Towards a transformation of the European Union's Green Deal in the context of the sanctions stand-off with Russia

Введение

Актуальность выбранной для исследования темы обусловлена началом специальной военной операции России на Украине в феврале 2022 г. и резко негативной реакцией на нее со стороны Европейского союза (далее – ЕС), которая нашла свое непосредственное воплощение в том числе в виде санкций в энергетической сфере. Так, 8 апреля 2022 г. в рамках пятого пакета санкций ЕС в отношении России было введено полное эмбарго на поставки российского угля [1], 22 июня 2022 г. в соответствии с шестым пакетом санкций были введены ограничения на импорт российской нефти [2], а 3 декабря 2022 г. (в рамках реализации положений восьмого пакета санкций [3]) на уровне ЕС было принято решение об установлении предельного уровня цен на произведенную в России или экспортируемую из России нефть на уровне 60 $ США за баррель [4, 5].

Россия, в свою очередь, также ввела ряд ограничительных мер, связанных с поставками энергоресурсов в ЕС. В частности, 31 марта 2022 г. было выдвинуто требование о переходе к оплате в рублях всех поставок газа из России в ЕС [6], после чего в ответ на отказ ряда европейских компаний (в частности, польской PGNIG, болгарской Bulgargaz, финской Gasum, нидерландской GasTerra, датской Ørsted, немецкой Shell Energy Europe Limited) оплачивать российский газ в рублях ПАО «Газпром» объявила об остановке поставок газа данным компаниям [7]. Кроме того, по состоянию на момент написания настоящей статьи руководством России также обсуждаются потенциальные ответные санкции на установление предельной цены российской нефти в виде полного запрета на продажу нефти в страны, установившие «потолок цен», а также по контрактам, в которых цена нефти определяется в соответствии с данным «потолком цен» [8] (Grinkevich, Milkin, Romanova, 2022).

Подобные обоюдные санкционные меры спровоцировали возникновение серьезных рисков в сфере обеспечения энергобезопасности Европейского союза, которые многократно углубили кризисные явления в странах – импортерах энергоресурсов, начавшие возникать еще во второй половине 2021 г. [9, 10] (Shuranova, Petrunin, 2022; Fazelyanov, 2022).

В качестве ответа на подобные вызовы Международным энергетическим агентством (далее также – МЭА) был разработан и опубликован план действий в чрезвычайных ситуациях, состоящий из десяти пунктов и предусматривающий необходимость диверсификации европейского энергетического сектора за счет переориентации на новых целевых поставщиков энергоресурсов, более активного развития альтернативных источников энергии и наращивания темпов сокращения вредных выбросов в атмосферу [11].

На уровне Европейского союза основным инструментом преодоления энергетического кризиса стал стратегический энергетический план «REPower EU» [12], представляющий собой документ наднационального стратегического планирования, ориентированный на обеспечение независимости ЕС от российских ископаемых видов топлива «задолго до 2030 г.» [13] (англ. well before 2030). При этом в ходе достижения данной цели план «REPower EU» предусматривает обеспечение более высоких показателей в части чистой энергии, чистого производства, энергоэффективности и иных критериев, ранее утвержденных в рамках Европейской зеленой сделки [14].

Таким образом, на уровне основного стратегического документа ЕС «REPower EU» энергетический кризис, возникший в результате непродуманной санкционной политики в отношении России, планируется обратить в пользу ранее заложенным целям Европейской зеленой сделки. Однако на практике достижение соответствующих целей может оказаться несколько затруднено (особенно в краткосрочной перспективе) [15] (Lambert, Tayah, Lee-Schmid, Abdalla, Abdallah, Ali, Esmail, Ahmed, 2022).

