Совершенствование регионального механизма информационного обеспечения процесса управления государственными закупками

Российское государство в лице региональных властей и государственных учреждений является крупнейшим потребителем товаров, работ и услуг, производимых субъектами предпринимательства на территории страны. Значительная доля расходной части бюджетов различных уровней приходится на закупку продукции для государственных нужд. Государственные закупки формируют совокупный спрос и оказывают воздействие на динамику роста экономики.

Процесс проведения государственных закупок

По данным о процедурах закупок в Санкт-Петербурге за 2013 г. на долю объема государственного заказа приходится около 180 млрд руб., что составляет более 40% от расходной части бюджета Санкт-Петербурга на 2013 г. Рассматривая структуру закупок региона, можно сделать вывод о том, что наибольший объем средств размещен путем проведения открытого аукциона в электронной форме. На его долю в 2013 г. пришлось более 57% от общего объема размещенных заказчиками Санкт-Петербурга процедур. В сравнении с аналогичными периодами прошлых лет наблюдается рост данного показателя на 15,2% по отношению к закупкам 2012 г. и трехкратное увеличение по сравнению с показателем за 2011 год [1].

Основой законодательства Российской Федерации, регулирующего процесс проведения государственных закупок, является Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон N 44-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2014 г. Ранее размещение заказов осуществлялось в соответствии с положениями Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Основными нововведениями нового закона являются введение жесткого механизма планирования, новые способы проведения закупочных процедур, создание заказчиками контрактной службы и Единой информационной системы.

Относительно представленных данных можно судить о том, что государственный заказ является ключевым инструментом в управлении национальной экономикой, занимает значительное место в политике государства, направленной на удовлетворение потребностей населения и решения социально-экономических проблем. Одной из основных задач региональных властей в условиях роста количества закупаемой продукции и увеличения объемов государственных закупок является снижение длительности и трудоемкости проводимых процедур.

Обобщающим показателем в системе управления государственным заказом является эффективность процесса проведения закупок, включающая в себя как упомянутую выше трудоемкость закупок, так и экономию бюджетных средств. В условиях высоких темпов развития и активного внедрения информационных технологий во все процессы государственного управления, особую важность приобретают автоматизированные информационные системы, способные повысить эффективность выполнения государственного заказа органами исполнительной власти, бюджетными и казенными учреждениями.

Среди обозначенных нововведений Федерального закона N 44-ФЗ стоит более подробно остановиться на создании Единой информационной системы и проанализировать нормативно-правовую базу в области информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.

Структура информационного обеспечения государственных закупок

Информационные системы поддержки государственных закупок занимаются центральное место в проводимой политике в сфере совершенствования процесса размещения заказов. Законодательную базу, регулирующую развитие информационных систем в контрактной системе составляют:

1) Статья 4 Федерального закона N 44-ФЗ;

2) Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ…»;

3) Постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. N 727 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок…».

Структура информационного обеспечения государственных закупок представляет собой многоуровневую систему информационных ресурсов и технических средств, позволяющую в рамках установленного законодательства осуществлять планирование закупок, выбор поставщика конкурентными способами (процедуры торгов), вносить и получать данные об исполнении государственного или муниципального контракта. В рамках исследования рассмотрим основные информационные ресурсы, обеспечивающие функционирование контрактной системы в сфере закупок. Схематично структура информационного обеспечения контрактной системы представлена на рис. 1.

Рис. 1. Информационное взаимодействие в рамках управления государственными закупками

Единая информационная система (далее – ЕИС) (ранее Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, определенный в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 20.02.2006 N 229-р) призвана обеспечить хранение, обработку и формирование данных о проводимых закупках и заключенных контрактах участниками. Данный портал расположен по адресу Официального сайта в сети интернет www.zakupki.gov.ru, претерпевшего существенную модернизацию в ходе реализации нового законодательства в области закупок.

В отличие от Официального сайта, в соответствии со ст. 4 Федерального закона N 44-ФЗ, под ЕИС подразумевается публикация более широкого перечня данных о государственных закупках. Помимо ранее размещаемых данных, перечень информации, подлежащий публикации, пополнился планами закупок, реестром банковских гарантий, библиотекой типовых контрактов, информацией об условиях, запретах и ограничениях допуска иностранных товаров, результатами мониторинга, аудита, а также контроля в сфере закупок.

Электронные торговые площадки

Следующие информационные ресурсы, обеспечивающие работу контрактной системы –электронные торговые площадки (далее ЭТП). ЭТП представляет собой интернет-ресурс (аппаратно-программный комплекс), представляющий возможность по организации взаимодействия заказчика с потенциальными поставщиками на всех этапах осуществления сделки – от представления коммерческого предложения до заключения государственного или муниципального контракта по результатам электронных аукционов в рамках действующего законодательства.

Распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 755-р «Об определении операторов для проведения открытых аукционов в электронной форме» определены следующие операторы ЭТП для проведения открытых аукционов в электронной форме: ОАО «Единая электронная торговая площадка», ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов», ФГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан». По итогам отборов, проводимых Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой России в январе 2010 г., утвержден расширенный перечень электронных торговых площадок, в число которых вошли – ООО «Индексное агентство РТС» и ЗАО «ММВБ — Информационные технологии».

