Effectiveness of staff standards for substantive staff in social service organisations

Введение

Отечественные и зарубежные исследования последних лет убедительно свидетельствуют о том, что роль социального обслуживания в среднесрочной и долгосрочной перспективе будет возрастать в силу изменения демографической структуры населения [1–4] (Colombo, Llena-Nozal, Mercier, Tjadens, 2011).

Для России возрастающая роль социального обслуживания в долгосрочной перспективе также является результатом действия объективных факторов, связанных с изменением демографической структуры населения страны [5] (Sidneva, Melnikova, 2020).

Повышение роли социального обслуживания неизбежно одной из важнейших ставит задачу планирования потребности в персонале организаций социального обслуживания, оказывающих социальные услуги.

Стационарное социальное обслуживание, являясь одной из трех форм социального обслуживания, наряду с полустационарным социальным обслуживанием и социальным обслуживанием на дому направлено на предоставление социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном уходе и наблюдении в стационарных условиях организаций с круглосуточным пребыванием граждан [6].

Исторически сложилось так, что на рынке социальных услуг, предоставляемых стационарными организациями социального обслуживания, доминирующее положение занимают государственные организации социального обслуживания.

В последние годы принят целый ряд нормативно-правовых и нормативно-методических документов, позволяющих в полной мере реализовать гарантии, заложенные в ст. 159 Трудового кодекса Российской Федерации, а именно гарантии по государственному содействию системной организации нормирования труда и применению систем нормирования труда.

В совокупности действующая нормативно-правовая и нормативно-методическая база формирует многоуровневую систему нормирования труда работников государственных стационарных организаций социального обслуживания.

В частности, к полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти относится утверждение рекомендуемых нормативов штатной численности организаций социального обслуживания (пп. 6 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о социальном обслуживании граждан) [7, 8].

Соответственно, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания законодатель отнес утверждение нормативов штатной численности организаций социального обслуживания субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 8 Закона о социальном обслуживании граждан).

Непосредственная же работа по формированию системы нормирования труда в государственных организациях социального обслуживания организуется в соответствии с приказом Минтруда России № 504 от 30 сентября 2013 г. «Об утверждении методических рекомендаций по разработке систем нормирования труда в государственных (муниципальных) учреждениях» [8].

Таким образом, нормирование труда в государственных стационарных организациях социального обслуживания реализуется на всех трех уровнях управления системой социального обслуживания: федеральном, региональном и организационном.

Исходя из особенностей организации системы нормирования труда в государственных стационарных организациях социального обслуживания вопросы эффективности нормирования труда основного персонала данных организаций приобретают свои особенности.

В частности, рекомендуемые нормативы штатной численности стационарных организаций социального обслуживания, являясь основой для разработки региональными органами власти нормативов штатной численности, с одной стороны, должны учитывать тенденции и закономерности динамики затрат труда, т.е. быть прогрессивными, а с другой, обеспечивать преемственность нормативов, обеспечивая определенную стабильность и предсказуемость их применения.

С учетом вышесказанного, важное значение приобретают вопросы эффективного внедрения нормативов штатной численности в практику кадровой работы стационарных организаций социального обслуживания [9] (Omelchenko, Koshkina, Chudinov, 2021).

Особую важность для системы социального обслуживания они имеют в силу того, что охватывают деятельность целой сети организаций в пределах региона.

Особенности перехода к новым нормативам штатной численности. Реализуя свои полномочия по утверждению рекомендуемых нормативов штатной численности организаций социального обслуживания, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в марте 2020 года утвердило новые рекомендуемые нормативы штатной численности организаций, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания, в том числе детских (их структурных подразделений) (далее – рекомендуемые нормативы штатной численности), вступившие в силу с 1 января 2021 года [10]. Рекомендуемые нормативы штатной численности в прежней редакции фактически действовали с 2015 года, т.е. в течение почти 6 лет.

Анализ региональной нормативной базы показал, что все субъекты Российской Федерации утвердили региональными нормативными правовыми актами нормативы штатной численности стационарных организаций социального обслуживания, в основу которых были положены рекомендуемые нормативы штатной численности.

Особенностью рекомендуемых нормативов штатной численности в прежней редакции было то, что они устанавливались для каждой должности в разрезе структурных подразделений основных типов стационарных организаций социального обслуживания в зависимости от коечной мощности стационарной организации социального обслуживания либо численности контингента обслуживаемых.