Необходимость анализа соответствующих процессов и предопределила актуальность настоящего исследования как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Цель настоящего исследования состоит в оценке ключевых направлений трансформации Зеленого курса ЕС в условиях санкционного противостояния с Россией, развернувшегося в 2022 г. Для достижения данной цели в статье последовательно будут решены две задачи: проанализировать основные положения «REPower EU» как основного документа стратегического планирования ЕС, направленного на преодоление текущего энергетического кризиса и достижение целей Европейской зеленой сделки; оценить перспективность достижения намеченных в «REPower EU» целей в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Методы исследования представлены общенаучными (диалектическая логика, анализ, синтез, индукция, дедукция, системный метод) и специальными методами (исторический метод, метод динамического анализа, метод прогнозирования, метод анализа статистических данных).

Научная новизна исследования состоит в том, что в рамках настоящей статьи в научный оборот вовлекаются положения наиболее актуального документа стратегического планирования ЕС «REPower EU», направленного на трансформацию энергетической политики ЕС в условиях санкционного противостояния с Россией с учетом необходимости трансформации положений Европейской зеленой сделки. При этом положения «REPower EU» оцениваются с точки зрения их эффективности и реализуемости (реализованности) в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Гипотеза исследования состоит в том, что в условиях санкционного противостояния с Россией (затронувшего в т.ч. энергетическую сферу) ЕС был выбран курс на интенсификацию развития зеленой энергетики, а также на ускоренную реализацию иных положений Европейской зеленой сделки. При этом в краткосрочной перспективе цели «REPower EU» являются труднодостижимыми (или уже невыполнимыми в части замещения 2/3 объема поставок российского газа к концу 2022 г.), но в среднесрочной и долгосрочной перспективах демонстрируют весьма уверенный потенциал к выполнению.

Обзор литературы

Выбранная для исследования тема тесно связана с неореалистической теорией [16–18] (Dandreuther, 2007; Russell, Moran, 2008; Klare, 2001), в соответствии с которой главным актором в международных отношениях признаются государства, которые стремятся обеспечить собственные национальные экономические (в т.ч. энергетические) интересы за счет использования инструментов жесткой силы (англ. Hard Power) [19] (Wilson, 2008). «Жесткие» международные противостояния в энергетической сфере, связанные с экспортом/импортом энергоресурсов и обеспечением энергобезопасности стран-импортеров, стран-тразитеров и стран-экспортеров, традиционно анализируются именно неореалистами [20, 21] (Yergin, 1991; Yergin, 2011). При этом большое значение углеводородов для обеспечения энергобезопасности подавляющего большинства государств сохраняется и в настоящее время, несмотря на глобальную динамику перехода энергетики к декарбонизированным моделям производства/потребления [22, 23] (Bordoff, 2020).

Именно в подобном контексте (как неореалистическое «жесткое» противостояние) в западных исследованиях рассматривается трансформация Зеленого курса ЕС в условиях санкционного противостояния с Россией. В частности, в исследованиях европейских авторов (в т.ч. проведенных еще до событий 2022 г.) российская энергетическая политика в отношении ЕС достаточно однозначно расценивается как «политика милитаризации природного газа» [24] (Grigas, 2017), «отдельный метод ведения скрытой войны» [25] (Galeotti, 2022) и т.д. При этом импорт энергоресурсов из России традиционно оправдывается экономическими соображениями в виде географической близости России к ЕС, существованием развитой газотранспортной инфраструктуры и иными факторами, которые обуславливают более низкую стоимость российских энергоресурсов по сравнению с поставками из других стран [24] (Grigas, 2017). В подобном общетеоретическом контексте начало специальной военной операции России на Украине в феврале 2022 г. рассматривается западными исследователями как акт прямой агрессии, нарушающий газовый ландшафт Европы и вынуждающий ЕС искать альтернативные источники энергоресурсов в качестве «жесткого» экономического ответа России [15] (Lambert, Tayah, Lee-Schmid, Abdalla, Abdallah, Ali, Esmail, Ahmed, 2022). Таким образом, сокращение импорта энергоресурсов из России рассматривается в зарубежной литературе как политический инструмент «жесткой» силы, примененный в рамках невооруженного конфликта с Россией [15, 25] (Lambert, Tayah, Lee-Schmid, Abdalla, Abdallah, Ali, Esmail, Ahmed, 2022; Galeotti, 2022).

