Государственный аудит как механизм системы государственного управления

Ганченко Д.Н.1
1 Кузбасский гуманитарно-педагогический институт Кемеровского государственного университета

Статья в журнале

Креативная экономика (РИНЦ, ВАК)
опубликовать статью | оформить подписку

Том 16, Номер 2 (Февраль 2022)

Цитировать:
Ганченко Д.Н. Государственный аудит как механизм системы государственного управления // Креативная экономика. – 2022. – Том 16. – № 2. – С. 865-880. – doi: 10.18334/ce.16.2.114238.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=48201619
Цитирований: 5 по состоянию на 07.12.2023

Аннотация:
Традиционной подход, характеризующий государственный аудит, концентрирует внимание на финансовом аспекте, делая его центральным элементом. При этом, сводя к минимуму его возможности как профессионального вида деятельности в других сферах в контексте современной системы государственного управления. В статье предложен альтернативный подход в раскрытии содержательной стороны «государственного аудита» как универсального инструмента государственного управления в различных сферах современной экономики и общественной жизни. В рамках данного подхода определены современные объекты и границы государственного аудита, факторы, стимулирующие его развитие, а также систематизированы особенности и принципы современного государственного аудита. Разработана научно-практическая классификация видов государственного аудита. Предложены направления развития государственного аудита, представляющие интерес как для развития системы государственного управления, так и для большинства субъектов хозяйствования

Ключевые слова: государственный аудит, аудит, контроль, цель, виды, формы

JEL-классификация: M42, M48, H83



Введение

Государственный аудит – относительно новое явление и категория в нашей жизни. Поскольку данное явление только набирает популярность и постоянно расширяется сфера его использования, совершено справедливо возникает потребность в определении его сущности, функционала и границ. Сегодня можем наблюдать появление множества исследований, посвященных данному вопросу и раскрывающих его различные стороны, [1–4] (Golikova, 2014; Melnik, Yandieva, 2018; Terentev, 2021; Pashin, 2020) и др. Однако формируемые сегодня подходы к трактованию данного явления носят фрагментированный характер, обусловленный спецификой проявлений государственного аудита в определенной сфере. Однако государственный аудит – это процедура, инициированная, прежде всего, государственными структурами, а следовательно, необходима выработка некоторой общей точки зрения на сущность этого явления.

Цель исследования – выявить сущность современного государственного аудита и идентифицировать его особенности и виды. В ходе исследования решаются задачи по определению общей концепции современного государственного аудита, специфических параметров и классификации его видов.

Научная новизна исследования состоит в конструировании одного из вариантов в определении сущности и функциональных контекстов государственного аудита, проработке научно-практической классификации видов государственного аудита, а также определении границ и особенностей реализации государственного аудита.

Основой исследования послужили работы отечественных авторов и российское законодательство, отражающие научные и практические вопросы государственного аудита и его частные варианты, используемые в российской практике. Многоаспектность проявлений рассматриваемой экономической категории определила в качестве основных методов исследования системный подход и общенаучные методы исследования.

Общая концепция государственного аудита

Обратимся к этимологии слова. Так, термин «государственный» в соответствии с энциклопедическим подходом определяется как:

– связанный с государством, с деятельностью государства, его функционированием; принимающий непосредственное участие в управлении государством; способный действовать и принимать решения, руководствуясь интересами государства [5];

– контроль, надзор и т.п., который осуществляется органами власти или по поручению, постановлению и т. п. органов власти [6].

Термин «государство» имеет множество дефиниций, которые в целом сводятся к следующим: политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества; суверенная публичная власть, придающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок [7].

В свою очередь, термин «аудит» толкуется как систематический, независимый и документируемый процесс получения свидетельств аудита и объективного их оценивания с целью установления степени выполнения согласованных критериев аудита [8]. Также данный термин употребляется в значении процедуры независимой оценки деятельности организации [9], системы, процесса, проекта или продукта. Наиболее распространено использование термина применительно к проверке бухгалтерской, финансовой отчетности организаций с целью выражения мнения о ее достоверности. В связи с этим в ряде источников наблюдается отождествление терминов финансового контроля и аудита. Отчасти это является оправданным, но только применительно к финансовой деятельности любых организаций, поскольку в этом случае аудит становится одной из разновидностей форм финансового контроля. Однако такое отождествление в других сферах недопустимо, поскольку полностью меняется смысл самой процедуры.

