State audit as a public administration mechanism

Введение

Государственный аудит – относительно новое явление и категория в нашей жизни. Поскольку данное явление только набирает популярность и постоянно расширяется сфера его использования, совершено справедливо возникает потребность в определении его сущности, функционала и границ. Сегодня можем наблюдать появление множества исследований, посвященных данному вопросу и раскрывающих его различные стороны, [1–4] (Golikova, 2014; Melnik, Yandieva, 2018; Terentev, 2021; Pashin, 2020) и др. Однако формируемые сегодня подходы к трактованию данного явления носят фрагментированный характер, обусловленный спецификой проявлений государственного аудита в определенной сфере. Однако государственный аудит – это процедура, инициированная, прежде всего, государственными структурами, а следовательно, необходима выработка некоторой общей точки зрения на сущность этого явления.

Цель исследования – выявить сущность современного государственного аудита и идентифицировать его особенности и виды. В ходе исследования решаются задачи по определению общей концепции современного государственного аудита, специфических параметров и классификации его видов.

Научная новизна исследования состоит в конструировании одного из вариантов в определении сущности и функциональных контекстов государственного аудита, проработке научно-практической классификации видов государственного аудита, а также определении границ и особенностей реализации государственного аудита.

Основой исследования послужили работы отечественных авторов и российское законодательство, отражающие научные и практические вопросы государственного аудита и его частные варианты, используемые в российской практике. Многоаспектность проявлений рассматриваемой экономической категории определила в качестве основных методов исследования системный подход и общенаучные методы исследования.

Общая концепция государственного аудита

Обратимся к этимологии слова. Так, термин «государственный» в соответствии с энциклопедическим подходом определяется как:

– связанный с государством, с деятельностью государства, его функционированием; принимающий непосредственное участие в управлении государством; способный действовать и принимать решения, руководствуясь интересами государства [5];

– контроль, надзор и т.п., который осуществляется органами власти или по поручению, постановлению и т. п. органов власти [6].

Термин «государство» имеет множество дефиниций, которые в целом сводятся к следующим: политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества; суверенная публичная власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок [7].

В свою очередь, термин «аудит» толкуется как систематический, независимый и документируемый процесс получения свидетельств аудита и объективного их оценивания с целью установления степени выполнения согласованных критериев аудита [8]. Также данный термин употребляется в значении процедуры независимой оценки деятельности организации [9], системы, процесса, проекта или продукта. Наиболее распространено использование термина применительно к проверке бухгалтерской, финансовой отчетности организаций с целью выражения мнения о ее достоверности. В связи с этим в ряде источников наблюдается отождествление терминов финансового контроля и аудита. Отчасти это является оправданным, но только применительно к финансовой деятельности любых организаций, поскольку в этом случае аудит становится одной из разновидностей форм финансового контроля. Однако такое отождествление в других сферах недопустимо, поскольку полностью меняется смысл самой процедуры.

Следуя логике энциклопедического подхода в трактовании терминов, государственный аудит представляет собой некоторую процедуру оценки деятельности, системы, процесса, проекта или продукта государственными структурами, основанную на всеобщих законодательных нормах, имеющую свой механизм реализации, осуществляемый в государственных (общественных) интересах. Получается, что государственный аудит свойственен всем сферам общественный жизни, которые становятся в силу различных причин объектом оценки, по которому государству необходимо сформировать «свое» мнение.

Специфика государственного аудита

Обобщая представленные направления суждений, общую цель государственного аудита целесообразно определять как проверку и установление оптимальности управления активами государства (или в интересах государства, в том числе в стратегически значимых отраслях). Отсюда следует, что практически все направления социально-экономической политики и политики по обеспечению безопасности государства сегодня охвачены различными формами государственного аудирования с позиции достижения целевых показателей стратегического развития. Прежде всего, это проявляется в проведении управленческого, программного и проектного аудита в органах власти федерального, регионального и местного уровня.

