Земельные ресурсы Забайкальского края и современные проблемы их незаконного использования с применением теневых схем

Введение

Более тридцати лет Российская Федерация, сначала в составе СССР, а затем как суверенное государство, идет по направлению развития рыночной экономики. Получив при этом все выгоды и недостатки развития. К сожалению, теневые взаимоотношения затрагивают все стороны развития рыночных отношений и все регионы страны без исключения. При этом взаимодействия в сфере реализации земельных ресурсов выступают одной из наиболее остро стоящих проблем развития, учитывая, что законодательная база в этой сфере еще не в полной мере доработана и остаются спорные вопросы.

Целью данной статьи является анализ незаконной деятельности в области земельных отношений региона. К основным задачам относятся следующие:

- выделение разнообразия использования земельных ресурсов в экономике;

- определение проблемных точек в сфере земельных отношений, в том числе в аспекте теневых практик;

- характеристика региональных особенностей отношений в области применения земельных ресурсов.

Земельные ресурсы выступают важнейшим элементом экономического развития, так как в первую очередь именно территориальная составляющая определяет масштабы развития региона и его возможности. Кроме того, территория предопределяет наличие минерально-сырьевых ресурсов, поверхностных и подземных вод, почвенного покрова, растительного и биоразнообразия. С точки зрения экономического освоения поверхность земли региона служит базисом, на котором развиваются населенные пункты, производство, в целом развивается вся антропогенная среда в непосредственной взаимосвязи с естественной природной средой.

Забайкальский край обладает значительным территориальным потенциалом. Его площадь после объединения в 2008 г. двух субъектов (Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа) составляет 431891,7 км², или 2,52% от общей площади РФ. Территория края характеризуется невысокой плотностью населения, в среднем 2,44 чел/км² (2020 г.). Распределение населения характеризуется крайней неравномерностью: от 0,16 чел/км² в северных районах до 22,6 чел/км² в центральных районах, расположенных в непосредственной близости к железнодорожным магистралям. Обеспеченность земельными ресурсами одного жителя края в среднем составляет 38,6 га.

Согласно действующему законодательству, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий [7]. Забайкальский край характеризуется существенным преобладанием земель лесного фонда, за ним идут земли сельскохозяйственных предприятий (табл. 1). Природно-хозяйственная структура большинства районов отражает среднекраевое соотношение земель (по категориям), исключение представляют лишь районы юга и юго-востока, которым присуще преобладание степных ландшафтов. Динамики в использовании и распределении земельного фонда среди различных землепользователей в последние годы не отмечается, хозяйственное назначение земель не меняется.

Таблица 1

Структура земельного фонда Забайкальского края

Среди всех названных категорий земельного фонда наиболее ценными являются земли сельскохозяйственного назначения, так как они имеют жизнеобеспечивающее значение для человека. При этом площадь данных угодий составляет 7 646 тыс. га, в то время как в хозяйственном обороте находится всего 5 915 тыс. га (2020 г.) [11]. В структуре сельскохозяйственных угодий края доля самого ценного ресурса – пашни – составляет 7,5%, залежей – 13,3%, кормовых угодий – 79,8%. Такое хозяйственное распределение земель по видам деятельности в сельском хозяйстве отражает животноводческую направленность региона. В последние десятилетия особенности динамики использования сельхозугодий указывают на то, что в структуре землепользования прослеживается тенденция на уменьшение доли пашенных угодий, увеличение доли залежей, которые большей частью через некоторое время, как показывает практика, переходят в сенокосы. Сравнивая современное состояние с советским периодом, площадь, занятая пашнями, в Забайкальском крае сократилась в 6,3 раза (444 тыс. га), тогда как в 1980 г. их площадь составляла 2795,6 тыс. га.

Выведение сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота отмечается практически во всех районах Забайкальского края. Пахотные земли, которые не используются на протяжении трех и более лет, переводятся в залежи. По оценкам специалистов Министерства природных ресурсов Забайкальского края, наиболее значимой причиной сокращения площадей, отведенных под пашни и используемых для производства сельскохозяйственной продукции, служит ликвидация предприятий и организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и перевод незанятых земель в основном в фонд перераспределения земель. Еще одной весомой причиной выступает истечение срока права на аренду земель и отказ от его возобновления сельхозпроизводителями [12].

