Линейный и дифференциальный подходы к оценке государственных программ и проектов

Введение

Вхождение Казахстана в число 30 наиболее конкурентоспособных стран мира это серьёзный вызов. Это потребует значительного повышения культуры бизнеса, общего роста предпринимательской инициативы, внедрения различного рода инноваций во всех сферах экономики Казахстана – от сельского хозяйства до наиболее наукоемких и технологически сложных отраслей. Для эффективной координации всех требуемых экономических улучшений необходимы серьезные и глубоко продуманные национальные и региональное проекты и программы со стороны государства. Кризисные явления экономики, наблюдаемые последнее десятилетние как в Казахстане, так и в других странах СНГ, остро ставят вопрос об эффективности действующих и будущих государственных программ, эффективности расходования ограниченных бюджетных средств, четкости и ясности достигаемых целей.

В 2009-2012 гг. Институтом экономических исследований (Казахстан) были начаты работы по масштабной оценке более 300 государственных и отраслевых программ и проектов Республики Казахстан. Была разработанная методика оценки, которая учитывала:

1. Требования Бюджетного кодекса Республики Казахстан;

2. Рекомендации по оценке Азиатского банка развития;

3. Методологию оценки проектов и программ Всемирного банка [1];

4. Рейтинговый инструмент оценки программ США Program Assessment Rating Tool (PART) [2];

5. Разработки по оценке проектов и программ Института экономики города [3].

Авторский коллектив в процессе разработка методики изучил «плюсы» и «минусы» различных моделей, а также возможности их выборочного применения для оценки программ в Казахстане. Основу казахстанской методики оценки составили:

- общие подходы логического моделирования, упрощенные и адаптированные для использования государственными органами Республики Казахстан (исключен ряд этапов без снижения общей эффективности модели);

- наработки США и РФ, отдаленно схожие с PART [4], но полностью переработанные и адаптированные под казахстанское бюджетное законодательство.

Разработанная методика мультикритерийной средневзвешенной оценки программ и рабочая модель электронной формы оценки (Вечкинзова, 2008) включала 44 качественных критерия, разбитых на 3 блока и 10 подгрупп:

1 блок. Оценка разработки программы - 3 подгруппы, 13 критериев.

2 блок. Оценка разработанных показателей результативности программы - 3 подгруппы, 7 критериев.

3 блок. Оценка результативности реализации программы - 4 подгруппы, 24 критерия.

Итоговая интегральная оценка формируется как средневзвешенный балл по 5-балльной шкале и сопровождается заключением о ее потенциальной эффективности с рекомендациями к дальнейшим действиям.

Практика проведенной оценки позволила выявить и конкретизировать основные факторы и причины некачественной реализации программ и проектов, а также дать концептуальные и содержательные рекомендации по совершенствованию процесса планирования, реализации и мониторинга программ и проектов (Вечкинзова, 2009).

Основные преимущества проведенной оценки программ и проектов в Казахстане:

- универсальность формализованной методики оценки позволяет проводить оценку и сравнивать достигнутые результаты вне зависимости от контента программ;

- единая шкала измерителей (критерии, их весовой коэффициент и минимальный балл), позволяющая опосредованно оценивать уровень квалификации разработчиков, администраторов и исполнителей программных мероприятий;

- оценка того, как регулярно проводимый процесс дисциплинирует администраторов программ, «вынуждая» проводить мониторинг своевременности, полноты и эффективности достижения ключевых показателей программ.

Универсальная методика оценки позволила очертить проблемное поле в программировании и администрировании всех сфер социально-экономической деятельности Казахстана. Вместе с тем, универсальная методика оценки как «средняя температура по больнице» позволяет идентифицировать текущее состояние, но не задает направлений совершенствования и развития различных по своей направленности социально–экономических процессов. Кроме того, уровень квалификации, потенциал субъекта реализации программ и проектов (администратора, провайдера в лице конкретного Института развития), ясность и четкость целей напрямую влияют на эффективность реализации государственных программ и проектов.

