Нормативно-правовые основы макропруденциального регулирования как основа финансовой безопасности России

Введение

Правовое регулирование банковской деятельности, а также законодательные и нормативные основы проведения политики по обеспечению финансовой стабильности в России являются краеугольным камнем для формирования достаточного уровня финансовой безопасности страны. Именно устойчивость банковской системы в их связке с работой других небанковских финансовых институтов под воздействием различных шоков реализует финансовую безопасность как таковую, поскольку только при стабильной финансовой системе существует возможность сохранения возможности выполнения главных ее функций – расчетно-платежная и распределительная / перераспределительная.

Систематизация данных о нормативно-правовых аспектах системы регуляторных инструментов по данному направлению позволяет сформировать некоторое представление о надежности этой системы, а также выводы о наличии в рамках текущих полномочий регуляторов возможности купировать возникающие системные финансовые риски, что объясняет особую актуальность раскрываемой темы.

Литературный обзор. Глубокая проработка данного вопроса с позиции обеспечения финансовой безопасности отсутствует. Так, например Господарчук Г.Г. и Зеленева Е.С. [1] рассматривают правовой аспект макропруденциальной политики с точки зрения проблем измерения ее эффективности, Сегодник К.Д. и Шпарун Д.В. рассматривают в контексте отдельных макропруденциальных инструментов [2]. Косвенно данный вопрос в контексте отдельных узких направлений рассматривают так же Годес Н. [3], Соколова В.В. и Демиденко Т.И. [4], Иневаткина С.Р. и Качанова Л.С. [5], Блажевич О.Г. и Жупанова С.В. [6], Кузнецов Н. Г. и Самыгин С. И. [7], а опыт Китая рассматривается Мэн И. и Катковой Е.А. [8].

В этой связи научный пробел состоит в том, что нормативно-правовые основы макропруденциального регулирования с точки зрения обеспечения финансовой безопасности не описаны.

Целью исследования является определение связи действующей действующей нормативно-правовой информации в области макропруденциальных инструментов с возможностью обеспечения финансовой безопасности Россиию.

Авторская гипотеза состоит в том, что нормативно-правовые основы макропруденциального регулирования являются краеугольным камнем обеспечения финансовой безопасности России.

Научная новизна состоит в том, что эта работа полезна для определения правовых оснований деятельности государства и регуляторов в рамках тех или иных подходов с использованием конкретных инструментов, а также полноты набора данных инструментов с точки зрения обеспечения финансовой безопасности. Также в работе определены некоторые перспективы совершенствования правовых основ с позиции перехода экстренных антикризисных мер в постоянный доступный для обоснованного применения в любой момент времени перечень инструментов.

В данной работе применены методы классификации, систематизации, анализа, дедукции и индукции.

Основная часть

Основными законами, на основании которых осуществляется правовое регулирование в банковской сфере, являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации» и иными федеральными законами и нормативными актами Банка России. В рамках №395-1 - ФЗ зафиксированы определения: банк, банковская система, различия банков с базовой и универсальной лицензией, – в рамках обеспечения финансовой стабильности зафиксированы стандарты деятельности кредитных организаций, требования по обеспечению финансовой надежности кредитных организаций (в том числе, соблюдение установленных надбавок к нормативам достаточности собственных средств), обязанности кредитных организаций по формированию обязательных резервов [9].

На современном этапе полномочия по обеспечению и поддержанию финансовой стабильности в Российской Федерации возложены на Центральный банк Российской Федерации. В соответствии со статьей 3 №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» одной из целей деятельности Банка России является «обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации» [10]. С целью выявления и предупреждения ситуаций, которые несут в себе угрозу финансовой стабильности Центральным Банком Российской Федерации осуществляется мониторинг состояния финансового рынка и разработка мер, способствующих минимизации возможных угроз. Помимо этого, Банк России выпускает обзор финансовой стабильности не менее 2 раз в год и публикует информационно-аналитические материалы о развитии банковского сектора. Ежегодно макрорегулятор формирует основные направления развития финансового рынка Российской Федерации, после представления проекта основных направлений Президенту РФ и Правительству РФ, он направляется на рассмотрение в Государственную Думу, где рассматривается в рамках парламентских слушаний, по результатам которых сформированные рекомендации направляются в Банк России.