Земли лесного фонда выступают лидерами по занимаемой площади, они представлены участками, покрытыми лесами и не покрытыми лесной растительностью, но определенными как области по ее восстановлению (вырубки, гари и пр.). В эту же группу включаются нелесные земли, применяемые для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги и т.д.).

Земли водного фонда включают поверхностные водные объекты (реки, озера), которые не учтены в других категориях земель. Земли, занятые водными источниками (без болот), занимают 307,8 тыс. га, и всего 122,1 тыс. га отмечены в составе земель водного фонда. Значительная доля таких земель относится к лесному фонду и землям сельскохозяйственного назначения.

Земли запаса – это свободный фонд земель, находящихся в ведении районных органов власти. В эту категорию переходят деградированные сельскохозяйственные угодья и, кроме того, земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению и выведенные из хозяйственного оборота. Также сюда входят труднодоступные лесные территории и земли под водными объектами.

Земли населенных пунктов занимают всего 0,54% от общей площади края. В крае насчитывается 10 городов (Чита, Краснокаменск и Петровск-Забайкальский, Хилок, Балей, Борзя, Шилка, Нерчинск, Сретенск, Могоча), 37 поселков городского типа и 828 сельских поселений. Расположение поселений связано с развитием отраслей добывающей промышленности, заготовкой и переработкой древесины, производством сельскохозяйственной продукции, энергетики и др. Особенностью края является то, что населенные пункты расположены преимущественно вдоль железнодорожных магистралей и по долинам рек, главным образом крупных.

Земли промышленного назначения находятся за пределами населенных пунктов и используются для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи и объектов обороны. На эти земли приходится чуть более 3% территории края. В структуре земель данной категории преобладают земли, покрытые лесом и кустарниковой растительностью, – 71,8% от площади категории, сельскохозяйственные угодья – 11,3%, застроенные территории, дороги, нарушенные земли – 7,3%. Разрабатываемые и реализуемые в последние годы стратегии экономического развития края и Дальневосточного федерального округа и осуществляемые программы освоения ресурсов юго-востока территории (строительство железных дорог и разработка месторождений полезных ископаемых) ведут к тому, что доля земель этой категории в перспективе должна увеличиться [12].

Структура земельного фонда в разрезе земельных угодий отражает природные и исторические особенности освоения и заселения территории края, традиционного ведения землепользования, формирование которых в значительной степени определили ландшафтно-географические особенности региона.

В связи с тем, что земельные ресурсы Забайкальского края разнообразны по категориям целевого назначения, то и проблемы, связанные с их эксплуатацией в рамках теневой деятельности экономических субъектов, разнообразны. Они зависят от видов используемых ресурсов и от хозяйствующих субъектов, получающих выгоду от их незаконного использования. Вопросы нелегального и нерационального оборота земельных ресурсов остро стоят во всех регионах Российской Федерации. Каждый регион при этом обладает своими отличительными чертами в зависимости от наличия (количества и качества) природных ресурсов и его экономической направленности.

Опираясь на сегментирование теневого сектора региональной экономики Новеньковой А.З., следует отметить, что земельные ресурсы края могут быть задействованы как минимум в 13 из 27 типов, характеризующих нелегальную деятельность экономических субъектов, от домохозяйств до государственных органов власти [9, 10] (Novenkova, 2017).

Теневое использование земельных ресурсов домохозяйствами предусматривает:

- теневизация, приводящая к реализации конкурентного потенциала домашних хозяйств согласно деятельности формальных институтов (скрытая занятость);

- теневые процессы, предоставляющие возможность реализовывать конкурентный потенциал домохозяйств с нарушением формальных институтов (легальная занятость, но с укрытием части трудового дохода с целью снижения налогового бремени);

- нелегальные действия с участием домохозяйств, порождающие социально-экономическое торможение развития (ведение подсобного хозяйства) [10] (Novenkova, 2017).