В соответствии с частью 4 статьи 59 Федерального закона N 44-ФЗ перечень операторов определяется Правительством Российской Федерации, а частью 10 статьи 112 определено, что электронные аукционы, извещения о проведении которых размещены в ЕИС до даты начала функционирования ЭТП, прошедших отбор, размещаются на ранее отобранных электронных площадках. С момента вступления в силу Федерального закона N 44-ФЗ нового отбора операторов электронных площадок не проводилось. Таким образом, перечень ЭТП в настоящий момент остался без изменений.

Более подробно стоит рассмотреть региональные информационные системы как одну из важнейших составляющих информационного взаимодействия заказчиков с ЕИС. Правовую основу функционирования региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок определяет часть 7–12 статьи 4 Федерального закона N 44-ФЗ. Согласно этим пунктам установлено, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе создавать ИС в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой.

Региональные информационные системы

Региональные информационные системы позволяют облегчить размещение государственного и муниципального заказа за счет автоматизации рутинных процессов, связанных с планированием, формированием, выполнением и контролем закупок государственных учреждений региона. Важнейшими функциями таких систем являются возможность выполнения контроля расходования бюджетных средств заказчиками, а также консолидация информации о закупках с целью повышения их эффективности и решения задач по управлению регионом.

Структуру региональных информационных систем государственных и муниципальных закупок, как правило, представляют программные комплексы взаимодействия учредителя (главного распорядителя бюджетных средств) с подведомственными учреждениями-заказчиками. По факту, такие системы в настоящее время оправдывают функции контроля за деятельностью государственных учреждений региональными властями, нежели оптимизации бюджетного процесса. Условно, региональные информационные системы можно разделить на внешние системы размещения заказа и «локальные». Внешние системы размещения заказа представляют собой программные комплексы, позволяющие обмениваться данными с ЕИС посредством AS2 протокола. В настоящее время существует пять таких систем: ЕАИСТ (Москва), АИС ГЗ (Санкт-Петербург), НПО «ЭФА» (Ростов), ГосЗакупки РБ (Бурятия), КГЗПХК (Хабаровск). К локальным можно отнести информационные системы, направленные на взаимодействие участников (заказчиков) в сфере государственного заказа без интеграции с ЕИС. Для дальнейшего понимания роли информационных систем представлена схема процесса (см. рис. 2) взаимодействия исполнительных органов государственной власти с подведомственными учреждениями посредством региональной информационной системы.

Рис. 2. Информационное взаимодействие региональных органов исполнительной власти и подведомственных учреждений в контрактной системе

Исходя из представленных на рис. 2. данных, видно, что заказчики (получатели) являются нижестоящим звеном в информационном процессе выполнения региональных закупок. В региональной информационной системе заказчики формируют план закупок, план-график в соответствии с лимитом бюджетных средств учреждения, выполняют размещение документации для закупки. Вышестоящий орган исполнительной власти, главный распорядитель бюджетных средств, осуществляет контроль за такой деятельностью подведомственных учреждений в виде согласования действий, выполняемых в рамках деятельности по закупкам. Правительство консолидирует данные по закупкам с целью контроля и выработки оптимального развития региона на основе полученных данных.

Важно отметить тот факт, что в соответствии с пп. 1–3 ч. 3 ст. 4 Федерального закона N 44-ФЗ с 1 января 2016 г. устанавливаются требования о включении в ЕИС планов закупок. Это означает, что с 2016 г. ЕИС и региональные информационные системы будут содержать идентичную информацию о закупках.

Ранее данные о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, не размещались. Таким образом, региональные власти благодаря информационным системам располагали данными о закупках в более полном объеме, чем Официальный сайт.

В результате проведенного анализа выявлены противоречия в функциональном перечне ЕИС и региональных информационных системах в области размещения планов закупок. Такой принцип противоречит одному из важнейших направлений государственного управления – повышению эффективности государственных закупок. В результате дублирования одних и тех же процессов информационными системами будет увеличиваться трудоемкость работ, связанных с процессом планирования и размещения закупок государственными заказчиками регионов. В данном случае речь идет не только о затратах времени сотрудников на внесение данных о закупках в региональную систему, сколько о переобучении сотрудников в результате модернизации программных продуктов под стать требованиям Федерального закона N 44-ФЗ.

Отсюда вытекает очевидный вопрос, связанный с рациональностью использования региональных систем с тем функциональным перечнем, представленным в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1091.

Вывод

В настоящее время информационные системы в регионах выступают в роли информационных ресурсов и программных средств электронного документооборота, упрощающих взаимодействие между ГРБС и подведомственными учреждениями, но в тоже время их наличие является барьером в работе заказчиков с ЕИС. Региональным властям необходимо обратить внимание на возможность модернизации существующих информационных систем в сфере закупок в соответствии с требованиями, предъявляемыми Федеральным законом N 44-ФЗ и дополняющей его нормативно-правовой базой, создавая функционал, позволяющий существенно облегчить процесс размещения государственного заказа.

[1] Данные, собранные ПО «Мониторинг государственных закупок».