Под финансовой стабильностью макрорегулятор понимает способность финансовой системы сохранять устойчивость и продолжать эффективно, и бесперебойно функционировать при воздействии на нее внешних и внутренних шоков. Инструментом, позволяющим Банку России обеспечивать выполнение своей цели, является макропруденциальная политика. Макропруденциальная политика выступает в качестве экономической политики, проводимой Центральным Банком Российской Федерации, с целью минимизации вероятности возникновения кризиса финансовой системы, недопущения образования «пузырей» в секторах финансового рынка, смягчения последствий возникающих шоков на экономику.

Для осуществления макропруденциальной политики Банк России использует три инструмента: надбавки к коэффициентам риска, Показатель долговой нагрузки и национальная антициклическая надбавка. Применение данных инструментов преследует две ключевые цели: минимизация уязвимости финансовой системы и накопление и нивелирование воздействия возможных будущих шоков путем формирования и накопления буферов капитала.

Помимо инструментов Банк России в рамках антикризисной политики реализует меры для поддержки финансовой системы. Антикризисные меры по обеспечению финансовой стабильности применяют с целью недопущения роста масштабов кризисных явлений, сокращения их проявления, уменьшение и преодоление последствий. Применяемые Центральным банком Российской Федерации макропруденциальные меры делятся на три группы: регуляторные послабления, меры финансового оздоровления и меры, направленные на поддержку рынков и ликвидности участников финансовой системы.

В части регулирования сектора розничного кредитования в кризисных ситуациях применяются и регуляторные послабления, они затрагивают применяемые к участникам финансового сектора микро- и макропруденциальные требования. Применение данных мер не только смягчает последствия кризисных ситуаций, но и способствует стабилизации финансового положения банков, позволяют им непрерывно продолжать свою деятельность и сохранять необходимый уровень кредитной активности. В качестве макропруденциальных мер для сектора розничного кредитования выступает изменения значений национальной антициклической надбавки и надбавок к коэффициентам риска в меньшую сторону, а также действующие на определенный период времени послабления при классификации реструктурированных кредитов и, в случае отрицательных разниц в убытках, послабления действуют на формирование резервов на возможные потери. Помимо перечисленных мер Банк России также может предоставить послабления в части порядка предоставления банками отчетности, чтобы снизить надзорную нагрузку банков в периоды кризисных ситуаций.

Также, в рамках микропруденциального регулирования, банки с базовой и универсальной лицензией обязаны выполнять нормативы, связанные с принимаемым кредитным рисков. Значения и порядок расчета таких нормативов закреплен в 199-И [11] и 183-И [12] для банков с универсальной и базовой лицензией соответственно (Рисунок 1).

Также к системно-значимым банкам применяется надбавка за системную значимость в размере 1% от взвешенных по риску активов.

Центральным инструментом в части макропруденциального регулирования финансовой стабильности на рынке розничного кредитования являются надбавки к коэффициентам риска (секторальные надбавки). Данный инструмент был принят в конце 2018 года, в рамках имплементации нового более эффективного механизма обеспечения финансовой стабильности. Создание надбавок к коэффициентам риска позволило регулятору осуществлять более гибкое регулирование, поскольку ранее для достижения цели необходимо было корректировать имеющиеся пруденциальные нормы регулирования. С принятием же нового подхода, значения надбавок с целью расчета достаточности капитала и коррекция их значений утверждаются решением Совета директоров Банка России.

Источник: составлено автором по материалам Инструкция Банка России от 29.11.2019 №199-И «Об обязательных нормативах и надбавках к нормативам достаточности капитала банков с универсальной лицензией». Справочно-правовая система «Консультант плюс».– URL: http://www.consultant.ru/document/cons (дата обращения 02.11.2023)

Рисунок 1 – Микропруденциальные нормативы по кредитному риску заемщиков

Figure 1 – Microprudential standards for borrowers’ credit risk

Виды активов, относительно которых макрорегулятор устанавливает надбавки, определены Указанием Банка России №5782-У [13]. Под формирование буфера в сфере розничного кредитования попадают следующие виды кредитов: необеспеченные потребительские кредиты, ипотечные кредиты под залог жилого или нежилого помещения (в случае, если кредит не связан с осуществление предпринимательской деятельности), кредиты, выдаваемые по договору участия в долевом строительстве, кредиты, обеспечение по которым представлено автомототранспортным средством, кредиты в иностранной валюте.