Впрочем, примечательно, что для отечественных исследований, посвященных анализу энергетического сотрудничества с ЕС, в большей степени традиционно был характерен неолиберальный подход. В отличие от представителей неореализма, рассматривающих поведение государств в энергетической сфере через призму «жестких» конфликтов, сторонники неолиберализма полагают, что разногласия между странами в энергетической сфере преодолеваются на основе взаимовыгодного сотрудничества, основанного на функционировании международных энергетических рынков и действии рыночных механизмов [26] (Kalicki, 2005). Иными словами, в рамках неолиберализма глобальный рынок энергоресурсов и действующие на нем частные (или частно-публичные) акторы рассматриваются как гарантии минимизации рисков возникновения «жестких» межгосударственных конфликтов, которые неизбежно влекут за собой проблемы как для стран – экспортеров, так и для стран – импортеров энергоресурсов [27, 28] (Fettweis, 2009; Bressand, 2009).

Соответствующий подход к анализу причин, течения и развития энергетического кризиса в ЕС в 2021–2022 гг. можно встретить, например, в рамках исследований А.А. Шурановой и Ю.Ю. Петрунина [9] (Shuranova, Petrunin, 2022), Е.А. Литвинова [29] (Litvinov, 2021), Э.М. Фазельянова [10] (Fazelyanov, 2022), М.С. Овакимян и Г.Э. Юсупова [30] (Ovakimyan, Yusupov, 2022), О.В. Лютцера [31] (Lyuttser, 2022) и др. Во всех приведенных исследованиях энергетический кризис в ЕС расценивается как результат действия рыночных механизмов, начало которого приходится еще на вторую половину 2021 г., а усугубление тесно связывается с «жесткой» санкционной политикой 2022 г. При этом неореалистическая оценка ситуации дается лишь в отдельных статьях и исключительно применительно к санкционной политике ЕС.

Впрочем, важно отметить, что оценке в приведенных отечественных исследованиях подвергается общее состояние и динамика энергетического кризиса 2021–2022 гг. в ЕС. При этом положения «REPower EU» как стратегического документа ЕС, направленного на трансформацию Зеленой сделки в условиях санкционного противостояния с Россией, в отмеченных исследованиях не анализируются, что указывает на недостаточную степень научной разработанности выбранной для исследования в рамках настоящей статьи темы (соответствующие вопросы лишь косвенно были затронуты в исследовании Х. Тао [32] (Khan Tao, 2022)).

«REPower EU»: общая характеристика

«REPower EU» представляет собой комплексный план развития энергетической политики ЕС, который опирается на несколько основных документов, включая: 1) План «REPower EU» [12]; 2) Сообщение Комиссии об энергосбережении EU «Save Energy» [33]; 3) Новый дизайн рынка электроэнергии в ЕС [34]; 4) Стратегию солнечной энергии в ЕС [35]; 5) Стратегию внешнего энергетического взаимодействия ЕС в меняющемся мире [36]. Все эти акты ЕС были приняты в рамках единого пакета 18 мая 2022 г. и ориентированы на достижение общих целей в сфере обеспечения энергобезопасности ЕС.

«REPower EU» представляет собой ключевой пакет документов для стратегического преодоления энергетического кризиса, спровоцированного санкционной политикой ЕС в отношении России, который предусматривает реализацию целого комплекса мер, направленных на диверсификацию поставщиков энергоресурсов в ЕС (со значительным снижением доли России в общем объеме импорта энергоресурсов в ЕС), а также на обеспечение развития чистой энергии, чистого производства, достижение новых плановых показателей энергоэффективности и энергосбережения.

В наиболее общем виде План «REPower EU» предполагает кардинальное снижение зависимости ЕС от поставок российских энергоресурсов, что планируется обеспечить за счет интенсификации процесса перехода к зеленой экономике и формирования устойчивой энергетической системы ЕС (в т.ч. за счет формирования Энергетического союза в рамках ЕС).