Следуя логике энциклопедического подхода в трактовании терминов, государственный аудит представляет собой некоторую процедуру оценки деятельности, системы, процесса, проекта или продукта государственными структурами, основанную на всеобщих законодательных нормах, имеющую свой механизм реализации, осуществляемый в государственных (общественных) интересах. Получается, что государственный аудит свойственен всем сферам общественный жизни, которые становятся в силу различных причин объектом оценки, по которому государству необходимо сформировать «свое» мнение.

Специфика государственного аудита

Обобщая представленные направления суждений, общую цель государственного аудита целесообразно определять как проверку и установление оптимальности управления активами государства (или в интересах государства, в том числе в стратегически значимых отраслях). Отсюда следует, что практически все направления социально-экономической политики и политики по обеспечению безопасности государства сегодня охвачены различными формами государственного аудирования с позиции достижения целевых показателей стратегического развития. Прежде всего, это проявляется в проведении управленческого, программного и проектного аудита в органах власти федерального, регионального и местного уровня.

Почему происходит отождествление терминологии в области финансового контроля и аудита. Это связано с появлением самого термина «государственный аудит» в отраслевом законодательстве. Первоначально термин был введен Федеральным законом «О Счетной палате» [10]. Закон раскрывает термин с позиции границ государственного аудирования внешнеэкономических активов государства (сфера напрямую связана с финансами) и преимущественно раскрывается через функцию контроля, включающую ряд мер, реализуемых Счетной палатой. Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» [11] тоже вносит вклад в отождествление терминологии. Но он четко описывает рамки используемой терминологии. В данном случае аудит отчетности организаций представляется как профессиональная деятельность по проведению аудита, осуществляемая специализированными организациями и индивидуальными аудиторами, соответствующими целой группе требований. Сам аудит – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Так, получается, что аудирование отождествляется с функцией контроля.

В положениях Федерального закона «Об охране окружающей среды» аудит [12], который также содержит положения о государственном аудите, данный феномен раскрывается с другой стороны. Он представляет собой независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, требований международных стандартов, и подготовку рекомендаций по улучшению деятельности. При этом такую оценку осуществляют органы власти в соответствии со своими полномочиями или уполномоченные ими организации. В этом контексте государственный аудит представляет собой современный тренд управления, в котором государственные структуры в большей мере ориентируются не на прямое вмешательство в хозяйствующую систему, а на оценивание соответствия ее «поведения», состояния некоторым нормам и правилам. Такой тренд управления свойственен развитию концепции нового государственного менеджмента во всем мире и в нашей стране в том числе.

Вторая причина связана со спецификой реализации самих функций управления – контроль и аудит. Первая выступает в качестве общей функции и всегда представляет собой систему мер, направленных на соблюдение каких-либо норм, правил, требования и т.д. При этом различные виды контроля могут быть классифицированы как специфические функции управления. В то же время аудит, как правило, относят к специальным функциям управления или к общим функциям наряду с оценкой, мониторингом, анализом, диагностикой.

Такого рода «миграция» статуса функций по характеру определяется сущностью объекта, применительно к которому они используются, а также ориентирами государственной политики, как текущей, так и стратегической (экономической, экологической, социальной, финансовой и т.д.)

При этом есть еще определенные различия и в реализации самих функций. Так, контроль реализуется непрерывно на постоянной основе, а аудит, несмотря на свою системность, реализуется на конкретную дату за определенный период (дискретно). И в этом смысле, если нет необходимости в постоянном наблюдении за объектом, явлением и т.д. и принятии мер, аудит представляется функцией, которая эффективнее в плане организации. Аудит менее затратный по ресурсам (кадровым, временным, организационным и т.д.) и может охватывать значительно большее количество объектов аудирования. Но при этом он требует более детализированного механизма и более четкой, жесткой и массивной системы критериев и системы отчетности, а также ввиду масштабных процессов цифровизации необходима его интеграция в них. Еще одним отличием в реализации данных функций является организация взаимодействия субъекта и объекта аудирования. Если в случае контроля субъект выступает активной стороной по проведению процедур контроля, то в случае аудита – активная сторона – объект, он организует старт первого этапа аудирования и напрямую заинтересован в получении положительного «мнения» от органов власти, поскольку чаще всего от этого «мнения» зависит возможность продолжения деятельности.

