Russian practice in the realization of labor and employment rights of persons with disabilities

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы обеспечения трудовых прав инвалидов рассматриваются с позиций необходимости роста защищенности как с помощью общих, так и специально разработанных законов, политики и программ.

Статья 27 Конвенции о правах инвалидов (КПИ) закрепляет признание права инвалидов на труд наравне с другими: на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов [9]. Государства-участники Конвенции выразили готовность обеспечивать и поощрять реализацию права на труд граждан с ограниченными способностями путем принятия, в том числе в законодательном порядке, надлежащих мер, в частности, на запрещение дискриминации по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приёма на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда (пп. "а" пункта 1 статьи 27).

Создание новых международных норм должно подкрепляться региональными, национальными и местными усилиями по их внедрению, поскольку “пробным камнем значимости КПИ является то, изменяет ли она политику и практику на национальном уровне и влияет ли это как-либо на реальные условия жизни инвалидов”. [29]

В России, по мнению специалистов, произошли существенные изменения в развитии и синхронизации российской нормативно-правовой базы, обеспечивающей правозащитный подход к инвалидности, учет прав и свободу обращении при их нарушении, меры пресечения дискриминации по признаку инвалидности, доступ к существующим системам государственных услуг и др., с международными стандартами в этой области. [19]

Важным для минимизации негативных факторов, влияющих на повышение занятости инвалидов, является определение мер по повышению эффективности работы всех субъектов рынка труда, развития инфраструктуры и институтов рынка труда. Группа авторов пришла к выводу, что неразвитость инфраструктуры доступной среды является не единственным препятствие на пути повышения занятости инвалидов, есть и другие – незаинтересованность работодателей в создании рабочих мест для инвалидов, преобладание иждивенческих настроений в среде инвалидов и т.д. [21]

Нацун Л.Н. считает, что инвалиды недостаточно включены в трудовую деятельность и для повышения реализации трудового потенциала инвалидов необходимо развивать практики дистанционной занятости, популяризацию успешных практик и проектов поддерживаемого трудоустройства инвалидов, совершенствование системы сопровождения соискателей с инвалидностью, и т.п. [12]

Кичерова М.Н., Лозовая В.С. предлагают активнее использовать потенциал новых форм организации занятости инвалидов (аутсорсинг, социальное предпринимательство). [8]

Так инвалиды в соответствии с российским законодательством относятся к социальной группе, которая нуждается в повышенных гарантиях и более строгой правовой защите, в том числе и в трудовой сфере. Гарантии трудовой занятости предоставляются инвалидам путем проведения специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда, в том числе путем установления в организациях квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для них. Рассмотрим более подробно вопросы реализации прав людей с инвалидностью в сфере трудоустройства на квотируемые рабочие места.

ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ВОПРОСАМ КВОТИРОВАНИЯ РАБОЧИХ МЕСТ ДЛЯ ПРИЕМА НА РАБОТУ ИНВАЛИДОВ

В соответствии с федеральным законодательством органами исполнительной власти субъектов РФ работодателям с численностью работников более 100 человек устанавливается квота для приема на работу инвалидов в размере от 2 до 4% среднесписочной численности работников, а работодателям, у которых численность работников составляет не менее 35 человек и не более 100 человек, может быть установлена квота для приема на работу инвалидов в размере не выше 3% среднесписочной численности работников. В пределах квоты устанавливается и минимальное количество специальных рабочих мест для трудоустройства граждан с инвалидностью.

В целях обеспечения доступности рабочих мест для трудоустройства инвалидов в организациях малого и среднего бизнеса с численностью работников от 35 до 100 человек в 40 из 85 субъектов РФ установлена квота в максимальном (согласно федерального законодательства) размере - 3%, в 35 субъектах – 2% и только в 4 субъектах размер квоты составляет 1%. Квота для приема на работу инвалидов для работодателей с численностью коллектива менее 100 человек не установлена в 6 субъектах РФ - гг. Москва и Санкт-Петербург, Архангельская, Кировская, Свердловская и Курганская области.

Для работодателей с численностью работников свыше 100 человек в 20 субъектах РФ определена квота в размере - 4%, в 35 субъектах - 3%, в 30 субъектах – 2% (рисунок 1).

а) б)

Рисунок1 - Размер квоты рабочих мест для инвалидов, установленных органами исполнительной власти субъектов РФ. а - Квота для работодателей с численностью работников от 35 до 100 человек

б - Квота работодателей с численностью работников свыше 100 человек.

Источник: составлено авторами по нормативно-правовым актам (НПА) субъектов РФ [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru/ (дата обращения 20.03.23)

Специфика отдельных организаций может не позволить создание или резервирование рабочих мест для инвалидов. В таком случае в нормативные правовые акты субъектов РФ внесены нормы, предусматривающие исполнение квоты альтернативными способами [10] (рисунок 2).

Рисунок 2 - Альтернативные варианты исполнения обязанности по квотированию рабочих мест для инвалидов в субъектах РФ.