Степень утраты способности к самообслуживанию и реализации социально значимых функций как один из факторов, влияющих на величину норматива штатной численности, учитывался в нормативах косвенно через привязку нормативов штатной численности к структурным подразделениям стационарных организаций социального обслуживания. Дело в том, что, например, в отделениях милосердия в домах-интернатах для престарелых и инвалидов размещаются, как правило, престарелые граждане и инвалиды, находящиеся на постельном режиме или передвигающиеся с посторонней помощью и утратившие способность к самообслуживанию [7].

Оценка динамики штатной численности при переходе к новым нормативам. Анализ ранее действовавших рекомендуемых нормативов штатной численности показал, что они учитывали также так называемый эффект масштаба, когда с ростом коечной мощности затраты труда, выраженные в нормативном количестве работников, приходящихся на одну плановую койку, падали.

Для проверки наличия данного эффекта и его оценки авторами была построена и оценена модель следующего вида [11, 12] (Sickles, Zelenyuk, 2019; Berndt, 2005):

,

где – нормативная численность персонала, приходящаяся на 1 плановую койку;

K – количество плановых коек (коечная мощность);

, – коэффициенты уравнения, подлежащие статистической оценке.

В вышеприведенном уравнении ключевое значение имеет показатель ( ), отражающий эффект масштаба. Результаты эмпирической оценки уравнения представлены в таблице 1.

Таблица 1

Результаты эмпирической оценки эффекта масштаба от увеличения коечной мощности стационарной организации социального обслуживания

а) график зависимости удельной нормативной штатной численности ДИ(П)ПИ от коечной мощности организации

б) график зависимости удельной нормативной штатной численности ПНИ от коечной мощности организации

в) график зависимости удельной нормативной штатной численности ДДИ от коечной мощности организации

Рисунок 1. Зависимость удельной нормативной штатной численности различных типов стационарных организаций социального обслуживания от коечной мощности организации

Источник: составлено авторами на основе расчетов по данным опроса представителей стационарных организаций социального обслуживания, проведенного ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России в 2022 году.

С практической точки зрения, наличие эффекта масштаба проявляется не только в снижении удельной трудоемкости с ростом коечной мощности стационарной организации социального обслуживания, но и в снижении удельных затрат организации.

Методические и практические аспекты эффективности внедрения нормативов штатной численности основного персонала государственных стационарных организаций социального обслуживания. Вступившие в силу с 2021 года рекомендуемые нормативы штатной численности с своей основе организованы по иному принципу.

В действующей редакции рекомендуемых нормативов штатной численности стационарных организаций социального обслуживания нормативы установлены только для стационарных организаций социального обслуживания для детей и для взрослых.

Кроме того, нормативы установлены только для основного персонала стационарных организаций социального обслуживания, коечная мощность более не является дифференцирующим фактором.

Привязка к организационной структуре стационарных организаций социального обслуживания также теперь не является дифференцирующим нормативы фактором.

В соответствии с новой редакцией правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений нормативы штатной численности дифференцируются в зависимости от функционального состояния получателей социальных услуг (уровня нуждаемости в посторонней помощи): граждане, сохранившие способность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, в том числе при наличии психического расстройства, и периодически нуждающиеся в посторонней помощи (1 группа); граждане, регулярно нуждающиеся в частичном уходе, поддержке самостоятельной деятельности, регулярном сопровождении в целях обеспечения безопасности получателя социальных услуг (2 группа); граждане, постоянно нуждающиеся в посторонней помощи вследствие неспособности к адекватному восприятию себя, окружающей обстановки, оценке ситуации (дезориентация) или неспособности контролировать свое поведение (3 группа); граждане, постоянно нуждающиеся в посторонней помощи вследствие полной утраты способности или возможности самостоятельно осуществлять самообслуживание и самостоятельно передвигаться, в том числе при наличии психического расстройства (требуется интенсивный уход) (4 группа).

Проведенный ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России в 2022 году мониторинг применения нормативов штатной численности показал, что менее 10% субъектов Российской Федерации утвердили нормативы штатной численности в соответствии с принципами, заложенными в действующей редакции рекомендуемых нормативов штатной численности стационарных организаций социального обслуживания.