В качестве основы для подобной деятельности планируется использовать положения стратегии «Fit for 55» [37], ориентированного на снижение чистых выбросов парниковых газов не менее чем на 55% к 2030 г. посредством повышения энергоэффективности и энергосбережения, диверсификации энергоснабжения, поэтапного отказа от ископаемого топлива и перехода на использование экологически чистой энергии. Также «REPower EU» учитывает и стратегические цели Европейской зеленой сделки в виде обеспечения полной климатической нейтральности к 2050 г.

Ключевые показатели «REPower EU», связанные с Зеленым курсом ЕС

В рамках ответа на вызовы 2022 г. «REPower EU» не только придерживается целей Европейской зеленой сделки, но и предполагает установление более высоких целевых показателей в части снижения потребления энергии.

Так, вместо 9%-го снижения потребления энергии к 2030 г., предусмотренного стратегией Fit for 55, «REPower EU» устанавливает цель в виде снижения потребления энергии на 13% к 2030 г.

Достижение соответствующей цели должно быть обеспечено за счет действия положений EU «Save Energy» [33], ориентирующего государства – члены ЕС на создание налоговых и иных стимулов для населения и бизнеса для сокращения энергопотребления и обеспечения большей энергоэффективности собственной деятельности (например, в виде снижения ставок НДС в отношении высокоэнергоэффективных систем отопления и теплоизоляции зданий, в виде регулирования ценообразования на чистую энергию).

Также в качестве краткосрочных мер EU «Save Energy» предусматривает возможность нормирования потребления энергии домохозяйствами и предприятиями при условии отсутствия существенного влияния на их существование и деятельность (в частности, допускается снижение температуры нагрева отопительных систем, повышение температуры охлаждения в холодильных камерах, стимулирование экономичного вождения, эффективное использование бытовых приборов и т.д.).

Кроме того, в рамках обеспечения снижения зависимости от российского газа «REPower EU» также устанавливает повышенные целевые показатели доли энергии, получаемой из возобновляемых источников энергии (далее – ВИЭ): вместо запланированной в Fit for 55 40%-ной доли ВИЭ «REPower EU» закрепляет цель в виде достижения 45% ВИЭ в общей доле источников энергии в ЕС к 2030 г. [38]. Предполагается, что повышение доли ВИЭ в энергетическом секторе ЕС обеспечит замену природного газа во многих домохозяйствах и на промышленных производствах.

При этом достижение повышенных целевых показателей в части доли ВИЭ в энергетическом секторе ЕС (с параллельным достижением целей в сфере снижения импорта российских энергоресурсов) планируется осуществить за счет:

1) упрощения процедур выдачи разрешений на использование ВИЭ в соответствии с требованиями энергоэффективности и энергосбережения [38];

2) интенсификации использования солнечной энергии в соответствии с положениями Стратегии солнечной энергии ЕС [35] (включая создание Альянса солнечной промышленности ЕС, установку солнечных батарей на крышах и расширенное использование тепловых насосов);

3) увеличения объемов производства водорода (как основы для чистой водородной энергетики) внутри ЕС до 10 млн тонн к 2030 г. (для этого предусматривается интенсификация господдержки водородной энергетики, развитие водородной энергетической инфраструктуры в ЕС, морских перевозок водорода на основе финансирования, предоставляемого в соответствии с Регламентом TEN-E [39]);

4) увеличения объемов импорта полученного из ВИЭ водорода в ЕС до 10 млн тонн к 2030 г. (посредством создания Европейского глобального водородного фонда и развития трех основных коридоров импорта водорода в ЕС через Средиземное море, Северное море и через Украину);

5) увеличения ежегодных объемов производства биометана (который можно использовать в качестве прямой замены природного российского газа) до 35 млрд куб. м к 2030 г. (предполагается наладить устойчивое производство биометана из биомассы на территории ЕС, обеспечить формирование промышленного партнерства в соответствующей сфере, продвигать биометановую инфраструктуру [12]).

