Approaches to relationships between the powers of federal executive authorities and state programs of the Russian Federation

Введение

На федеральном уровне неоднократно поднимался вопрос необходимости оптимизации государственного управления и финансирования федеральных органов исполнительной власти (далее также ФОИВ). Федеральные министерства, службы и агентства для выполнения функций в установленных сферах деятельности реализуют соответствующие полномочия, закрепленные в положениях о данных органах и иных нормативных правовых актах. Поэтому указанная оптимизация невозможна без анализа указанных полномочий.

По оценкам экспертов Высшей школы экономики «со времени первой попытки административной реформы количество полномочий … федеральных органов исполнительной власти … увеличилось почти в 2 раза: 2003 г. – 5300, 2010 г. – 7158, декабрь 2016 г. – 10 425 полномочий» [1, с. 37]. В связи с этим справедливо замечание, что «оптимизация функционала исполнительной власти требует его полноценного учета» [2, с. 14]. Помимо этого, такой значительный рост количества полномочий ФОИВ требует оценки эффективности их исполнения и на этой основе принятия решений о целесообразности их прекращения [3, с. 7].

Как отмечают Клименко А.В., Минченко О.С. «задача повышения эффективности государственного управления состоит в снижении издержек регулирования при обеспечении его целей и результатов. … Одним из способов сокращения функционала исполнительной власти является выявление избыточных и дублирующих функций, исполнение которых по определению нерационально» [4, с. 14].

При этом важно подчеркнуть, что «избыточность – категория относительная. Какая-то характеристика может быть избыточной только по отношению к чему-то, оцениваемому и как необходимое (и в силу этого – неизбыточное), и как достаточное (и в силу этого также неизбыточное)» [5, с. 28].

В рассматриваемом случае возникает необходимость определения критериев такой избыточности. По мнению одних авторов, «… избыточными могут быть признаны функции, не имеющие четко определенного результата, не в полной мере соответствующие профилю ведомства …» [4, с. 14-15], по мнению других – «чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на … соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений» [6, с. 19].

Трудно не согласиться с тем, что «эффективность системы государственного управления зависит от … качества реализации государственных решений [7, с. 994]. При этом в настоящее время государственное управление «перестраивается по проектному методу, в основе которого лежит жесткое администрирование достижения национальных целей через приоритетные проекты» [8, c. 83]. Однако «полномочия органов власти, объем и интенсивность исполнения функций слабо увязаны с ресурсами и стратегическими задачами» [9, с. 49].

В целях решения указанных задач рядом авторов была выдвинута и обоснована идея управления полномочиями «посредством создания соответствующего реестра в виде централизованной автоматизированной информационной системы» [3, с. 7], которая бы позволяла решить проблему анализа, инвентаризации полномочий на предмет их избыточности, дублирования, непрозрачности механизмов финансирования и постоянного увеличения их количества [10, с. 8]. Также «реестр мог бы решить такие задачи, как оценка соответствия полномочий ведомств стратегическим целям развития страны» [3, с. 8].

В 2020 году на основании постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2020 № 615 [11] сформирован реестр функций (полномочий) федеральных органов исполнительной власти (далее также реестр, реестр полномочий), в который ФОИВ самостоятельно вносят сведения о реализуемых ими полномочиях. Данный реестр становится информационной базой для принятия управленческих решений в сфере оптимизации государственного управления.

На наш взгляд, при принятии таких решений важна информация относительно того, что является результатом реализации полномочия ФОИВ. Поэтому возникает вопрос относительно того, каким образом наиболее корректно оценивать данный результат.

Для ответа на данный вопрос в первую очередь необходимо обратиться к определению понятия «государственная программа Российской Федерации», которая представляет собой «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» [12].

Кроме этого доля программных расходов федерального бюджета в 2022 году должна составить 78,7%, в 2023 году – 75,8%, в 2024 году – 74,1% [13, с. 11].

Исходя из определения термина «государственная программа» и объема средств федерального бюджета, направляемого на их реализацию, можно сформулировать вывод о том, что подавляющая часть детальности ФОИВ должна быть направлена на реализацию указанных программ. В этой связи определение результата реализации полномочий ФОИВ должно основываться на оценке степени их ориентированности на результаты данного инструмента стратегического планирования.

Возможность оценки такой ориентированности в реестре уже предусмотрена, так как одной из позиций, указываемой в отношении полномочия, являются сведения о результатах национальных проектов, федеральных проектов, мероприятий государственных программ, в рамках которых реализуется полномочие [14]. Это создает основу для формирования взаимосвязи между полномочиями ФОИВ и документами стратегического планирования.