Развитию государственного аудита и как инструмента финансового контроля, и как современного тренда реализации функций управления в государственном менеджменте способствуют:

– появление новой профессии «государственный аудитор», предполагающей освоение целого комплекса знаний, навыков и умений в соответствии с современным федеральным образовательным стандартом;

– разработка и реализация в новых положениях о структурных подразделениях органов власти и должностных инструкций функционала государственного (муниципального) аудита применительно к финансам, экологии, программно-проектной деятельности и т.д.;

– интенсификация процессов в экономике, не предоставляющих возможностей для реализации непосредственных процедур контроля, но дающих широкий спектр возможностей и резервов осуществления опосредованных форм оценки по многочисленным параметрам, в том числе и в удаленном формате.

Учитывая вышеперечисленные обстоятельства и обобщая их по характеру, государственный аудит может быть представлен как:

– научная сфера, в рамках которой идет поиск методов, инструментов и механизмов рационального построения и реализации процесса государственного регулирования и координирования деятельности в различных сферах;

– деятельность специализированных структур и организаций – представляет собой совокупность полномочий органов власти реализуемых на постоянной, системной основе и регламентируемая нормативно-правовыми актами, регламентами, стандартами;

– профессия – отрасль знаний, навыков и умений, формирующих специальные компетенции, необходимые для реализации соответствующего вида деятельности.

Систематизируя изложенные аспекты, целесообразно выделить основные принципы современного государственного аудита:

– независимость процедуры и специалистов [13] (Shkodinskiy, Kondrateva, 2016);

– обеспечение конфиденциальности и безопасности данных;

– прозрачная и функциональная «иерархия» органов власти, выстраивающих субъектно-объектные взаимодействия в процедуре аудирования;

– простота, доступность и объективность критериев аудирования и отчетности, их презентующих;

– использование системно-деятельностного подхода в построении системы параметров аудирования;

– интегрированность отдельных элементов процедуры аудита организации и/или процессов в общую систему государственного аудита как элемента государственного управления.

Перспективы государственного аудита представляются в переходе от традиционной концепции с использованием жестко централизованной системы контроля и управления системой отношений к альтернативной концепции, основанной на государственном управлении стандартами и результатами деятельности.

Виды государственного аудита

Сложившиеся обстоятельства формирования и реализации аудита объясняют разнообразие его видов, применяемых как в деятельности организаций, так и в деятельности органов власти. В зависимости от характера объекта аудирования и его цели целесообразно выделить следующие виды государственного аудита, применяемые в практике и регламентированные в определенной мере в современных нормативно-правовых актах (таблица).

