The relationship between the criteria for the quality of housing services and the state's interests

Введение

Необходимость государственного участия в формировании запроса на качество жилищной услуги (ЖУ) обусловлено ее социальной значимостью. Широкий спектр теорий позволяет охарактеризовать жилищную услугу как мериторное благо [15], нуждающееся в общественной опеке, обладающее признаками общественных благ [5], производство которых продуцирует многочисленные внешние эффекты [3], а также является доверительным в условиях асимметрии информации [2].

В научной российской литературе в ряду ключевых интересов государства, напрямую влияющих на эволюцию качества жилищных услуг в настоящее время отмечаются цифровизация жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) [1], повышение эффективности государственного контроля и защищенности граждан [7], развитие активности и ответственности собственников жилых помещений [4] и др.

Следует отметить, что анализ зарубежной литературы показал озабоченность властей зарубежных государств доступностью платы за жилищные услуги [19], а также соответствие жилищной услуги требованиям лиц с ограниченными возможностями [18].

Вместе с тем, при единодушном понимании важнейшей роли государства в решении проблемы качества жилищных услуг, в настоящее время не сформированы методические подходы включения интересов государства в оценку качества ЖУ. Государство как стейкхолдер, заинтересованный в получении мериторного блага формирует собственный запрос на качество жилищной услуги, что требует отдельного учета и анализа.

При этом, в существующих сегодня методиках оценки качества ЖУ отсутствует стейкхолдерский компонент. Оценка осуществляется с точки зрения и по критериям, заданным ее авторами, и зачастую не учитывает мнение всех участников общественных отношений в данной сфере.

Существует разрыв в интерпретации качества жилищных услуг у различных стейкхолдеров, что предопределяет необходимость учета их мнения посредством выработки адекватных каждому стейкхолдеру критериев оценки.

Для государства критериями оценки качества жилищных услуг в первую очередь будут метрики, достижение которых так или иначе оказывает воздействие на реализацию стратегических целей и приоритетов развития отрасли ЖКХ, а также иных целевых показателей, зафиксированных как в нормативных актах, так и в стратегических документах.

Таким образом, ключевой задачей настоящей статьи является формирование эмпирической базы, на основе которой возможна идентификация интересов государства в сфере ЖКХ, а целью – выделение критериев качества жилищной услуги, включенных в интересы государства и входящих в зону ответственности управляющих организаций.

Теория и методология

Для исключения голословного описания интересов государства, весьма распространенного в научных текстах, в работе был проведен контент анализ текстов документов, позволяющих их выделить. Для определения круга интересов государства в сфере жилищных услуг была проанализирована совокупность нормативных актов и стратегических документов отраслевого характера, выделены стратегические векторы, цели и задачи, а также целевые показатели развития жилищного сектора экономики, на основе которых были сформулированы интересы государства (органов власти всех уровней).

Проведена сегрегация критериев качества коммунальных и жилищных услуг, выделены критерии, характеризующие исключительно качество жилищных услуг. Отметим, что в многочисленных проанализированных методиках критерии качества жилищных и коммунальных услуг смешиваются, используются совместно, что затрудняет выработку решений по его повышению в силу того, что ответственность за качество жилищных услуг несут преимущественно управляющие организации, а коммунальных – ресурсоснабжающие организации.

Отдельно подчеркнем, что данное исследование посвящено разработке методического подхода оценки только жилищных услуг. Интерес и актуальность в отдельной самостоятельной оценке жилищных услуг обусловлена тем, что характеристики коммунальных услуг в основном заданы нормативными правовыми актами и подлежат оценке посредством соотнесения установленных норм фактическим показателям. Оценка коммунальных услуг является менее спорной, более формализованной, что не исключает сложность ее получения потребителем, однако представляется более систематизированной и обеспечивающей относительную объективность результатов. Более того, зачастую управляющие компании не могут повлиять на внушительный блок характеристик коммунальной услуги, поскольку ресурс поставляется ресурсоснабжающей организацией.

В свою очередь жилищные услуги в настоящее время приобретают все более индивидуализированный характер и субъективное восприятие, при этом управляющие компании в полной мере способны повлиять на их качество.

В основе предлагаемого методического подхода лежит стейкхолдерская теория, позволяющая учесть и интерпретировать результаты оценки в разрезе интересов участников анализируемых общественных отношений.

Следует отметить, что в современной науке продолжается дискуссия о тождественности интересов общества и государства. Большая группа ученых говорит о невозможности противоречий между государственными и общественными интересами, и даже о их полном совпадении [17].

В то же время, государство признается самостоятельным субъектом права, что соответственно обуславливает существование его уникального, отличающегося от иных (в том числе общественных) обособленного интереса.

В контексте настоящего исследования носителем государственного интереса в жилищно-коммунальном хозяйстве являются органы власти (федерального, регионального и местного уровня).