В научных исследованиях, рассмотренных выше, указывается на необходимость в рамках реестра увязки полномочий с документами стратегического планирования, при этом какие-либо предложения относительно таких взаимосвязей не предложены. Они не определены и в актах, регламентирующих ведение реестра.

Целью настоящей работы является выработка подходов к формированию взаимосвязей между полномочиями ФОИВ и государственными программами Российской Федерации.

Основная часть

При выработке указанного выше подхода следует определиться с двумя его основными составляющими, а именно, с какими структурными элементами государственной программы необходимо формировать взаимосвязи и каким образом они будут осуществляться.

Государственная программа (комплексная программа) в качестве структурных элементов содержит: федеральные проекты; ведомственные проекты; комплексы процессных мероприятий [15].

Соответственно встает вопрос, каких образом по вышеуказанным структурным элементам формировать взаимосвязи. По каждому из них принимаются планы реализации. На наш взгляд, именно сведения, содержащиеся в данных планах, должны быть информационной базой для выстраивания взаимосвязей. Планы включают задачи, результаты (мероприятия), контрольные точки. Формирование взаимосвязей необходимо осуществлять с вышеуказанными элементами плана реализации федеральных проектов, ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий.

При определении порядка формирования взаимосвязей следует исходить из принципа максимального охвата полномочий ФОИВ. Руководствуясь им, формирование взаимосвязей полномочий ФОИВ со структурными элементами государственных программ Российской Федерации следует осуществлять в два этапа.

На перовом этапе необходимо определить полномочия, которые имеют непосредственную связь со структурными элементами государственной программы. На втором этапе следует определить возможность формирования цепочки полномочий ФОИВ, суть которой проиллюстрирована далее. Например, за ФОИВ закреплено полномочие по ведению реестра для определенного круга юридических лиц. Кроме этого, за данным ФОИВ закреплено полномочие по принятию нормативного правового акта, регламентирующего ведение данного реестра. Указанный акт принят несколько лет тому назад, и действия по его принятию будут отсутствовать в структурных элементах государственной программы. При этом в рамках анализа выявляется непосредственная взаимосвязь между полномочием по ведению реестра и структурными элементами государственной программы. Без выстраивания рассматриваемой цепочки полномочие по принятию данного акта не будет охвачено.

Указанные выше этапы формирования взаимосвязей между полномочиями и структурными элементами государственной программы представлены на схеме 1.

Схема 1 – Этапы формирования взаимосвязей между полномочиями ФОИВ и структурными элементами государственной программ

В качестве примера полномочия ФОИВ, которое имеет непосредственную связь со структурным элементом государственной программы, рассмотрим комплекс процессных мероприятий «Осуществление государственных функций по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере» Росалкогольрегулирования. Существует взаимосвязь полномочий Росалкогольрегулирования и мероприятия (результата) «Обеспечено проведение выездных контрольных мероприятий» данного комплекса процессных мероприятий, которая представлена на схеме 2. Формулировка мероприятия (результата) не конкретизирует контрольные мероприятия, соответственно, с данным мероприятием (результатом) будут связаны несколько направлений контроля, осуществляемых Росалкогольрегулированием.

Переходя к цепочкам полномочий, рассмотрим такую цепочку с одним уровнем. Обратимся к комплексу процессных мероприятий Росалкогольрегулирования, рассмотренному выше. На первом этапе выявляется полномочие ФОИВ, которое имеет непосредственную связь со структурным элементом государственной программы (схема 3).

Схема 2 – Взаимосвязь полномочий Росалкогольрегулирования и мероприятия (результата) «Обеспечено проведение выездных контрольных мероприятий»

Схема 3 – Взаимосвязь полномочий и контрольных точек по мероприятию (результат) «Осуществлено своевременное и качественное предоставление государственных услуг, в том числе посредством применения современных цифровых технологий»

Следующий шаг – это выстраивание цепочки полномочий. На схеме 4 приведен пример выстраивания цепочки по полномочию «Осуществляет выдачу федеральных специальных марок для маркировки алкогольной продукции» (схема 4).

Схема 4 – Пример выстраивания цепочки по полномочию «Осуществляет выдачу федеральных специальных марок для маркировки алкогольной продукции»

Существуют цепочки полномочий, имеющих несколько уровней. Приведем пример такой цепочки полномочий по федеральному проекту «Развитие физической культуры и массового спорта» Минспорта России [18]. В данном проекте определен следующий результат – «Проведены Международные спортивные игры «Дети Азии».