Почему происходит отождествление терминологии в области финансового контроля и аудита. Это связано с появлением самого термина «государственный аудит» в отраслевом законодательстве. Первоначально термин был введен Федеральным законом «О Счетной палате» [10]. Закон раскрывает термин с позиции границ государственного аудирования внешнеэкономических активов государства (сфера напрямую связана с финансами) и преимущественно раскрывается через функцию контроля, включающую ряд мер, реализуемых Счетной палатой. Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» [11] тоже вносит вклад в отождествление терминологии. Но он четко описывает рамки используемой терминологии. В данном случае аудит отчетности организаций представляется как профессиональная деятельность по проведению аудита, осуществляемая специализированными организациями и индивидуальными аудиторами, соответствующими целой группе требований. Сам аудит – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Так, получается, что аудирование отождествляется с функцией контроля.

В положениях Федерального закона «Об охране окружающей среды» аудит [12], который также содержит положения о государственном аудите, данный феномен раскрывается с другой стороны. Он представляет собой независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, требований международных стандартов, и подготовку рекомендаций по улучшению деятельности. При этом такую оценку осуществляют органы власти в соответствии со своими полномочиями или уполномоченные ими организации. В этом контексте государственный аудит представляет собой современный тренд управления, в котором государственные структуры в большей мере ориентируются не на прямое вмешательство в хозяйствующую систему, а на оценивание соответствия ее «поведения», состояния некоторым нормам и правилам. Такой тренд управления свойственен развитию концепции нового государственного менеджмента во всем мире и в нашей стране в том числе.

Вторая причина связана со спецификой реализации самих функций управления – контроль и аудит. Первая выступает в качестве общей функции и всегда представляет собой систему мер, направленных на соблюдение каких-либо норм, правил, требования и т.д. При этом различные виды контроля могут быть классифицированы как специфические функции управления. В то же время аудит, как правило, относят к специальным функциям управления или к общим функциям наряду с оценкой, мониторингом, анализом, диагностикой.

Такого рода «миграция» статуса функций по характеру определяется сущностью объекта, применительно к которому они используются, а также ориентирами государственной политики, как текущей, так и стратегической (экономической, экологической, социальной, финансовой и т.д.)

При этом есть еще определенные различия и в реализации самих функций. Так, контроль реализуется непрерывно на постоянной основе, а аудит, несмотря на свою системность, реализуется на конкретную дату за определенный период (дискретно). И в этом смысле, если нет необходимости в постоянном наблюдении за объектом, явлением и т.д. и принятии мер, аудит представляется функцией, которая эффективнее в плане организации. Аудит менее затратный по ресурсам (кадровым, временным, организационным и т.д.) и может охватывать значительно большее количество объектов аудирования. Но при этом он требует более детализированного механизма и более четкой, жесткой и массивной системы критериев и системы отчетности, а также ввиду масштабных процессов цифровизации необходима его интеграция в них. Еще одним отличием в реализации данных функций является организация взаимодействия субъекта и объекта аудирования. Если в случае контроля субъект выступает активной стороной по проведению процедур контроля, то в случае аудита – активная сторона – объект, он организует старт первого этапа аудирования и напрямую заинтересован в получении положительного «мнения» от органов власти, поскольку чаще всего от этого «мнения» зависит возможность продолжения деятельности.

Развитию государственного аудита и как инструмента финансового контроля, и как современного тренда реализации функций управления в государственном менеджменте способствуют:

– появление новой профессии «государственный аудитор», предполагающей освоение целого комплекса знаний, навыков и умений в соответствии с современным федеральным образовательным стандартом;

– разработка и реализация в новых положениях о структурных подразделениях органов власти и должностных инструкций функционала государственного (муниципального) аудита применительно к финансам, экологии, программно-проектной деятельности и т.д.;

– интенсификация процессов в экономике, не предоставляющих возможностей для реализации непосредственных процедур контроля, но дающих широкий спектр возможностей и резервов осуществления опосредованных форм оценки по многочисленным параметрам, в том числе и в удаленном формате.

