлены против товаров, поставляемых из Соединенных Штатов, стран Евросоюза, Канады, Австралии, Норвегии.

Базовая цель реализуемых ограничительных мероприятий – поддержка и создание стимулов для собственных производителей, а также увеличение объемов закупок товаров в государствах, с которыми у России сформировались дружественные отношения. В результате, уже до конца 2014 года увеличился объем поставок сельскохозяйственной продукции из таких стран как Иран, Бразилия, Аргентина [22].

Организация контроля над соблюдением запрета на ввоз отдельных категорий продукции из стран под российскими санкциями, возложена на Федеральную таможенную службу. Поддержания необходимого баланса на рынке и недопустимость роста цен – задачи, поставленные перед Минсельхозом РФ. Это же ведомство в координации с другими государственными структурами и участниками рынка сельскохозяйственной продукции отвечает за увеличения объемов предложения со стороны отечественных товаропроизводителей. Вопросы удержания цен в условиях ограничений импорта не могут решаться исключительно силами Минсельхоза РФ, поэтому к их решению должны привлекаться Минпромторг, Минэкономразвития, ФАС и другие уполномоченные организации. Органы исполнительной власти должны обеспечить мониторинг ситуации на рынке с целью выявления фактов несоблюдения установленных ограничений.

Через год после принятия первых российских контрсанкций количество стран, в отношении которых они применялись, было расширено за счет Черногории, Исландии, Албании, Лихтенштейна, ранее принявшим решение поддержать санкции со стороны Евросоюза в отношении России. В первом квартале 2016-го года такие ограничения были применены и в отношении продукции из Украины.

В начала января 2016-го года ограничительные меры были введены и в отношении Турции. Причиной для этого послужило уничтожение турецкими ВВС российского военного самолета на территории Сирии при выполнении задания по уничтожению боевиков [2].

В данном случае запрет не ограничивался сельскохозяйственной продукцией, под запрет попала значительная часть товаров промышленного производства, а для турецких граждан и компаний был закрыт российский рынок труда, а также введены ограничения на посещение российскими туристами турецких курортов. Одновременно были временно наложены ограничение на функционирование соглашения 2010-го года, предусматривающего установление между странами режима взаимного безвизового посещения, а для морских судов под турецкими флагами и автомобильного транспорта из Турции вводились более строгие требования по проведению досмотра контролирующими органами.

Правительством РФ 30.11.2015 года было принято Постановление № 1296, установившее:

Рисунок 2. Основные положения Постановления Правительства РФ № 1296

Источник: [12].

В конце декабря 2015-го года в Указе № 583 появились первые дополнения, распространявшие прописанные в нем ограничения и на компании, владельцами которых являются граждане Турции, но зарегистрированные в других юрисдикциях.

В октябре 2017-го года российское правительство приняло решение расширить количество товарных позиций, в отношении которых устанавливаются ограничения. В частности, было запрещено вводить живой скот (овцы, козы, свиньи, лошади), животные жиры и масла, субпродукты крупного рогатого скота и некоторые другие товары [23].

В рамках накопления правоприменительной практики в России в середине 2018-го года появился президентский Указ № 592, установивший передачу полномочии по определению мероприятий ограничительного характера в отношении Украины от президента к правительству [3].

Реализация ответных ограничительных мер возможна, как в отношении всего государства в целом, так и против отдельных компаний, находящихся в юрисдикции стран, демонстрирующих в отношении России недружественные намерения. Например, доступ к системе государственных заказов потеряли американские и европейские компании, чьи страны ранее приняли санкции антироссийской направленности [18]. Полностью идентичные ограничения устанавливаются и для компаний, зарегистрированных в других государствах, но аффилированных со странами, присутствующими в санкционном списке России.

В ноябре-декабре 2018-го года правительством были приняты дополнительно Постановления № 1300 от 01.11.2018 г. и № 1716-83 от 29.12.2018 г., внесшие в существующую институциональную структуру некоторые обновления [14]. В частности, Постановлением № 1300 вводятся такие инновации как [11]:

– устанавливался перечень конкретных физических и юридических лиц (впервые в национальной практике), по отношению к которым применяются специальные экономические меры. Ранее ограничения рассматривались в контексте стран-происхождения и наименований товаров. В результате были предприняты меры аналогичные тем, что ранее использовали страны, выступившие инициаторами антироссийских ограничений. В списке оказалось 68 иностранных компаний и 322 человека из разных стран. Перечень, указываемой при этом информации о юридических лицах практически не имеет отличий от списков SDN, формируемых Минфином Соединенных Штатов.

– вводится практика замораживания активов иностранных компаний, физических лиц, включая их имущество, денежные средства в безналичном расчете, бездокументарные ценные бумаги. Ранее в России такая практика никогда не использовалась, в то время как практика блокирования в западных странах выступает фундаментальной основой для применения санкций, как в странах англосаксонского блока, так и среди представителей Евросоюза, в особенности через международные организации [24].

– ответственность за создание списка лиц, в отношении которых используется практика блокирования активов, возлагается на Минфин РФ. Он же отвечает за выдачу временных разрешений и отмену ограничений в случае, если специальные экономические меры в отношении Украины будут сняты.

Таким образом, впервые в российской практике появился работоспособный механизм, позволяющий проводить блокировку активов иностранных компаний и отдельных лиц, определен институт, ответственный за его реализацию. Само же Постановление № 1300 в случае возникновения необходимости может быть легко масштабировано с учетом решения конкретных задач в отношении тех или иных государств или отдельных организаций, физических лиц [25].