В зависимости от вида выдаваемого кредита секторальные надбавки дифференцированы, исходя из определенных показателей. Для ипотечных кредитов таким показателем выступает LTV, выражающий отношение суммы запрашиваемого кредита и справедливой стоимости объекта недвижимости, выступающего в качестве залога. Справедливая стоимость фиксируется на день выдачи кредита, для расчета показателя она может быть скорректирована только в меньшую сторону, в случаях, описанных во внутренних документах банка, предоставившего кредит. В случае рефинансирования ипотечного кредита банк по своему усмотрению, может учитывать в качестве справедливой как стоимость имущества на объект на момент заключения первоначального договора, так и на момент заключения договора о рефинансировании кредита новым кредитором. Для расчета показателя размер основного долга учитывается в размере фактического остатка на балансовом счете на момент расчета нормативов достаточности капитала. Показателем для ипотечных кредитов по договору долевого участия является сумма первоначального взноса по кредиту, осуществленная за счет собственных средств. А для потребительских (необеспеченных) кредитов – полная стоимость кредита (Далее – ПСК). Помимо перечисленных характеристик, для каждого из перечисленных видов кредита вторым показателем дифференциации размера надбавки выступает показатель долговой нагрузки (Далее – ПДН).

Таким образом, определение секторальных надбавок по конкретному выданному необеспеченному потребительскому кредиту происходит с учетом показателей ПДН и ПСК. Показатель полной стоимости кредита появился в Российской практике за 10 лет до принятия надбавок к коэффициентам риска в качестве макропруденциального инструмента Банка России. Ранее он использовался с целью устранения недобросовестных банковских практик и выступал в качестве инструмента по информированию заемщиков о размере платежей по выдаваемому кредиту. При этом со временем роль данного инструмента меняется и приобретает макропруденциальный характер: на фоне завышения ставок по потребительским кредитам регулятор использует ПСК для стабилизации ситуации, складывающейся на рынке необеспеченного потребительского кредитования. Уже в середине 2013 года, еще не ставший макрорегулятором Центральный Банк начинает применять шкалу повышающих коэффициентов риска относительно потребительских кредитов, дифференцированную по значению показателя полной стоимости кредита. Уже в конце 2013 года выходит №353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)», согласно которому ПСК определяется в денежном выражении и годовых процентах, включая в себя сумму всех платежей по процентам, платежей, прописанных в договоре, в пользу банка (в том числе за выпуск и обслуживание электронного средства платежа), платежи в пользу третьих лиц, по установленному ими тарифу, при включении их в договор, и, в некоторых случаях, сумма страховой премии. Величина ПСК не может быть выше наименьшей из двух величин: 365% годовых или треть от среднерыночного значения показателя в сегменте [14].

При дальнейшем изучении зарубежного опыта по макропруденциальному регулированию, Банком России был выпущен доклад, в котором был описан зарубежный опыт использования показателей по оценке доходов заемщиков в розничном кредитовании. Необходимость введения данного инструмента была обусловлена высоким уровнем закредитованности граждан Российской Федерации, повлекшего за собой рост просроченных платежей по кредитам, снизив ликвидность банков. До этого в банковском секторе России не существовало единого подхода к оценке кредитного риска, отсутствовала и единая база, которая бы содержала достоверную информацию о кредитной истории заемщиков и его текущих обязательствах по кредитам и займам.

В 2019 году в соответствии с Указанием №4892-Умакрорегулятор внедрил новый макропруденциальный инструмент – показатель долговой нагрузки – «коэффициент показывающий долю среднемесячных платежей по всем кредитам заемщика в объеме его среднемесячного дохода» [15] (в дальнейшем документ утратил силу и был заменен на 5782-У). Расчет показателя производится в двух случаях: при предоставлении кредита с суммой или лимитом кредитования превышающем 10 000 рублей или в эквивалентной сумме в иностранной валюте и в случае изменения условий по кредитному договору, влекущей за собой рост долговой нагрузки заемщика. Также каждой задолженности, с целью исключения дублирования записей, был присвоен уникальный идентификатор договора [16].