В связи с этим авторы видят необходимость усовершенствования данной методики оценки программ и проектов путем классификации институтов развития, а также классификации самих программ и проектов, которые позволят более точно оценивать результативность и качество государственных программ в новых экономических условиях, порождаемых мировым экономическим кризисом.

Классификация программ и институтов развития означает переход от уравнительной модели оценки к дифференциальной оценке программ и институтов развития. Основа дифференциальной модели может быть построена на фрактальной теории, когда в основу оценки положена определённая мера, определяемая свойствами субъекта и объекта программы, на которого и для которого данная программа задумана. Фрактальный подход позволяет проводить анализ, «который в больше мере характеризует не оперативное, а стратегическое поведения организации» (Воробьев, 2006). Фрактальный подход позволяет определить основной стиль, основную модель поведения, стратегическую линию, которую реализует субъект – институт развития на рынке – объект программы.

Предлагаемая авторами дифференциация оценки программ / портфелей проектов / проектов позволяет перейти от «уравнительной» (общей) к «частной» (дифференциальной) методике оценки специфических (уникальных) свойств программ и проектов. Авторский подход к дифференциальной методике строиться на основе матричной классификации программ и проектов.

Классификация субъекта определяется по целевой направленности программы и включает в себя: прорывные (развитие), поддерживающие (функционирование) и купирующие (редуцирующие или сдерживающие) целевые ориентации программ.

Классификация объекта определяется по устремленности охватить все проявления системы: от человека до машин, поэтому включают в себя: общественное сознание (все объекты, связанные с информационным полем, общественным мнением, общественной оценкой, моралью, образованием и т.д.), инфраструктура (компоненты, которые обеспечиваю связь системы), организационные или административные структуры, и материальная.

Таким образом, на основе объединения указных выше классификаций методика дифференциальной оценки формирует 12 возможных типов программ и проектов (табл. 1).

Таблица 1

Матрица возможных программ и проектов

Типы программ	1. Общественное сознание	2. Инфраструктура	3. Организационные и административные структуры	4. Материальная база
А. Прорывные	А.1	А.2	А.3	А.4
В. Поддерживающие	В.1	В.2	В.3	В.4
С. Купирующие (сдерживающие)	С.1	С.2	С.3	С.4

Типы программ в соответствии с целевыми показателями

Прорывные программы / проекты. Главное - достичь прорыва; результат есть, если достигнут на 100%, результат на 98% - это провал. Не взирая на потери и затраты, сделать новый результат (создать то, что раньше не делали, то, что перспективно): проекты нанотехнологий, новый менеджмент и т.д.

Поддерживающие программы / проекты. Сохранить, не допустить снижения или упадка существующих тенденций. Поддержание в рабочем состояний (строительство и реконструкция дорог, электрическим коммуникации, коммуникация ЖКХ и др.).

Купирующие (сдерживающие) программы / проекты. Взять под контроль и управляемо снижать негативные факторы социального и экономического характера (безработица, курение, болезни, коррупция и т.д.)

Объекты воздействия в зависимости от типов программ

Общественное создание. Обучение и вовлечение людей, направленное на принятие или отрицание нужных идей, а также формирования отношения что хорошо, а что плохо – реализация идеологии.

Инфраструктура. Создание связей (объектов и субъектов обеспечения) информационного, коммуникационного, логистического, электро- и трубопроводного типа, автодороги, социальные и технологические связи между регионами или частными компаниями.

Организационные и административные структуры. Открытие, реструктуризация или закрытие различных деловых, социальных, государственных управляемых структур, направленных на производство продукта или предоставление услуг (открытие центров обслуживания населения, профессиональные и общественные ассоциации, реструктуризация крупных национальных или градообразующих предприятий).

Материальная база. Строительство зданий, материальной части инфраструктуры, приобретение или создание оборудования и других материальных ценностей.

В дифференциальной методологии используются те же группы качественных критериев, использовавшихся в прежнем подходе, но включает 14 качественно новых критерия, которые позволяют сформировать уникальные конфигурации для 12 типов дифференцированных программ и проектов (табл. 2).