Главным образом теневизация деятельности домохозяйств в сфере использования земельных ресурсов на территории края связана с производством сельскохозяйственной продукции в личных подсобных хозяйствах (ЛПХ) населения. В последнее время эта деятельность все больше привлекает внимание властных структур в связи с реализацией продукции на улицах населенных пунктов края в местах стихийной торговли. Цены устанавливаются в соответствии с рыночными механизмами и не контролируются муниципальными органами. Налоги такими торговцами не уплачиваются в соответствии с тем, что, согласно закону № 112-ФЗ, «личное подсобное хозяйство – это форма непредпринимательской деятельности (статья 2), связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции для собственных нужд и реализацией излишек этой продукции населению» [6, 8]. Следует отметить, что в нормы налогового законодательства РФ в этой области не включено никаких ограничений как по минимальному, так и по максимальному размеру дохода. Так как средний доход владельцев подсобных хозяйств весьма незначителен и не дает весомой финансовой поддержки населению, представляя собой приблизительно 1/9 от среднедушевого ежемесячного дохода в РФ. Но в то же время материалы судебной практики указывают на то, что деятельность граждан, получающих значительный доход, все же привлекает внимание проверяющих.

Кроме того, владельцы подсобных хозяйств зачастую присваивают территории, расположенные в непосредственной близости от их земельных участков, тем самым уходя от единственного налога, который они уплачивают, – налога на землю.

Нелегальное использование земельных ресурсов в рамках предпринимательской деятельности сводится к использованию объектов хозяйственной деятельности (лесные, минерально-сырьевые, водные, аграрные ресурсы и т.п.). То есть это не столько эксплуатация земель, сколько ресурсов на ее поверхности и в ее недрах.

Теневое развитие, обеспечивающее реализацию новаторской деятельности субъектов предпринимательства с нарушением официально установленных норм и правил (незаконное предпринимательство в виде осуществления практики без лицензии или с отступлением от лицензионных требований с причинением ущерба, не являющегося крупным и особо крупным; лжепредпринимательство) [10] (Novenkova, 2017).

Что касается золотодобывающей промышленности, то здесь в качестве примеров можно назвать нелегальное трудоустройство, неуплату налогов, сокрытие доходов, серые заработные платы.

Глобальные изменения в экономике нашей страны создали условия, приведшие к тому, что общие затраты на добычу золота начали превышать получаемую прибыль. Именно поэтому значительная доля золотодобывающих организаций, пытаясь уйти от банкротства и ликвидации, перешла на отчасти нелегальную деятельность, которая экономически стала даже более эффективной по сравнению с выработанными годами технологиями. Эти предприятия не стали в полной мере сотрудничать с государством, а точнее ушли в тень.

Природа теневой золотодобычи основывается на том, что работающие на основании закона артели, имея лицензию на разработку месторождения, фактически добычу металла или не осуществляют, или она носит чисто символический характер при добыче минимума золота. Затем они скупают его либо у индивидуальных старателей, либо у жителей горнорудных населенных пунктов, которые нелегально добывают и реализуют золото.

Кроме того, стала прослеживаться тенденция привлечения вольных старателей на свои места добычи (под видом опробщиков).

Разумеется, золото у вольных добытчиков артели скупают не по его рыночной стоимости, а всего лишь за 30–40% нее. Но при этом всегда существует вероятность, что нелегальные добытчики утаят какую-то часть золота или будут искать способы сбыть его другим покупателям, предлагающим более высокую цену. Но все же очень часто даже артели вступают в обменные отношения с черными скупщиками золота из-за того, что предполагаемая прибыль при совершении легальных сделок в реальности оказывается намного меньше. Причина этого – налоги, на которые уходит весомая часть прибыли, исходя из того, что платежи государству в этой сфере составляют 37% от себестоимости добычи металла. А так как на теневом рынке золота налоги отсутствуют, а незаконные скупщики оплачивают сразу и наличными деньгами, то такой рынок все сильнее укрепляется не только в регионе, но и во всей стране [16] (Shevchenko, 2014).

Забайкальский край печально известен незаконным оборотом древесины. В 2020 г. регион стал лидером среди субъектов Российский Федерации, было зафиксировано около 1600 случаев нелегальной добычи древесины (для сравнения: в 1997 г. всего 17 правонарушений) [4]. К тому же близость Китая создает прекрасные условия для экспорта за рубеж. На многих пунктах приема и отгрузки древесины скупают незаконно заготовленное сырье, чтобы вывезти его в соседнюю страну. В связи с этим незаконная рубка леса сочетается с пожарами на огромных площадях в весенне-осенний период, зачастую действующих даже зимой.

