Программно-целевой подход в обосновании перспектив развития индустрии туризма

Определение перспектив развития индустрии туризма предполагает учет специфики объединяемых ею многообразных отраслей и видов деятельности, а также разнонаправленных экономических, социальных, организационно-технических, экологических, демографических и других факторов [1]. Представляется, что в качестве инструмента реализации государственной политики и регулирующего воздействия на сферу туризма могут быть использованы целевые комплексные программы, аккумулирующие важнейшие задачи и меры по их решению.

Основа методических подходов к разработке целевых комплексных программ заложена еще в условиях административно-командной системы для решения важнейших межотраслевых и региональных проблем в составе государственных планов [2]. Согласно принятой в тот период методологии под целевыми комплексными программами понимали адресный директивный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс заданий и мероприятий, направленных на решение народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными путями. Комплексные программы должны были иметь целевой характер, ориентацию на полное решение поставленной проблемы, выражающееся в достижении конечных результатов (показателей).

Целевые комплексные программы использовались для обоснования концепций развития на среднесрочную и долгосрочную перспективы. К таким программам относится Комплексная программа развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986-1990 годы и на период до 2000 года. В бывшем СССР разрабатывались перспективные схемы развития туризма в республиках, краях, областях на основе ряда методических указаний, соответствующих задачам централизованного планирования и управления [3].

В мировой практике также накоплен значительный опыт по планированию и обоснованию программ развития туризма на национальном, региональном и местном уровнях, который обобщен в документах Всемирной Туристской Организации (ВТО).

В условиях административно-командной системы целевым комплексным программам были свойственны все недостатки централизованного планирования. Однако как научно-практический инструмент, целевые комплексные программы позволяют увязывать между собой деятельность крупных межотраслевых комплексов и более целенаправленно осуществлять поиск путей решения региональных проблем.

С 1995 г. число федеральных целевых программ существенно возросло, в особенности тех, которые были ориентированы на развитие отдельных регионов, чему способствовало выделение в ведомственной структуре федерального бюджета расходов по каждой федеральной программе. Регионы стали использовать федеральные целевые программы для получения дополнительного бюджетного финансирования.

Поскольку критерии отбора приоритетных проблем для федеральных целевых программ не имели четкого выражения, возникало их дублирование. Ограниченность бюджетных ресурсов обуславливала необходимость сокращения приоритетных направлений формирования федеральных целевых программ. Их недостаточная результативность во многом объяснялась постоянным снижением доли расходов на инвестиции и ростом текущих затрат в структуре финансирования в период 1997-2000 годов. Постоянное недофинансирование привело к сокращению числа федеральных целевых программ [4].

Комплексный характер программно-целевого подхода не утратил своего значения и в период рыночных преобразований, что обусловило его использование при разработке таких общефедеральных документов, как «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов» [5], содержавшая раздел «Физическая культура, спорт, отдых и туризм», Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» [6] и других программных документов.

Этому способствовала сохраняющаяся до сих пор актуальность критериев отбора проблем, которые необходимо включать в программы. Не утратила значимости социально-экономическая оценка эффективности программ, что создавало основу для многовариантных расчетов и выбора наиболее приемлемого и согласованного направления развития.

Целью Федеральной целевой программы развития туризма ставилось создание в России высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах. Другой целевой функцией туризма является его значительный вклад в развитие национального хозяйства страны, в том числе за счет налоговых и валютных поступлений в бюджет, увеличения рабочих мест, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия.

Основные задачи Программы состояли в следующем:

‑ формирование современной нормативно-правовой базы и системы государственного регулирования туристской деятельности;

‑ упорядочение отношений собственности в сфере туризма с учетом особенностей характера туристской деятельности;

‑ формирование современного туристского рынка на основе развития, углубления специализации и кооперации в работе туристских предприятий;

‑ создание условий для развития внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма;

‑ поддержка развития предпринимательства в сфере туризма;

‑ стимулирование развития инфраструктуры туризма путем привлечения отечественных и иностранных инвестиций для реконструкции и строительства туристских объектов;

‑ создание условий для возрождения и развития центров туризма, основания новых туристских районов;

‑ интеграция России в систему мирового туристского рынка и развитие международного сотрудничества в области туризма;

‑ реализация принятой ООН концепции устойчивого развития туризма как экологически безопасной формы использования природных и культурных ресурсов;

‑ совершенствование системы информационного обеспечения в области туризма;

‑ создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере туризма;

‑ проведение активной рекламной деятельности, направленной на формирование образа России как страны, благоприятной для туризма.

Программа имела комплексный характер и предназначалась для стимулирования процесса становления в сфере туризма современных экономических отношений и адекватного им государственного регулирования. Реализация программы предполагала сочетание бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

Современное использование программно-целевого подхода в сфере туризма нашло отражение в разработке ряда федеральных и региональных программ при одновременном наполнении их новым содержанием и совершенствовании методического обеспечения.

Посредством программ развития туризма «определяют все параметры и составляющие элементы будущей туристской структуры, методы и этапы ее формирования» [7]. Разработка региональных программ осуществляется для преодоления неравенства субъектов Федерации в развитии туризма [8].

В настоящее время практически все субъекты Федерации имеют региональные программы (концепции) развития туризма, весьма схожие по структуре и методической проработке с Федеральной программой «Развитие туризма в Российской Федерации».

Сравнительный обзор наиболее продвинутых программных документов шести регионов России показывает, что при вариативности их названий основные цели и ожидаемые конечные результаты весьма схожи и воспроизводят основные параметры федеральной программы (табл. 1).

Таблица 1

Основные параметры программных документов некоторых регионов Российской Федерации [9]

Анализ представленных данных по региональным программам показывает, что практически в каждом регионе намечается создание современной туристской индустрии, способной внести ощутимый вклад в виде налоговых платежей в государственный и муниципальные бюджеты, стимулировать предпринимательскую деятельность, рост рабочих мест, приток инвестиций, содействовать организации активного отдыха населения.