Постановлением Правительства РФ № 1716-83 [13] было проведено дальнейшее расширение торговых ограничений, введенных ранее. В частности, Украина в нем представлена в качестве государства-производителя товаров, для которых установлен запрет на импорт в Россию. Одновременно в нем прописаны все товары, запрещенные к ввозу. Особенностью Постановления № 1716-83 стало расширение перечня украинской продукции, на которую распространяются ограничения. Если до этого они касались продукции сельского хозяйства, то теперь затронули и промышленные товары, в частности продукцию тракторостроения, коробки передач для различной техники и так далее [13].

В 2022 г. в ответ на санкции западных стран были приняты специальные экономические меры в отношении США и недружественных стран [4], в частности, 8 марта 2022 г. Президент Российской Федерации подписал Указ, согласно которому было предусмотрено до конца года обеспечить применение специальных экономических мер, предусматривающих запрет на вывоз за пределы территории и ввоз на ее территорию России продукции и сырья согласно перечням, определяемым правительством РФ [5].

В результате, сегодня западными странами, выступающими основными инициаторами санкций, меры финансового ограничения используются значительно чаще, чем ограничения торгового характера. Практика показывает, что финансовые санкции обладают значительно большим потенциалом воздействия на объекты применения, чем иные виды воздействия. В свою очередь от российских государственных структур в современных условиях требуется выработка наиболее эффективных мер защиты экономики страны и ее хозяйствующих субъектов от внешнего воздействия. Применение финансовых санкций возможно, как в отношении коммерческих банков или отдельных лиц владельцев кредитных организаций, так и против Центрального (Национального) банка страны.

Существующие санкционные риски обусловили создание в ускоренном порядке – Национальной (российской) системы платежных карт, существующая в виде акционерного общества, принадлежащего Банку России. Соответственно все транзакции, проводимые по картам VISA и Mastercard на территории России, осуществляются через процессинговые центры, расположенные в нашей стране. С 2015-го года действует национальная платежная система «МИР». В настоящее время ведется работа по выходу карт «МИР» за пределы страны.

Еще одним элементом укрепления отечественной институциональной системы противодействия западным финансовым ограничениям является постепенное сокращение зависимости от американского доллара при проведении расчетов по внешнеторговым операциям [20]. Данный подход расширяет возможности участия во внешнеторговой деятельности российских компаний, находящихся под американскими санкциями. Постепенный отказ от использования доллара в качестве единственной валюты расчета позволяет сокращать потенциальные экономические риски при неблагоприятном развитии взаимоотношений с Соединенными Штатами и усилении санкционного давления на Россию и ее компании [19].

Заключение

Перспективы введения новых финансовых санкций Запада обострились в конце февраля 2022 г., после принятия Президентом РФ (24-го февраля) решения о проведении специальной военной операции на территории Украины. Основной ее целью названа демилитаризация и денацификация соседнего государства. Решением для ее проведения стало обращение глав, признанных до этого в качестве независимых государств Донецкой и Луганской народных республик об оказании помощи в отражении украинской агрессии и защите мирного населения.

Введённые санкционные ограничения преследуют своей целью воздействовать на российские финансовые структуры, ограничивая их доступ не только к заемным средствам, но и операциям с использованием глобальных платежных систем.

Еще одно направление санкционного давления на Россию – это ограничение экспорта в нашу страну высокотехнологичной продукции и соответствующих услуг. В данном случае речь идет не только об американских поставках, но и оборудовании и технологии, создаваемых в других государствах, но подпадающих под регулирование американских экспортных структур.

Данные меры ранее уже применялись Соединенными Штатами в период президентства Д. Трампа против китайской корпорации Huawei. В этом случае ограничения могут затронуть поставки процессоров, электроники, телекоммуникационного оборудования различных производителей, в котором используются американские технологии или отдельные комплектующие детали [27]. Целью подобных ограничений является воздействие на важные отрасли национальной экономики. Они должны ограничить возможности российской оборонной промышленности, предприятий аэрокосмической сферы, а также возможностей в сфере квантовых вычислений, технологий искусственного интеллекта.

Аналогичные технологические ограничения применяет в отношении России и Евросоюз, это отказ от поставок самолетов, техники и оборудования для российских авиакомпаний, а также ограничение российских банков в доступе к европейскому заемному капитал. Ряд авторов описывают сценарии социально-экономического развития России до 2025 года и утверждают, что «вне зависимости от сценария, денежно-кредитная политика Банка России будет направлена на снижение инфляции до 4% [16; 26]. Также она будет корректироваться под влиянием новых санкций, роста военно-политической напряженности, состояния мировой экономики.

Необходимо отметить, что объем санкций, применяемых в отношении России, в дальнейшем будет определяться исключительно геополитической ситуацией в мире, чем больше будет нарастать конфронтация, тем сильнее окажется экономическое давление на нашу страну.

В то же время, наблюдается колоссальный ущерб последствий санкций для самих инициирующих их стран и всей мировой экономики, и финансовой системы. Послабление или их корректировку можно будет прогнозировать в зависимости от развития ситуации в глобальном масштабе, поскольку беспрецедентные санкции, введенные против России, уже приводят к глобальной рецессии во всем мире.