Таблица

Виды государственного аудита

Вид
Сущность
Сфера применения
Регламентирующие документы
Финансовый
Наиболее часто встречаемый вид аудита, представляет собой независимую (внешнюю или внутреннюю) проверку и оценку бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, реализуемую в целях подтверждения достоверности отображения финансовых потоков
Деятельность организаций коммерческого и некоммерческого сектора, государственных компаний и корпораций, финансовых подразделений государственных органов власти, государственные и муниципальные закупки [3, 14, 15] (Terentev, 2021; Saunin, 2008; Artyukhin, 2018)
– Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об аудиторской деятельности»;
– Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О Счетной палате РФ»;
– Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
– Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2021) и др.
Инвестиционный
Ориентирован на проверку и оценку целевого использования инвестиционных ресурсов
Все виды инвестиционных процессов [16] (Lylov, Trefelov, 2020) инициированных в коммерческом, некоммерческом секторах и органами власти
– Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
– Федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об иностранных инвестициях в РФ»;
– Приказ Росстандарта от 12.10.2015 № 1546-ст Р 50.1.103–2015. «Рекомендации по стандартизации. Менеджмент риска. Управление инвестиционным риском» и др.
Проектный
Относительно новое направление аудирования, получившее развитие на фоне интенсификации проектной деятельности не только среди субъектов хозяйствования, но и в государственной и муниципальной сфере (национальные, региональные и муниципальные проекты), сводится к проведению независимой оценки формирования и реализации проекта [17, 18] (Grigoryants, 2016; Kondratenko, 2021), а также программ. Может быть реализован в формате сравнительного анализа с «авторитетным» стандартом проекта или с определенной нормативным документами совокупностью параметров
Национальные, региональные, локальные проекты, стратегии и программы развития (государства, регионов, муниципалитетов, организаций)
– Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 24.06.2021) «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ»;
– Паспорта проектов, утвержденные органами власти;
– Федеральный закон от 06.12.2021 №N 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов»;
– Региональные проекты и программы и др.
Экологический
Независимая, комплексная, оценка соблюдения российских и международных требований и стандартов в области охраны окружающей среды
Государственное регулирование охраны окружающей среды [19] (Egorova, 2019)
– Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»;
– «Основы государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30.04.2012) и др.
Кадровый
Комплексная оценка человеческих ресурсов [20] (Vasileva, Zerchaninova, Ruchkin, 2015) и системы работы с ними, установление соответствия системы целям и стратегии деятельности организации/органов власти, предусматривающая рекомендации по совершенствованию/развитию системы управления человеческими ресурсами
Государственная служба: гражданская и военная
– Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О государственной гражданской службе РФ»;
– Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О воинской обязанности и военной службе» и др.
Промышленный
Комплексная независимая оценка организаций по совокупности параметров деятельности, установленных в международной и отечественной практике, нормативно-правовых актах, регламентах организации [21] (Mityashin, 2010). Как правило, включает следующие разновидности: технический, охраны труда, экологический, промышленной безопасности
– Обеспечение экономической безопасности;
– Инновационное развитие и технологии
– Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1082 «О федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности»;
– Приказ Росстандарта от 08.08.2018 № 466-ст ГОСТ Р МЭК 61511–1-2018. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность функциональная. Системы безопасности приборные для промышленных процессов и др.
Управленческий
Исследование технологий управления для определения их результативности и резервов совершенствования управленческих процессов
Система государственного управления во всех проявлениях [4, 22] (Pashin, 2020; Starovoytova, Smorodinov, 2014)
– Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;
– Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ»;
– Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ»;
– ГОСТ Р ИСО 19011–2012: Руководящие указания по аудиту систем менеджмента и др.
Источник: составлено автором.

Каждый из представленных видов государственного аудита может быть классифицирован еще по ряду признаков. Так, в качестве критерия классификации выступает организационная форма аудита:

– частная – проводимый коммерческой организацией на основе делегирования полномочий от органов власти или возложения таковых нормативно-правовыми актами и реализуемый как самостоятельный вид профессиональной деятельности, подвергающийся определенным процедурам контроля;

– государственная – реализуется уполномоченными государственными структурами, регламентируется, как правило, отраслевыми нормативно-правовыми актами.

Различают также аудиторскую деятельность относительно субъекта, получающего результаты аудита:

– внутреннюю – реализуется организацией или ее структурным подразделением самостоятельно относительно какого-либо процесса, подсистемы, товара/услуги в своей структуре;

– внешнюю – реализуется сторонней организацией относительно какой-либо деятельности, организации и т.д.

Наряду с этими видами государственный аудит принято различать по параметру фактического присутствия аудитора на аудируемом объекте [23]:

– виртуальный – предполагает получение информации в виртуальной среде и объективное их оценивание с целью установления степени выполнения критериев аудита;

– дистанционный – получение свидетельств аудита для их объективной оценки и определения степени выполнения согласованных критериев аудита без посещения объекта аудита с использованием информационно-коммуникационных технологий;

– комбинированный проводится путем сочетания посещения проверяемой площадки аудитором и дистанционными методами с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Одним из перспективных и востребованных в ближайшем будущем представляется аудит цифровых контентов/платформ государства (а также цифровых платформ, регулируемых государственными структурами) на предмет их интегрированности в общее информационное пространство государства, распределения объема полномочий и ответственности по управлению такими платформами и их секторами. Это новый вид аудита, который сегодня преимущественно реализуется в формате внутреннего контроля, но имеет существенное значение в обеспечении общей результативности деятельности целых сфер экономки.

Заключение

Таким образом, термин «государственный аудит» в современном деловом обороте может использоваться на равных условиях и в рамках процедур финансового контроля, реализуемого органами власти и специализированными профессиональными организациями применительно к финансовой сфере и в рамках государственного менеджмента применительно к государственной политике в области социально-экономического развития и обеспечения безопасности государства. Такое широкое распространение государственного аудита побуждает к выработке относительно универсального его механизма, реализуемого по ключевым параметрам-индикаторам функционирования и цифровым киберфизическим технологиям, и одновременно с этим решить задачу по повышению контроля и формирования результативности государственного управления в большинстве сфер экономики и общественных отношений.