Отдельно можно отметить и инициативы «REPower EU» в сфере интенсификации процессов электрификации транспортной инфраструктуры, которая сегодня является источником более 30% выбросов CO₂ в общем объеме выбросов в ЕС. В рамках данного направления планируется электрифицировать железнодорожный транспорт, развивать альтернативные (электрические) заправки (станции подзарядки) для автомобильного транспорта, поддерживать приобретение и использование транспортных средств с нулевым уровнем выбросов (в т.ч. за счет увеличения доли автомобилей с нулевым уровнем выбросов в государственных и корпоративных автопарках), обеспечить углубление степени цифровизации транспорта, унифицировать требования к экологичности воздушного транспорта. Все эти действия в транспортной сфере в соответствии с планом «REPower EU» должны привести не только к достижению целей Зеленого курса ЕС, но снизить спрос на ископаемое топливо (включая российское) внутри Европейского союза.

Цели «REPower EU» в сфере диверсификации поставок энергоресурсов

Параллельно с реализацией отмеченных мер, ориентированных на сокращение энергопотребления и повышение доли ВИЭ в энергетической сфере ЕС, в соответствии с планом «REPower EU» также предусматривается обеспечение диверсификации поставок энергоресурсов в ЕС.

В части диверсификации поставок газа «REPower EU» предполагает использование Энергетической платформы ЕС, которая представляет собой добровольный механизм объединения спроса на газ, координации использования газовой инфраструктуры, а также коллективного ведения переговоров с государствами – экспортерами газа. На основе Энергетической платформы ЕС предполагается обеспечить оптимизацию импорта на территорию ЕС природного газа, сжиженного природного газа, а также водорода (для совместных закупок водорода планируется создать отдельный рабочий поток в рамках Платформы) [1]. В перспективе Энергетическая платформа может быть трансформирована в институциональный «механизм совместных закупок» газа у третьих стран. При этом к Энергетической платформе ЕС также планируется предоставить доступ Украине, Молдове, Грузии и государствам Западных Балкан, что обеспечит их сближение с европейским рынком энергии.

Также в части поставок диверсификации поставок энергоресурсов ЕС планируется:

- расширять энергетическое сотрудничество с США и Канадой, договоренности о котором были достигнуты в рамках совместных заявлений [40, 41];

- увеличивать поставки энергоресурсов из североевропейских стран и средиземноморских стран;

- наращивать сотрудничество с ведущими странами – экспортерами СПГ (прежде всего, с Катаром и США).

Реализация комплекса мер в соответствии с планом «REPower EU» должна обеспечить к 2030 г. частичную замену российского природного газа, практически полную замену российской нефти (исключением здесь являются только те страны – члены ЕС, которые полностью зависят от трубопроводной нефти из России), а также полный отказ от российского угля (который уже был реализован в рамках пятого пакета санкций ЕС в отношении России от 8 апреля 2022 г.).

Потенциальный эффект реализации «REPower EU»

Что касается достижения целей Европейского зеленого курса, то в рамках реализации «REPower EU» они будут перевыполнены по сравнению со своей первоначальной редакцией, поскольку снижение объемов импорта природного газа из ЕС, которое нельзя будет в полной мере заменить наращиванием импорта из других источников, будет компенсировано более сильным снижением энергопотребления и большим повышением доли ВИЭ в энергетическом секторе ЕС.

Так, в частности, в соответствии с расчетами Еврокомиссии замена угля, нефти и природного газа в промышленных процессах на экологически чистые энергоресурсы в совокупности с новыми требованиями энергоэффективности и электрификации транспорта позволит снизить потребление природного газа на 35 млрд куб. м в год к 2030 г. в дополнение к снижению потребления природного газа (на 100 млрд куб. м), заложенному стратегией Fit for 55 [12].