Учитывая вышеперечисленные обстоятельства и обобщая их по характеру, государственный аудит может быть представлен как:

– научная сфера, в рамках которой идет поиск методов, инструментов и механизмов рационального построения и реализации процесса государственного регулирования и координирования деятельности в различных сферах;

– деятельность специализированных структур и организаций – представляет собой совокупность полномочий органов власти реализуемых на постоянной, системной основе и регламентируемая нормативно-правовыми актами, регламентами, стандартами;

– профессия – отрасль знаний, навыков и умений, формирующих специальные компетенции, необходимые для реализации соответствующего вида деятельности.

Систематизируя изложенные аспекты, целесообразно выделить основные принципы современного государственного аудита:

– независимость процедуры и специалистов [13] (Shkodinskiy, Kondrateva, 2016);

– обеспечение конфиденциальности и безопасности данных;

– прозрачная и функциональная «иерархия» органов власти, выстраивающих субъектно-объектные взаимодействия в процедуре аудирования;

– простота, доступность и объективность критериев аудирования и отчетности, их презентующих;

– использование системно-деятельностного подхода в построении системы параметров аудирования;

– интегрированность отдельных элементов процедуры аудита организации и/или процессов в общую систему государственного аудита как элемента государственного управления.

Перспективы государственного аудита представляются в переходе от традиционной концепции с использованием жестко централизованной системы контроля и управления системой отношений к альтернативной концепции, основанной на государственном управлении стандартами и результатами деятельности.

Виды государственного аудита

Сложившиеся обстоятельства формирования и реализации аудита объясняют разнообразие его видов, применяемых как в деятельности организаций, так и в деятельности органов власти. В зависимости от характера объекта аудирования и его цели целесообразно выделить следующие виды государственного аудита, применяемые в практике и регламентированные в определенной мере в современных нормативно-правовых актах (таблица).

Таблица

Виды государственного аудита

Каждый из представленных видов государственного аудита может быть классифицирован еще по ряду признаков. Так, в качестве критерия классификации выступает организационная форма аудита:

– частная – проводимый коммерческой организацией на основе делегирования полномочий от органов власти или возложения таковых нормативно-правовыми актами и реализуемый как самостоятельный вид профессиональной деятельности, подвергающийся определенным процедурам контроля;

– государственная – реализуется уполномоченными государственными структурами, регламентируется, как правило, отраслевыми нормативно-правовыми актами.

Различают также аудиторскую деятельность относительно субъекта, получающего результаты аудита:

– внутреннюю – реализуется организацией или ее структурным подразделением самостоятельно относительно какого-либо процесса, подсистемы, товара/услуги в своей структуре;

– внешнюю – реализуется сторонней организацией относительно какой-либо деятельности, организации и т.д.

Наряду с этими видами государственный аудит принято различать по параметру фактического присутствия аудитора на аудируемом объекте [23]:

– виртуальный – предполагает получение информации в виртуальной среде и объективное их оценивание с целью установления степени выполнения критериев аудита;

– дистанционный – получение свидетельств аудита для их объективной оценки и определения степени выполнения согласованных критериев аудита без посещения объекта аудита с использованием информационно-коммуникационных технологий;

– комбинированный – проводится путем сочетания посещения проверяемой площадки аудитором и дистанционными методами с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Одним из перспективных и востребованных в ближайшем будущем представляется аудит цифровых контентов/платформ государства (а также цифровых платформ, регулируемых государственными структурами) на предмет их интегрированности в общее информационное пространство государства, распределения объема полномочий и ответственности по управлению такими платформами и их секторами. Это новый вид аудита, который сегодня преимущественно реализуется в формате внутреннего контроля, но имеет существенное значение в обеспечении общей результативности деятельности целых сфер экономки.

Заключение

Таким образом, термин «государственный аудит» в современном деловом обороте может использоваться на равных условиях и в рамках процедур финансового контроля, реализуемого органами власти и специализированными профессиональными организациями применительно к финансовой сфере и в рамках государственного менеджмента применительно к государственной политике в области социально-экономического развития и обеспечения безопасности государства. Такое широкое распространение государственного аудита побуждает к выработке относительно универсального его механизма, реализуемого по ключевым параметрам-индикаторам функционирования и цифровым киберфизическим технологиям, и одновременно с этим решить задачу по повышению контроля и формирования результативности государственного управления в большинстве сфер экономики и общественных отношений.