В 2021 году согласно изменениям, внесенными №302-ФЗ от 31.07.2022 [17] был введен новый институт – квалифицированное бюро кредитных историй (Далее – КБК). Получение такого статуса позволяет упростить расчет долговой нагрузки (ПДН), обеспечивая, тем самым, возможность для принятия максимально взвешенного решения о кредитовании граждан с соблюдением баланса интересов заемщика и кредитора. Также в 2021 году было зарегистрировано Указание 5782-У, вступившее в силу с 2022 года и сменившее Указание 4892-У. В соответствии с новым указанием меняются способы расчета суммы среднемесячного платежа: банк может использовать полные кредитные отчеты или использовать агрегированные сведения КБКИ. То есть, банки теперь могут выбрать какой из подходов для расчета ПДН использовать, выбранный вариант расчета банк обязан зафиксировать в своей методике расчета ПДН, раскрыв формулы, алгоритмы расчета, периодичности проведения расчетов и условий его осуществления, а также перечень используемых для расчета сведений и документов.

Помимо этого, на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации находится проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в №353-ФЗ, заключающийся в дополнении №353-ФЗ Статьей о Показателей долговой нагрузки заемщика. В рамках предложенных изменений «В случае если значение показателя долговой нагрузки заемщика … превышает 50%, кредитная организация или микрофинансовая организация обязана уведомить заемщика в письменной форме о существующем риске неисполнения заемщиком обязательств по потребительскому кредиту (займу), в связи с которым рассчитывался показатель долговой нагрузки заемщика, и применения к нему штрафных санкций» [18]. Показатель долговой нагрузки находится влияет на один из ключевых пруденциальных показателей банков – норматив достаточности капитала (Н1.0). Поэтому для банков более предпочтительны кредиты, характеризующиеся ПДН ниже 50%.

В отношении розничных кредитов, выдаваемых в иностранной валюте, установлены более высокие надбавки к коэффициентам риска, поскольку именно такие кредиты подвержены риску валютной переоценки обязательств. Данные меры крайне эффективны и применяются в рамках концепции девалютизации банковского сектора.

Центральный Банк Российской Федерации активно использует надбавки для достижения целей макропруденциальной политики, воздействуя на риски в периоды роста кредитной активности и оказывая поддержку банкам в периоды возникновения кризисов. Дифференциация надбавок по сегментам розничного кредитования позволяет воздействовать на структуру розничного портфеля в части смещения в пользу сегментов, характеризующихся меньшим показателем полной стоимости кредита.

24.03.2021 в Государственную думу был внесен проект федерального закона, целью которого является расширение перечня макропруденциальных инструментов, используемых Банком России. Данный инструмент количественных ограничений необходим для недопущения накопления кредитного риска и замедление чрезмерного роста потребительского кредитования. 21 октября 2021 года законопроект был принят в 1 чтении, 31 ноября 2021 – во втором, а 21 ноября в третьем чтении. Опубликование закона, вносящего соответствующие правки в законодательство Российской Федерации, произошло 06.12.2021.

Макропруденциальные лимиты устанавливаются в отношении потребительских кредитов и кредитных карт, за исключением кредитов, предоставленных на обучение (в соответствии с №273-ФЗ [19]) и кредитов заемщику, признаваемому инвалидов (№181-ФЗ [20]) на цели, указанные в №6037-У(расчет значений макропруденциальных лимитов, применительно к потребительским кредитам (займам)) [21]. Регулятор может устанавливать ограничения по числовым значениям или комбинациям числовых значений ПНД, суммы возврата кредита, суммы кредита. Если значение по лимиту, относящемуся к кредиту определенного вида, будет превышен, то на период, следующим за отчетным лимит будет снижен на величину превышения. В случае нарушения банком установленных макропруденциальных лимитов, Банк России и может оштрафовать банк или на полгода ограничить проведение банком отдельных операций. Факт исполнения норматива или превышения лимита высчитывается по формуле:

(1)

где F_n – значение, отражающее факт исполнения установленного МПЛ для потребительских кредитов с определенными характеристиками при значении 0%, или указывающее размер превышения МПЛ, при значении, превышающем 0% в отчетном периоде;

V_i – объем предоставленных потребительских кредитов с определенными характеристиками, относительно которых установлены МПЛ;

V – совокупный объем предоставленных потребительских кредитов в отчетном периоде;

k_n – установленный уровень МПЛ для данной категории потребительских кредитов в отчетном периоде.

Значение лимита на следующий за отчетным период вычисляется следующим образом:

(2)

где k_n+1 – установленный уровень МПЛ для данной категории потребительских кредитов в периоде, следующим за отчетным.

k_n – установленный уровень МПЛ для данной категории потребительских кредитов в отчетном периоде.