Представляется, что государство в качестве стейкхолдера сферы жилищно-коммунального хозяйства имеет самостоятельные и отличающиеся от других участников интересы, обуславливающие подходы к правовому регулированию и стратегическому планированию развития данной отрасли народного хозяйства.

Зоны интересов и ответственности могут пересекаться и меняться, но для получения более достоверных результатов в определенный промежуток времени можно использовать вариант неподвижных границ этих зон [8, c. 86-87].

Компетенция объекта общественного управления складывается из сочетания предметов его ведения и полномочий. Иначе говоря, нельзя представить субъект без сфер его деятельности, предметов ведения. Но и нельзя его представить без прав и обязанностей, которые он осуществляет для достижения своих целей.

Представляется, что собственные интересы государство реализует посредством закрепления соответствующих приоритетов развития и направлений регулирующего воздействия в нормативных правовых актах и стратегических документах. Исходя из сказанного, идентифицируем основные приоритеты государственной политики в жилищно-коммунальной сфере посредством контент-анализа текстов отраслевых актов.

Выделим те из них, реализация которых возможна посредством содействия управляющих организаций. Подчеркнем, что идентификация интересов государства как стейкхолдера ЖКХ осуществляется для формирования пула критериев качества ЖУ, удовлетворяющего интересы государства. Таким образом, сформируем набор критериев качества жилищной услуги, достижение которых будет способствовать реализации государственной политики в жилищно-коммунальной сфере.

Результаты исследования и их обсуждение

Ключевым актом, в контексте поставленной в данной статье цели, является разработанная Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ во исполнение Приоритетного проекта «Обеспечение качества жилищно-коммунальных услуг» [9] Методика определения индекса качества жилищно-коммунальных услуг субъекта РФ [11]. Указанный документ включает 11 показателей, в числе которых «удовлетворенность населения качеством оказания жилищно-коммунальных услуг». Оценивать данный показатель предполагается посредством опроса населения, который проводится Федеральной службой охраны РФ. Возьмем данный документ за основу идентификации интересов государства, реализуемых посредством предъявления требований к качеству жилищных услуг.

Выделим из перечня показателей индекса качества те, что характеризуют исключительно качество жилищных услуг, как предмета данного исследования (рисунок 1).

Таблица 1 – Показатели индекса качества жилищно-коммунальных услуг субъекта РФ, характеризующие качество жилищных услуг [11]

Таким образом, анализ текста Методики показал, что Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ сосредоточено в основном на коммунальных услугах. В сферу его интересов входит лишь показатель удовлетворенности населения качеством оказания жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемый путем опроса населения.

С целью идентификации иных интересов государства для определения критериев качества жилищных услуг, которые могут быть включены в методику оценки, обратимся к стратегическим документам опосредующим государственную политику в сфере ЖКХ.

Следует отметить, что правовые и стратегические акты в большей степени и наиболее последовательно регулируют сферу коммунальных услуг, нежели жилищных.

Вместе с тем, как сказано в Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ: «Жилье входит в число базовых потребностей человека, поэтому во всех развитых странах одна из важнейших задач государства - обеспечение граждан качественным и доступным жильем» [13].

В качестве вызова отмечено несоответствие жилищных условий и городской инфраструктуры растущим запросам граждан относительно уровня комфорта, экологичности и безопасности жилья

В то же время, отмечаются неразвитость института заказчиков работ и услуг для многоквартирных домов в лице собственников жилья и товариществ собственников жилья, недостаточная эффективность деятельности управляющих организаций, низкий уровень цифровизации услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сложности с реализацией полномочий органов местного самоуправления по выбору управляющих организаций или определению временных управляющих организаций в случае, если конкурс не состоялся.

Содержательный анализ текста ключевого стратегического документа, так или иначе содержащего вектор развития жилищного сектора ЖКХ - Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 г. с прогнозом до 2035 г. [13] позволил выделить отдельные формулировки, посвященные направлениям его развития.

В частности, в разделе «Управление жилищным фондом», можно обнаружить задачи, реализация которых возможна посредством соответствующей деятельности управляющей организации, в том числе в процессе оказания жилищных услуг: повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг по содержанию и обслуживанию общего имущества собственников жилых помещений и повышение доступности и удобства процедур принятия собственниками помещений в многоквартирных домах решений по вопросам управления многоквартирным домом.

Вместе с тем, в ряду предусмотренных в стратегии мероприятий по данному направлению, управляющие организации, функционирующие в нормальном режиме (т.е. уже выбранные жителями) не задействованы в их реализации. В то же время, в качестве результатов реализации перечисленных мероприятий планируется повысить уровень доступности и удобства участия граждан в управлении жильем. Исходя из сказанного, одним из направлений, определяющих интересы государства, реализации которых может способствовать УК выделим «обеспечение участия граждан в управлении жильем».