Забайкальский край несет потери в виде сотен гектаров лесных ресурсов, а его экономика – финансовые потери от продажи неучтенной древесины как на внутреннем рынке, так и за рубеж. Ущерб от незаконной заготовки древесины в Забайкалье каждый год выливается в сотни миллионов рублей. Учитывая эти обстоятельства, Забайкалье вошло в пилотный проект «Цифровизация лесного хозяйства». Данный сервис организован в первую очередь в интересах инвесторов, государства и других участников рынка для того, чтобы пресечь практику нелегального оборота древесины. Предполагается, что это будет инновационная система оповещения на основе снимков лесного фонда, сделанных с космических летательных аппаратов, которые делаются ежедневно [3, 14].

Нелегальная деятельность в сфере лесного хозяйства – это важнейшая проблема регионов и государства, требующая для своего решения совместных усилий государственных и региональных властей. С 1 января 2022 г. вступит в силу закон о полном запрете на вывоз из страны необработанной или грубо обработанной древесины хвойных и ценных лиственных пород.

Это всего пара примеров нелегального оборота земельных ресурсов с точки зрения предпринимательских структур, но их разнообразие достаточно велико.

Что касается государственного участия в теневой деятельности в сфере земельных ресурсов, то это связано с вопросами несостоятельности законодательной базы в этой области, наличием в ней лазеек и, к сожалению, недобросовестностью и коррумпированностью власть имущих. При этом можно выделить различные типы теневой деятельности государства, затрагивающие земельные отношения:

- теневая деятельность, обеспечивающая реализацию конкурентного потенциала страны согласно формальным институтам (логроллинг, лоббизм);

- нелегальные действия, приводящие к реализации конкурентного потенциала с нарушением формальных институтов (высокие барьеры для входа на региональный и локальный рынок);

- теневые процессы, обеспечивающие реализацию конкурентного потенциала государства с нарушением установленных правил и существующих законов и представляющие общественную опасность (нецелевое расходование бюджетных средств);

- нелегальная деятельность с участием государства, приводящая к социально-экономическому торможению развития (искажение официальной отчетности региональными органами власти с целью получения дотаций из федерального бюджета);

- незаконные действия с участием государства, создающие неблагоприятную ситуацию социально-экономического развития, используя бюрократические рычаги воздействия и носящие общественно опасный характер (коррупция, взяточничество) [10] (Novenkova, 2017).

Все это приводит к тому, что зачастую люди, попадающие во власть, используют ее в своих интересах с целью получения сверхприбылей от своих предприятий и предприятий, оформленных на родственников, укрытия налогов и т.п. Решить такие проблемы достаточно сложно, но возможно.

В Забайкальском крае из-за его хозяйственной направленности такие прецеденты встречаются также чаще всего в лесозаготовительной и золотодобывающей отраслях промышленности. В 2021 г. депутат законодательного собрания Забайкальского края получил реальный срок и лишился мандата депутата за укрытие налогов от предпринимательской деятельности, кроме того, его предприятия не занимались природоохранной работой, которая должна быть обязательной статьей для золотодобывающего предприятия. Таким образом, депутат-предприниматель укрыл и нанес ущерб в десятки миллионов рублей.

Заключение

Исходя из того, что специфика сферы землепользования определяет особенности формирования и развития в ней теневых экономических отношений, то их виды весьма разнообразны:

- передача земельных участков под строительство и для иных целей, нарушая установленный порядок;

- перевод земель из одной категории в другую путем подлога сведений о качественной оценке земли или нарушая порядок перевода из одной категории в другую;

- использование земель сельскохозяйственного назначения с целью добычи полезных ископаемых, не имея лицензии и удостоверяющих право документов на указанный вид деятельности;

- преднамеренное занижение стоимости реализуемых на рынке площадей земельных ресурсов;

- получение взяток при возмещении владельцами земельных участков убытков и т.п. [13, 15].

Все это приводит к возникновению разнопрофильных проблем, связанных с землепользованием, и реализации совместных действий муниципальных, региональных и федеральных властей.