В связи с этим встает вопрос повышения эффективности внедрения новых нормативов в практику кадровой работы стационарных организаций социального обслуживания.

Под эффективностью внедрения новых нормативов в практику кадровой работы стационарных организаций социального обслуживания понимается соотношение затрат ресурсов, необходимых для внедрения новых нормативов штатной численности (трудовых, материальных, финансовых, временных) и результата от их внедрения, т.е. целевая функция может быть определена следующим образом:

при или при ,

где – затраты на реализацию мероприятий по внедрению нормативов штатной численности; – результат от внедрения нормативов штатной численности; – охват признанных нуждающимися в стационарном социальном обслуживании данной формой социального обслуживания; – объем социальных услуг, в среднем приходящийся на одного получателя.

На эффективность внедрения новых нормативов штатной численности оказывает влияние номенклатура должностей, для которых они установлены.

Следует отметить, что современная структура должностей стационарных организаций социального обслуживания формировалась с учетом номенклатуры должностей, предусмотренной прежней редакцией Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, которая также нашла отражение в региональных нормативных правовых актах.

Действующая редакция Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений предусматривает номенклатуру из 50 должностей, относящихся к основному персоналу стационарных организаций социального обслуживания. Сравнительный анализ номенклатуры должностей в действующей и предыдущей редакции Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений показал, что только 26 должностей (52%) из 50 имеют равнозначные наименования. Иными словами, 24 должности (48%) являются новыми по отношению к ранее действующей номенклатуре должностей работников стационарных организаций социального обслуживания.

В целом для повышения эффективности внедрения новых нормативов штатной численности необходимо провести оценку степени различий между структурами должностей в различных типах стационарных организаций социального обслуживания ввиду того, что новые нормативы штатной численности не предполагают такую дифференциацию.

В частности, для решения задачи оценки сходства структур должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания можно воспользоваться коэффициентом корреляции Пирсона, вычисляемым по следующей формуле:

,

где – стандартные отклонения, соответствующие случайным величинам X и Y;

– коэффициент ковариации.

Результаты корреляционного анализа представлены на рисунке 2 и в таблице 2.

Примечание:

ГЦ – геронтологический центр

ДДИ – детский дом-интернат для умственно отсталых детей

ДИ(П)ПИ – дом-интернат (пансионат) для пожилых и инвалидов

ДМ – дом милосердия

ПНИ – психоневрологический интернат

РЦ – реабилитационный центр

СДИПИ – специальный дом-интернат для престарелых и инвалидов

Рисунок 2. Матрица коэффициентов корреляции между структурами должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания

Источник: составлено авторами на основе расчетов по данным опроса представителей стационарных организаций социального обслуживания, проведенного ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России в 2022 году.

Таблица 2

Ранжированный массив значений коэффициентов корреляции между структурами должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания

Результаты применения коэффициента корреляции Пирсона в качестве меры подобия (сходства) структур должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания свидетельствуют об ограниченности применения данной меры ввиду сложности ее интерпретации применительно к решению задач оценки подобия структур [13, 14] (Ryabtsev, Chudilin, 2003; Karpov, 2006).

Авторами предложена иная мера оценки подобия структур должностей, более понятная в интерпретации и универсальная, позволяющая учитывать отсутствие отдельных должностных позиций в сравниваемых структурах. Расчет данной меры сходства структур (коэффициент подобия (сходства) структур) может быть осуществлен по следующей формуле:

,

где – количество совпадающих элементов в сравниваемых структурах;

– количество совпадающих и несовпадающих элементов в сравниваемых структурах.

Интерпретация данной меры сходства (подобия) структур должностей достаточно проста: она показывает долю совпадающих или несовпадающих элементов в сравниваемых структурах.

Результаты оценки подобия структур должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания представлены в таблице 3.

Таблица 3

Оценка подобия структур должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания

Анализ полученных результатов позволяет ранжировать и объединять в группы структуры должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания по степени их сходства с целью реализации мероприятий по оперативному внедрению новых нормативов штатной численности.

Проведенный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показал, что действующие нормативы штатной численности стационарных организаций социального обслуживания, утвержденные уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми руководствуются стационарные организации социального обслуживания, устанавливают нормативы штатной численности с привязкой к определенной организационной структуре конкретных типов стационарных организаций социального обслуживания.