Источники:

1. Голикова Т. А. Переход от финансового аудита к государственному аудиту – качественно новый этап развития государственного контроля в России // Вестник АКСОР. – 2014. – № 4 (32). – c. 4-6.
2. Мельник М. В., Яндиева Э. В. Государственный аудит и контроль: как предотвратить и обезвредить мошеннические действия в государственном секторе // Инновационное развитие экономики. – 2018. – № 6-3(48). – c. 106-110.
3. Терентьев А. В. Роль государственного аудита в системе государственных закупок // Вестник Академии Следственного комитета Российской Федерации. – 2021. – № 1 (27). – c. 157-162.
4. Пашин И. В. Государственный аудит в системе государственного управления // Учет и контроль. – 2020. – № 1. – c. 2-6.
5. Государственный. Академик: Толковый словарь Ефремовой Т.Ф. [Электронный ресурс]. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/efremova.
6. Государственный. Академик: Толковый словарь Дмитриева. [Электронный ресурс]. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/dmitriev (дата обращения: 25.12.2021).
7. Аудит. Академик: Энциклопедия инвестора. [Электронный ресурс]. URL: https://investments.academic.ru (дата обращения: 23.12.2021).
8. ГОСТ Р ИСО 19011-2012: Руководящие указания по аудиту систем менеджмента. Кодекс. [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/1200095049 (дата обращения: 21.12.2021).
9. Аудит. Академик: Словарь-справочник терминов нормативно-технической документации. [Электронный ресурс]. URL: https://normative_reference_dictionary.academic.ru (дата обращения: 23.12.2021).
10. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О Счетной палате Российской Федерации». Консультант плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document (дата обращения: 10.01.2022).
11. Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об аудиторской деятельности». Консультант плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document (дата обращения: 10.01.2022).
12. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды». Консультант плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document (дата обращения: 09.01.2022).
13. Шкодинский С. В., Кондратьева Е. А. Сотрудничество между высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) и службами внутреннего аудита государственных органов в целях повышения эффективности внешнего государственного аудита (контроля): основы и зарубежный опыт // Государственный аудит. Право. Экономика. – 2016. – № 4. – c. 35-41.
14. Саунин А. Н. О содержании аудита эффективности использования государственных средств как нового типа государственного финансового контроля // Наука. Инновации. Образование. – 2008. – № 1. – c. 348-358.
15. Артюхин Р. Е. Казначейство как государственный аудитор // Журнал Бюджет. – 2018. – № 10 (190). – c. 42-44.
16. Лылов А. С., Трефелов Я. О. Применение государственного инвестиционного аудита в процессах реализации инвестиционных проектов // Теория и практика мировой науки. – 2020. – № 5. – c. 33-36.
17. Григорьянц И. П. Роль государственного аудита в сфере формирования и реализации государственных программ Российской Федерации как инструмента стратегического планирования // Вестник Московского университета. Серия 26: Государственный аудит. – 2016. – № 4. – c. 4-18.
18. Кондратенко А. Н. Технологический аудит и планирование инвестиционных проектов государственных и федеральных целевых программ // Вестник НПО Техномаш. – 2021. – № 2(15). – c. 25-33.
19. Егорова И. С. Особенности осуществления контроля, надзора и аудита мероприятий в области экологической безопасности // Аудитор. – 2019. – № 6. – c. 11-21.
20. Васильева Е. И. Зерчанинова Т. Е., Ручкин А. В. Кадровый аудит в органах государственной власти // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2015. – № 1. – c. 164-171.
21. Митяшин В. Г. Методологические и прикладные вопросы технологического аудита российский промышленных предприятий // Инновации. – 2010. – № 6(140). – c. 59-68.
22. Старовойтова Е. В., Смородинов О. В. Внутренний контроль и внутренний аудит в федеральных органах государственной власти и государственных учреждениях: вопросы практической организации // Аудит и финансовый анализ. – 2014. – № 5. – c. 181-186.
23. ГОСТ Р 59424-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Руководящие указания по дистанционному проведению анализа состояния производства и аудита систем менеджмента. Кодекс. [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/1200179328 (дата обращения: 12.01.2022).

Страница обновлена: 07.12.2023 в 18:05:24