Источник: Составлено авторами на основе анализа НПА субъектов РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 10.03.2023)

В субъектах РФ действуют нормативные правовые акты, устанавливающие региональную квоту (в рамках федерального законодательства), порядки реализации механизма квотирования рабочих мест для инвалидов и порядки взаимодействия между работодателями по исполнению квоты через аренду/создание/финансирование соответствующих рабочих мест у других работодателей.

Регулирование механизма квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов осуществляется с 01.03.2022 статьей 13.2. Закона о занятости населения [23] (ранее ст.21 Закона о социальной защите инвалидов). Важно, что в целях обеспечения инвалидам гарантий трудоустройства введена норма, ранее отсутствовавшая в федеральном законодательстве, устраняющая неоднозначность и уточняющая выполнение обязанности работодателя по квотированию: обязанность работодателя считается выполненной не с момента выделения или создания рабочего места в счет квоты, а только «в случае оформления в установленном порядке трудовых отношений с инвалидом» (ст.13.2. п.5).

Постановлением Правительства РФ от 14 марта 2022 г. N 366 утверждены Правила выполнения работодателем квоты для приема на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место [16].

В законе о занятости установлена обязанность работодателя не только выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов, но и ежемесячно представлять органам службы занятости информацию о локальных нормативных актах, содержащих сведения о данных рабочих местах и о выполнении квоты (ст.13.2 и ст.25). [7]

Таким образом, федеральное законодательство и нормативные правовые акты субъектов РФ достаточно подробно регламентируют механизм квотирования рабочих мест для инвалидов. Разработан также и механизм контроля за выполнением работодателями установленных квот. Соблюдение работодателями обязательных требований оценивается при осуществлении регионального государственного надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов.

При этом предусмотрена административная ответственность за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства. Неисполнение работодателем обязанности по созданию/выделению рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой, а также отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты влечет наложение административного штрафа на должностных лиц (ч.1 ст. 5.42 КоАП). Непредставление или несвоевременное представление в орган службы занятости информации о созданных/выделенных рабочих местах в соответствии с установленной квотой влечет предупреждение или наложение административного штрафа (ст. 19.7 КоАП).

Важным является законодательное закрепление, что «специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов оснащаются работодателями с учётом нарушенных функций инвалидов и ограничений их жизнедеятельности в соответствии с основными требованиями к такому оборудованию» (ст.22 ФЗ "О социальной защите инвалидов"). [22]

Следует отметить, что в целях практической реализации принципа недопустимости дискриминации по признаку инвалидности в сфере труда и занятости разработаны Методические рекомендации по выявлению признаков дискриминации инвалидов при решении вопросов занятости [18]. В документе даны определения прямой и косвенной дискриминации в сфере труда и занятости инвалидов, а также приведены основные формы возможного проявления дискриминации.

Важным положением Методических рекомендаций является отнесение к формам проявления дискриминации «отказ в разумном приспособлении, в том числе невыполнение работодателем комплекса мероприятий по дооборудованию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями рабочего места для инвалида таким образом, чтобы не имелось ограничений или препятствий при выполнении им работы по сравнению с другими работниками».

Однако, признавая значимость данной проблематики, все же необходимо отметить, что закрепление законодательно на федеральном уровне положений, носящих в настоящее время рекомендательный характер, способствовало бы более высокому уровню социальной защиты инвалидов в части выявления признаков и пресечения дискриминации инвалидов при решении вопросов их трудоустройства и трудовой деятельности [5].

Эксперты отмечают, что отсутствие на законодательном уровне института разумного приспособления препятствует установлению четких пределов ответственности государства и работодателей по созданию специальных условий для инвалидов, компенсирующих ограничения их жизнедеятельности [6].

Кроме того, учитывая, что в вопросах трудоустройства и трудовой деятельности инвалиду зачастую сложно доказать, что он подвергался дискриминации со стороны работодателя, необходимо в законодательном порядке возложение обязанности по доказыванию факта отсутствия дискриминации по признаку инвалидности на лицо, допустившее нарушение прав инвалида. Внесение указанных изменений в законодательство позволит значительно повысить эффективность механизма защиты инвалидов от дискриминации в трудовой сфере.

Анализ правоприменительной практики соблюдения обязательных требований показал, что к нарушениям трудовых прав инвалидов приводят несоблюдение работодателями положений законодательства о квотировании рабочих мест для инвалидов и недостаточная социальная ответственность бизнеса. На рисунке 3 представлен перечень типичных нарушений обязательных требований законодательства по вопросам квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов.

Рисунок 3 - Типичные нарушения обязательных требований законодательства в области занятости населения и квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов

Источник: Составлено авторами на основе анализа НПА субъектов РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru (дата обращения: 10.03.2023)

Как показывает обзор правоприменительной практики [13; 3; 17; 15], наиболее часто возникают проблемы при трудоустройстве инвалидов по причинам неисполнения или ненадлежащего исполнения работодателями положений действующего законодательства [14]. При этом созданная система правового регулирования отношений по трудоустройству инвалидов позволяет разрешать споры, связанные с нарушением их права на труд и проявлением дискриминации в сфере труда, и привлекать к ответственности работодателей по вопросам трудоустройства инвалидов.