Повышению эффективности внедрения новых нормативов штатной численности стационарных организаций социального обслуживания в условиях значительной дифференциации структур должностей основного персонала будет способствовать оценка возможности замещения близких по содержанию выполняемых работ должностей.

Дело в том, что в действующей редакции Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений отсутствует должность санитарки, функции которой выполняет медицинская сестра. Вместе с тем формирование штатной численности в соответствии с действующими нормативами в части, касающейся данной группы должностей, может вызвать трудности, обусловленные тем, что замена санитарок на медицинских сестер требует мероприятий либо по замещению данной группы должностей, либо по переобучению, так как санитарка и медицинская сестра имеют различный уровень квалификации, что не позволяет их взаимозаменять без проведения организационно-штатных мероприятий.

Эффективность внедрения новых нормативов штатной численности в значительной степени также зависит от степени различий между значениями новых и старых нормативов штатной численности, так как в случае если вновь вводимые нормативы штатной численности, более напряженные по сравнению с ранее действовавшими, то потребуется уменьшение количества штатных единиц и наоборот.

Интегральную оценку эффекта от изменения нормативных значений количества штатных единиц основного персонала стационарной организации социального обслуживания, выраженного количеством ставок, подлежащих сокращению или введению в связи с внедрением новых нормативов штатной численности, можно дать с помощью следующего выражения:

,

где – изменение штатной численности в связи с внедрением новых нормативов штатной численности;

– вновь вводимые и действующие нормативы штатной численности;

– значение нормообразующего фактора.

Ниже представлен сравнительный анализ штатной численности, рассчитанной по новым и ранее действовавшим рекомендуемым нормативам штатной численности по сопоставимому перечню должностей (табл. 4) [15] (Chalenko, Shestakov, 2020).

Таблица 4

Сравнительный анализ штатной численности, рассчитанной по новым и ранее действующим рекомендуемым нормативам штатной численности по сопоставимому перечню должностей

Из анализа вышеприведенных таблиц следует, что превышение штатной численности при прочих равных условиях, рассчитанной в соответствии с действующей редакцией Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, обусловлено не только более расширенной номенклатурой должностей, но и менее напряженными нормативами.

Выводы и предложения по результатам исследования

Проведенное исследование показало, что менее 11% субъектов Российской Федерации при реализации полномочий, предусмотренных п.5 ст.8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», установили нормативы штатной численности, учитывающие Рекомендуемые нормативы штатной численности организаций, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания, в том числе детских (их структурных подразделений), содержащиеся в Приказе Министерства труда и социальной защиты РФ от 24 ноября 2014 г. № 940н «Об утверждении Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений».

Анализ показал, что даже в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации утвердили региональными нормативными правовыми актами нормативы штатной численности в соответствии с рекомендуемыми нормативами, содержащимися в приказе № 940н, в основной массе они повторяют нормативы, изложенные в приказе.

Вместе с тем реализация перехода на новые нормативы штатной численности преследует следующие важные задачи:

1) актуализация должностной структуры основного персонала стационарных организаций социального обслуживания;

2) учет функционального состояния получателей социальных услуг;

3) планирование численности, отвечающей требованиям наиболее полного и качественного предоставления социальных услуг в стационарных организациях социального обслуживания.

Действующие штатные расписания представляют собой в части должностной структуры персонала симбиоз двух последних редакций Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, так как в штатных расписаниях присутствуют наименования должностей, представленных в обоих редакциях.

Вместе с тем значительная часть должностей, представленных в действующей редакции Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, являются новыми для большинства стационарных организаций социального обслуживания.

Кроме того, анализ выявил риски, связанные с возможностью замещения одних должностей другими, что, в свою очередь, потребует активизации кадровой работы организаций по поиску и замещению работников, переобучению, потребует увеличения фонда оплаты труда.

Анализ подобия структур должностей различных типов стационарных организаций социального обслуживания показал, что низкий уровень подобия между отдельными типами структур является сдерживающим фактором для скорейшего внедрения новых нормативов штатной численности.

Другим важным фактором, снижающим эффективность внедрения новых нормативов штатной численности, являются менее напряженные нормативы по отдельным должностям, что может потребовать введения дополнительных штатных единиц в штатные расписания стационарных организаций социального обслуживания.