Также в направлении Стратегии «Формирование комфортной городской среды» выделена задача «увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды», реализация которой может быть обеспечена управляющими организациями. В качестве мероприятий, предусмотрено применение инновационных технологий при осуществлении мероприятий по благоустройству населенных пунктов, таких екак «умное освещение», «зеленые крыши», «экопарковки», «оздоровительные ландшафты» в которых могут принять участие управляющие организации.

В направлении Стратегии «Цифровая трансформация отрасли строительства и жилищно-коммунального хозяйства» в качестве задач указаны «…развитие клиентоцентричности цифровых инструментов системы управления жилищно-коммунальным хозяйством», а также «повышение эффективности организаций жилищно-коммунального хозяйства путем внедрения автоматизированных систем управления их деятельностью». А в качестве результатов планируется, что 80 процентов общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах будут проводиться посредством электронного голосования.

В качестве целевого, закреплен показатель «доля общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, проведенных посредством электронного голосования, в общем количестве проведенных общих собраний собственников».

Следует отметить, что в Распоряжении Правительства РФ от 27 декабря 2021 г. N 3883-р «О стратегическом направлении в области цифровой трансформации строительной отрасли, городского и жилищно-коммунального хозяйства РФ до 2030 г.» [14] также присутствует указанный показатель.

Вместе с тем, оценка стратегических документов Свердловской области, как полигона настоящего исследования также не дала значимых результатов и позволила отметить, что реализация региональной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства находится в фарватере федеральной политики и также не уделяет должного внимания развитию жилищных услуг, сосредоточившись на коммунальном секторе данной отрасли народного хозяйства.

В частности, Государственная программа Свердловской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение энергетической эффективности в Свердловской области до 2027 года» [10] не содержит направлений развития или задач, которые можно отнести исключительно к жилищной сфере. Аналогичная ситуация наблюдается и в Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на 2016 - 2030 годы [6], содержащей Параграф 13. Направление социально-экономической политики Свердловской области на 2016 - 2030 годы «Развитие жилищной и жилищно-коммунальной сфер» и касающийся в основном обеспечения условий для повышения доступности жилья. Не смотря на закрепление в качестве задачи повышение эффективности управления жилищным фондом и доступности информации о деятельности управляющих компаний, ожидаемые результаты не связаны с реализацией данной задачи.

Таким образом, основываясь на проведенном анализе, обобщим направления интересов государства в сфере ЖКХ, позволяющие сформулировать критерии оценки качества жилищных услуг, транслируемые органами власти всех уровней в различный отраслевых правовых и стратегических документах. Отдельно подчеркнем, что были отобраны только показатели (индикаторы/задачи/мероприятия/результаты и др.) имеющие отношение исключительно к жилищному (не коммунальному) сектору ЖКХ, влияние на которые может оказать управляющая организация (таблица 2).

Таблица 2 – Показатели (индикаторы/задачи/мероприятия/результаты и др.) имеющие отношение к жилищному (не коммунальному) сектору ЖКХ, влияние на которые может оказать управляющая организация [9, 11, 13]

Таким образом, основываясь на анализе стратегических документов выделено три ключевых направления, реализующих современные интересы государства (органов власти) в сфере жилищного сектора: качество ЖКУ, цифровизация общественных отношений в сфере ЖКХ, развитие уровня доступности и удобства участия граждан в управлении жильем.

Заключение

Исходя из проведенного анализа и основываясь на идентифицированных характеристиках государственных интересов, сформулируем критерии качества, позволяющие оценить жилищную услугу в рамках реализации стратегических векторов развития исследуемой сферы и входящих в зону ответственности управляющих организаций выделим:

1. Развитие цифровой инфраструктуры взаимодействия собственников между собой и с управляющей организацией;

2. Участие граждан в управлении жильем.

Отдельно подчеркнем, что указанные критерии в существующих методиках не используются, что снижает возможность объективной и комплексной оценки деятельности управляющих организаций.

Следует отметить, что акцент в государственном стратегическом планировании развития жилищной сферы с направления формирования ответственного и активного собственника (закрепленного в качестве ключевого в Стратегии развития ЖКХ до 2020 года [12]) сместился к развитию институтов и моделей управления жильем, в том числе путем закрепления единых стандартов управления МКД, реализации непрерывности управления и высокого уровня доступности и удобства участия граждан в управлении жильем [13].

Исходя из анализа текстов Стратегий развития, можно предположить, что разработчики данных стратегических документов на основе эволюции состояния собственника недвижимости в МКД к 2020 году запланировали следующие шаги по его включению в управление собственной недвижимостью на основе цифровых технологий, обеспечивающих высокую степень вовлеченности, а также создания иных условий способствующих участию граждан в управлении имуществом МКД.

Вместе с тем, к сожалению, следует отметить, что внимание разработчиков современной стратегии сместилось с жилищно-коммунального хозяйства на строительство, сохранив некоторое внимание к коммунальному сектору ЖКХ и практически исключив из планирования развитие жилищного сектора.