Следует отметить, что данные игры включены в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. Это позволяет выявить полномочие ФОИВ, которое имеет непосредственную связь со структурным элементом государственной программы (схема 5).

Схема 5 – Взаимосвязь между полномочием ФОИВ и результатом федерального проекта

Следующим этапом является выявление цепочки полномочий ФОИВ. На схеме 6 представлена цепочка полномочий, выстроенная по полномочию «реализация Единого календарного плана межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий».

Схема 6 – Выявление цепочки полномочий ФОИВ

Представленный пример характеризуется наличием двух уровней в цепочке полномочий.

Рассмотренные ранее цепочки полномочий следует охарактеризовать как цепочки полномочий, которые предшествует полномочию, имеющему непосредственную связь со структурными элементами государственной программы.

При этом возможен и другой вариант цепочки полномочий – цепочка полномочий, которая реализуется после полномочия, имеющего непосредственную связь со структурными элементами государственной программы. Рассмотрим комплекс процессных мероприятий «Надзор и контроль в сфере труда и занятости» Роструда. На первом этапе выявляется полномочие ФОИВ, которое имеет непосредственную связь со структурным элементом государственной программы (схема 7). Следующим этапом является выявление цепочки полномочий ФОИВ. На схеме 7 представлена цепочка полномочий, выстроенная по полномочию, связанному с федеральным государственным контролем (надзором) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Схема 7 – Цепочка полномочий Роструда

Представленный подход позволяет осуществить типизацию полномочий ФОИВ применительно к их взаимосвязи с федеральными проектами, ведомственными проектами и комплексами процессных мероприятий. В рамках типизации далее выделяются две основные группы полномочий ФОИВ, а именно, полномочия:

- имеющие непосредственную связь со структурными элементами государственной программы;

- включенные в цепочку полномочий ФОИВ.

В свою очередь внутри данных двух группах возможна дальнейшая типизация полномочий. Полномочия, имеющие непосредственную связь со структурными элементами государственной программы, можно типизировать в зависимости от связи с элементами плана реализации федерального проекта, ведомственного проекта и комплекса процессных мероприятий. Следует выделять полномочия, которые имеют связь с задачей, результатом или контрольной точкой.

Полномочия второй группы можно типизировать по нескольким критериям. В рамках первого критерия следует выделить полномочия, входящие в цепочку полномочий, которая:

- предшествует полномочию, имеющему непосредственную связь со структурными элементами государственной программы;

- реализуется после полномочия, имеющего непосредственную связь со структурными элементами государственной программы.

Ко второму критерию следует отнести уровень, к которому относится полномочие ФОИВ в цепочке полномочий. По данному признаку полномочие ФОИВ можно типизировать как полномочие ФОИВ, относящееся:

- к первому уровню цепочки полномочий;

- ко второму и последующим уровням цепочки полномочий.

Выводы

Анализ показал, что в настоящее время отсутствует четкая взаимосвязь между реализуемыми полномочиями ФОИВ и целями, задачами и показателями, определенными в документах стратегического планирования, а также подходы по ее определению. При этом в рамках оптимизации государственного управления важно понять степень ориентированности полномочий ФОИВ на результаты реализации указанных документов.

Реестр полномочий предусматривает формирование взаимосвязи между полномочиями и результатами национальных проектов, федеральных проектов, мероприятий государственных программ, в рамках которых реализуется полномочие. Однако приказом Минфина России от 24.07.2020 № 151н [14] не сформулированы четкие правила ее формирования, что стало причиной отсутствия информации по рассматриваемой взаимосвязи по большинству полномочий ФОИВ в реестре. Это некорректно отражает реальную ситуацию, так как в настоящее время основная часть деятельности ФОИВ относится к программной.

Кроме того, подавляющая часть информации в реестре по данной позиции не учитывает изменений нормативной базы, связанной с системой управления государственными программами Российской Федерации, которые были внесены в 2021 году. В силу этого ФОИВ должны будут скорректировать раннее внесенную информацию.

Отсутствие по большинству полномочий ФОИВ информации об их взаимосвязи с документами стратегического планирования затрудняет понимание того, что является конечным результатом реализации полномочия и как оно влияет на достижение целей государственной политики.

Представленные в статье предложения по проведению типизации полномочий позволят получить более объективную информацию относительно степени их ориентированности на результаты государственных программ.

На следующих этапах исследования данная информация наряду с результатами анализа полномочий ФОИВ по другим направлениям позволит вырабатывать обоснованные управленческие решения, связанные с оптимизацией государственного управления и финансирования ФОИВ.