Авторы разделяют позицию исследователей, считающих что в целях более эффективного решения основных проблемных вопросов, связанных с реализацией трудовых прав инвалидов, целесообразно дальнейшее развитие мер поддержки государством работодателей, обеспечивающих трудоустройство инвалидов, и стимулирующих работодателей принимать на работу работников с ограниченными возможностями здоровья. Кроме того, актуален вопрос об ужесточении ответственности, применяемой в случае несоблюдения требований законодательства в сфере трудовых отношений между работодателями и инвалидами [2].

При этом в целях сокращения нарушений законодательства в сфере обеспечения трудоустройства и занятости инвалидов важным направлением является повышение уровня правовой компетентности работодателей, в том числе путем обеспечения доступности информации об обязательных требованиях и необходимых мерах по их исполнению. Рекомендуемый перечень профилактических мероприятий представлен на рисунке 4.

Рисунок 4 - Мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в области квотирования рабочих мест для инвалидов

Источник: Составлено авторами

Существенное внимание исследователями уделено роли государственных служб занятости в повышении уровня трудоустройства инвалидов. Как показывает практика, успешный прямой контакт работодателей с региональными службами занятости играет значительную роль в повышении уровня выполнения обязательств по квотированию. Международные аналитики подтверждают, что соблюдение законодательства работодателями, а также ресурсы, навыки и компетентность региональных служб занятости - все это может значительно влиять на практический эффект политики и законов в области занятости. [27]

В зарубежных публикациях также подчеркивается, что низкая осведомленность работодателей, как стороны спроса на рынке труда, об эффективных стратегиях найма и удержания работников с ограниченными возможностями является одним из определяющих факторов низкого уровня трудоустройства инвалидов. [25]

Международные исследования также показывают, что знания работодателей, особенно на уровне HR и менеджмента, являются ключевым пороговым фактором, влияющим на приверженность работодателей к найму с учетом инвалидности, включая обучение руководства соответствующим законодательным требованиям и потенциальным условиям на рабочем месте [24], при этом национальные и местные службы занятости могут играть ключевую роль в установлении связей между работодателями и лицами, ищущими работу с ограниченными возможностями. [26]

Исследователи Мэтью С. Салех и Сюзанна М. Брюйер утверждают, что «желаемым результатом улучшения перспектив трудоустройства людей с ограниченными возможностями должны стать усилия многих заинтересованных сторон, включая правительство, систему образования/профессиональной подготовки, работодателей, поставщиков общественных услуг и движение защиты прав инвалидов». [28]

По мнению специалистов в области трудового права, российское законодательство подробно регламентирует вопросы реализации трудовых отношений с участием инвалидов и содержит достаточный объем правовых гарантий для защиты их трудовых прав [11; 4; 20; 1], тем не менее остается фактом, что в этой области еще предстоит добиться значительного прогресса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Региональным органам службы занятости необходимо развивать партнерские отношения с представителями бизнеса и занимать проактивную позицию в вопросах повышения уровня осведомленности работодателей, как в части обязательных требований в области квотирования рабочих мест для инвалидов, так и возможностей исполнения обязанности по квотированию. В этих целях, особенно в условиях изменений в законодательстве, может быть рекомендовано проведение совместных мероприятий, в рамках которых:

- разъяснение обязательных требований в области квотирования рабочих мест для инвалидов и консультирование по вопросам их исполнения;

- информирование об альтернативных вариантах выполнения квоты и разъяснение порядков взаимодействия между работодателями по исполнению квоты через аренду/создание/финансирование соответствующих рабочих мест у других работодателей;

- информирование работодателей об особенностях трудоустройства людей с инвалидностью, о возможных мерах поддержки трудоустройства и адаптации на рабочем месте лиц с инвалидностью;

- разъяснение порядка осуществления контрольно-надзорной функции;

- рассмотрение и обсуждение наиболее часто встречающихся нарушений в области квотирования рабочих мест;

- предложения работодателям, не исполняющих условия квотирования рабочих мест для инвалидов, услуг по содействию в подборе персонала на квотируемые рабочие места или организаций для аренды рабочих мест.

Продолжающая модернизация служб занятости предполагает использование таких инструментов как временный перевод работников к другому работодателю, финансирование временных работ, субсидирование найма, субсидирование расходов работодателя на обучение и другие меры по поддержке всех категорий населения, в том числе и инвалидов. Данные инструменты помогут сократить период трудоустройства, эффективнее использовать рабочую силу, сократить профессионально-квалификационные дисбалансы на рынке труда.

Динамично развивающиеся новые формы занятости позволяют активнее использовать труд инвалидов дистанционно, поэтому важно развивать цифровое право, которое регулировало бы социально-трудовые отношения социально уязвимых категорий населения.

Важно модернизировать технологическую основу служб занятости, чтобы минимизировать барьеры для трудоустройства инвалидов из регионов, повысить доступность услуг служб занятости для инвалидов из отдаленных и сельских регионов, обеспечить возможность работникам органов занятости адаптироваться под меняющиеся условия внешней среды. Динамично меняющаяся экономика отвечает на глобальные и локальные вызовы на рынке труда, создавая новые возможности для расширения занятости инвалидов.