Таблица 2

Сравнительная значимость программ для страны

Типы программ	1. Общественное сознание	2. Инфраструктура	3. Организационные и административные структуры	4. Материальная база
А. Прорывные	10	9	8	7
В. Поддерживающие	8	7	6	5
С. Купирующие (сдерживающие)	6	5	4	3

Примечание: значимость и приоритетность государственных программ для общества. Баллы от 1 до 10. (10 – наиболее приоритетно, 1 менее приоритетно).

Применение единого дифференциального подхода к оценке государственных программ и проектов позволит:

№	Показатели методики	Линейная методика	Дифференциальная методика
1	Экономить бюджетные средства за счет сокращения непроизводительных затрат.	+	+
2	Обеспечить прозрачность расходования бюджетных средств.	+	+
3	Определять причины и факторы недостаточной эффективности реализации программ.	+/-	+
4	Оперативно и своевременно корректировать содержание и механизмы реализации программ.	+/-	+
5	Повышать ответственность провайдеров (Институтов развития) и их замену при необходимости.	+	+
6	В будущем создать важный рыночный инструмент «Рейтинговой оценки институтов развития» по критерию качества реализации программ	-	+

Процедура оценки в рамках дифференциальной методике должна быть разделена на этапы:

Этап 1. Оценка качества программы/проекта как инструмента развития предпринимательства. Включает такие группы критериев качества разработки как:

– актуальности и адресности программы;

– финансового обеспечения реализации программы;

– долгосрочных показателей результативности программы;

– промежуточных показателей результативности;

– запланированных программных мероприятий.

Этап 2. Оценка потенциала Института развития как исполнителя программ и проектов. Включает группы критериев, оценивающие потенциальные возможности Института развития эффективно реализовать программу/ проект:

– процессы стратегирования и лидерства как способность и готовность к реализации программы / проекта;

– наличие и качество разработки концепции, процедур и механизмов реализации программы / проекта;

– обеспеченность и уровень квалификации профессиональных кадров.

А также группы критериев оценки процессов координации деятельности по реализации программы / проекта:

– функционирование внутренней системы мониторинга деятельности по реализации программы / проекта;

– каналы связи / кооперации с бенефициариями;

– инфраструктура по реализации программы / проекта.

Этап 3. Оценка эффективности реализации программ Институтом развития. Включает группы критериев оценки деятельности по реализации программы Институтом развития в разрезе типов портфелей проектов:

– полученного прямого результата реализации программы / проекта;

– результативности программы / проекта;

– устойчивости полученных результатов;

– экономической эффективности реализации программы/ проекта.

Каждый этап представляет собой завершенную процедуру оценки. Результаты оценки отдельных этапов могут использоваться как самостоятельный результат, так и в сводных оценках различных программ.

Заключение

Усовершенствование методики оценки государственных программ путем использования теории фракталов – выделение ключевой линии поведения организации, позволяет сформировать дифференциальную методику и на ее основе проводить более четкую оценку реализации государственных программ как процесса стратегического управления процессами развития, функционирования, или купирования элементов экономической и социальной системы Казахстана. Это позволит поднять качество государственного управления, а вместе с ним и качество расходования ограниченных бюджетных средств.

[1] Resources for Evaluators/Networks // Independent Evaluation Group website; The World Bank. (2004). Monitoring&Evaluation: Some Tools, Methods & Approaches. Retrieved from: http://siteresources.worldbank.org/EXTEVACAPDEV/Resources/4585672-1251481378590/MandE_tools_methods_approaches.pdf.

[2] Office of Management and Budget // Official White House website.

[3] Ветров, Г.Ю., Визгалов, Д.В., Пинегина, М.В., Шевырова, Н.И. (2003). Оценка муниципальных программ. М.: Фонд «Институт экономики города»; Организация административного мониторинга социальных программ на региональном и местном уровнях (2002). М.: Фонд «Институт экономики города»; Хатри, Г.П. (2005). Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: Фонд «Институт экономики города».

[4] PART – методика оценки крупных государственных программ.