В совокупности с действием планов по диверсификации поставок газа в ЕС, а также иных механизмов «REPowerEU» Еврокомиссия указывает на возможность снижения потребности ЕС в поставках газа на 155 млрд куб. м, что эквивалентно суммарному объему среднегодовых поставок российского газа в ЕС в 2021 г. [42]. Таким образом, «REPower EU» оказывается прямо ориентирован на полный поэтапный отказ от импорта российского природного газа.

Впрочем, обозначенная разработчиками «REPower EU» краткосрочная цель в виде снижения объемов поставок российского газа на 2/3 (т.е. примерно на 100 млрд куб. м) уже к концу 2022 г. не была достигнута (в период с января по ноябрь 2022 г. поставки российского природного газа в страны – члены ЕС снизились на 50 млрд куб. м [43]).

Причины подобной ситуации состоят в том, что в 2022 г. планы ЕС по диверсификации поставок газа столкнулись с рядом серьезных сложностей. Так, добыча газа в североевропейских государствах в течение последних лет традиционно снижалась. Кроме того, не позволили существенно увеличить экспорт газа в ЕС повышенный внутренний спрос на газ и инфраструктурные проблемы, с которыми столкнулись страны Средиземноморья в 2022 г. Ведущие мировые страны – экспортеры СПГ (Катар, США и Австралия) не смогли в столь короткие сроки переориентировать собственные поставки на ЕС, будучи связанными другими долгосрочными обязательствами на поставку СПГ [15] (Lambert, Tayah, Lee-Schmid, Abdalla, Abdallah, Ali, Esmail, Ahmed, 2022).

Однако в среднесрочной перспективе (2023–2030 гг.) цели «REPower EU» могут быть достигнуты за счет увеличения контрактов на поставку СПГ из Катара и США, переориентации на импорт газа из Алжира и Азербайджана, а также из некоторых других стран. При этом в долгосрочной перспективе цели ЕС в сфере полного отказа от российского природного газа все же могут быть достигнуты в полном объеме, поскольку, как наглядно продемонстрировал кризисный по своему характеру план «REPower EU», Европейский союз сегодня твердо намерен отказаться от использования углеводородов в своем энергетическом секторе и переориентироваться на использование ВИЭ в рамках политики климатически нейтральной Европы [15] (Lambert, Tayah, Lee-Schmid, Abdalla, Abdallah, Ali, Esmail, Ahmed, 2022).

Заключение

В целом, завершая проведенное исследование, можно сформулировать следующие ключевые выводы.

Ключевые направления трансформации Зеленого курса ЕС в условиях санкционного противостояния с Россией в 2022 г. нашли свое отражение в рамках комплексного плана «REPowerEU».

План «REPowerEU» предполагает использование ситуации возникшего энергетического кризиса, спровоцированного агрессивной санкционной политикой ЕС в отношении России, в качестве дополнительного аргумента о необходимости интенсификации деятельности по достижению целей Европейского зеленого пакта и, в частности, как причины для ужесточения «зеленых» требований стратегии Fit for 55 в части снижения энергопотребления и увеличения доли ВИЭ к 2030 г.

Достижение обновленных целей Европейского зеленого курса в подобном контексте рассматривается как эффективный инструмент для снижения зависимости ЕС от поставок российского природного газа. При этом эффективность данного инструмента была продемонстрирована уже в 2022 г., по итогам которого ЕС сумел сократить поставки газа из России почти на треть (на 50 млрд куб. м) за счет снижения объемов потребляемого природного газа, активизации использования ВИЭ, а также частично провалившейся диверсификации поставок природного газа и СПГ из альтернативных источников.

При этом в долгосрочной перспективе за счет действия системных реформ план «REPowerEU», а также обеспеченная им трансформация Зеленого курса ЕС может способствовать более эффективному и интенсивному достижению цели в виде климатически нейтральной Европы к 2050 г.

[1] Необходимость обращения к подобному механизму координации стран-членов ЕС в сфере импорта энергоресурсов продиктована отсутствием у ЕС как наднационального интеграционного объединения компетенций в сфере прямых закупок энергии (соответствующая сфере относится к компетенции государств – членов ЕС).