Макропруденциальные лимиты (Далее – МПЛ) применяются не только к кредитным организациям, но и к микрофинансовым организациям. Спрэд между назначаемыми лимитами для кредитных организаций (Далее – КО) и микрофинансовых организаций (Далее – МФО) не может превышать 25% для избежания риска регуляторного арбитража между институтами. Значение спреда, ограниченное на уровне 25%, обусловлено профилем клиентов КО и МФО, кредитный риск по займам последний выше.

Банком России рассматривалась возможность введения МПЛ на необеспеченные потребительские кредиты на уровне 25% для КО и 35% для МФО, и ограничений для банков на кредиты сроком более 5 лет в размере 25% (данные значения не являются целевым ориентиром). Применение инструмента должно было способствовать снижению доли кредитов с высоким уровнем долговой нагрузки заемщиков и ужесточению стандартов банковского кредитования. Параллельно это простимулирует банки к проявлению повышенного внимания к получению полных и достоверных данных об уровне доходов заемщика. Произойдет перераспределение части высокорисковых заемщиков между банками, что позволит снизить риск концентрации на отдельных участках банковского рынка, путем равномерного распределения риска между банками. Скорость и степень снижения темпов роста потребительского кредитования будет зависеть от готовности и возможности институтов изменить параметры кредитов для снижения срока кредитования или показателя долговой нагрузки и от уровня перераспределения заемщиков. Еще одним фактором, влияющим на скорость снижения темпов роста потребительского кредитования будет уровень запаса на исполнение МПЛ, к которому будут стремиться банки.

Оценка кредитного риска для формирования резервов на возможные потери по ссудам большинство банков с базовой и универсальной лицензией на основании 590-П [22]. Однако, банки могут подать ходатайство в Банк России для расчета кредитного риска на основе внутренних рейтингов (Далее – ПВР) [23]. Порядок расчета величины кредитного риска на основе ПВР закреплен в 483-П [24], согласно этому положению банк может использовать базовый или продвинутый ПВР. Также регулятор планирует перевод всех системно-значимых банков на расчет кредитного риска посредством применения внутренних рейтингов. Также банки обязаны устанавливать лимиты по принимаемым рискам, в том числе кредитным. Для кредитного риска, в качестве количественного показателя выступает «отношение объема требуемых к формированию резервов на возможные потери к взвешенным по риску кредитным требованиям» [25].

Заключение

Таким образом, Банк России в целях поддержания финансовой стабильности проводит макропруденциальную политику [26]. В рамках сегмента розничного кредитования основным риском является кредитный риск [27]. Для его регулирования Центральный банк Российской Федерации использует такие макропруденциальные инструменты как надбавки к коэффициентам риска, дифференцированные в зависимости от вида кредита, показатель долговой нагрузки, а в кризисные периоды регулятор использует макропруденциальные меры для поддержания участников финансового рынка, населения и стабильности рынка в целом. Также в распоряжении регулятора есть новый макропруденциальный инструмент количественных ограничений – макропруденциальные лимиты. Наличие указанных инструментов исходит из положений нормативно-правовых документов, действующих в настоящее время и продолжающих развиваться.

Так или иначе, опыт 2020 и 2022 годов показал, что Банку России удается обеспечивать финансовую безопасность Российской экономики через сохранение стабильной работы финансовой системы даже в условиях таких существенных шоков, как пандемия COVID-19 или международные финансово-экономические и инфраструктурные (в части финансовой инфраструктуры) санкции [20]. Вместе с тем, существуют возможности для развития системы инструментов обеспечения финансовой стабильности с точки зрения формирования условий для финансовой безопасности страны. Так актуальность приобретают антикризисные меры, мандат на применение которых был предоставлен Банку России и которые реализуются им совместно с другими органами государственной власти. Данные антикризисные меры также носят характер регулирования финансовых отношений в области финансовой стабильности, однако являются более жесткими и точечными мерами, например, приостановление выдачи наличной иностранной валюты физическим лицам или запрет на трансграничные переводы капитала. Все эти меры являются относительно новыми с точки зрения привычной регуляторики и при положительном итоговом эффекте, который можно будет полноценно оценить только через несколько лет, и могут быть введены в перечень постоянных мер управления в случае реализации непредвиденных шоков, угрожающих финансовой стабильности и безопасности российской хозяйственной системы.