Теоретические основы управления развитием региона на основе государственно-частного партнерства

Введение

В соответствии с положениями системного анализа, возникновение и функционирование экономического явления обусловлено содержанием, целями и его функциями. Для России значимость государственно-частного партнерства более высока, чем для многих стран Европы и Америки, поскольку ГЧП может и должно рассматриваться в качестве одного из факторов, обеспечивающих не только экономический рост, но и инновационное развитие регионов, прежде всего, за счет модернизации в высокотехнологичных отраслях экономики.

Значение ГЧП как института и фактора экономического роста возрастает в условиях перехода к информационной экономике. Это связано с тем, что «если микроинновации и улучшающие инновации могут задумываться и исполняться по инициативе и за счет средств предпринимателя, то базисные, и тем более эпохальные инновации, глубоко трансформирующие экономику, предполагают взаимодействие, партнерство четырех основных сил: государства, науки, предпринимателей и общества» [1].

Таким образом, использование системы государственно-частного партнерства оправдано в целях обеспечения экономического роста в условиях глобализации мировых социально-экономических систем, а также имеющейся объективной потребности в модернизации инфраструктуры регионов страны.

С позиции системного подхода (классической теории систем и новой теории экономических систем) государственно-частное партнерство необходимо рассматривать как специфическую систему взаимодействия государственной власти и субъектов частного секторов экономики, так как взаимодействия в рамках системы ГЧП происходят на основе принципа институционального равенства партнеров, принадлежащих к различным (частному и государственному) секторам экономики, и для функционирования системы ГЧП характерно удовлетворение общественных потребностей путем реализации государственной политики и реализации индивидуальных интересов партнеров, что позволяет выделить ГЧП из множества остальных социально-экономических систем (рисунок 1).

Рисунок 1. Национальная система государственно-частного партнерства и формирование ее структурных элементов в контексте реализации государственной политики экономического развития

Целевые установки системы государственно-частного партнерства, включая в себя цели и принципы существования, преломляясь под воздействием институциональной среды, воплощаются в конкретные формы и функции партнерства (рис. 1).

Проведенный ранее в наших работах анализ функций государственно-частного партнерства позволяет построить функциональную модель системы ГЧП (рисунок 2) [6, 9, 12, 13].

Гиперсистемные функции системы ГЧП, реализующиеся на макроуровне и включающие:

- функцию реализации государственной политики через производство общественно-значимых благ;

- функцию формирования целевого проектного множества ГЧП-проектов;

- функцию коррекции траектории социально-экономического развития региона и государства как системы регионов.

Рисунок 2. Функциональная модель системы государственно-частного партнерства

Внешние функции системы ГЧП, реализующиеся на мезоуровне и включающие:

- функцию согласования структуры (ассортимента), объемов, цен и качества производимых системой ГЧП опекаемых благ с местными реалиями и социально-экономическими потребностями;

- функцию производства опекаемых благ;

- функцию создания благоприятных условий для социально-экономического развития территориальной (региональной) экономики, имеющую конечной целью обеспечение стратегической конкурентоспособности территории (региона), а, как следствие, национальной экономики.

Смешанные (специфические) функции системы ГЧП, реализующиеся на мезоуровне и микроуровне, связывающие оба этих уровня функционирования ГЧП и включающие:

- функцию выбора оптимального частного партнера;

- функцию консолидации ресурсов государства и частного капитала в процессе реализации государственно-частного партнёрства;

- функцию осуществления финансово-хозяйственной деятельности системы государственно-частного партнерства.

Внутренние функции системы ГЧП, включающие:

- функцию интеграции участников ГЧП;

- функцию формирования локальной институциональной среды ГЧП;

- функцию согласования между участниками (элементами системы) государственно-частного партнёрства интересов и действий;

- функцию обеспечения информационно-регулятивного взаимодействия между участниками (элементами системы) ГЧП и с внешней средой;

- функцию перераспределения рисков, которые несут партнеры, участвующие в государственно-частном партнерстве.

В данной модели вся совокупность функций системы государственно-частного партнерства сведена к подмножествам – внутренним, внешним и гиперсистемным, соответствующим трем уровням (микроуровню, мезоуровню и макроуровню) ГЧП-системы, а также специфическим (смешанным) функциям, связывающим мезоуровень и микроуровень ГЧП-системы.

При этом внешние функции ГЧП определяют его социально-экономическую ценность, внутренние функции – существование самого партнерства как сложного системного явления, а смешанные функции связаны с формированием системы государственно-частного партнерства и выступают в качестве основы возникновения синергетического эффекта от взаимодействия государства и представителей частного капитала в рамках осуществления государственно-частного партнерства.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что основное функциональное предназначение ГЧП, для реализации которого создается и развивается система государственно-частного партнерства, – это удовлетворение потребностей и обеспечение интересов общества и государства путем производства опекаемых благ за счет привлечения и консолидации ресурсов государства и субъектов частного сектора экономики. При этом в качестве ресурсов наряду с финансовыми средствами могут рассматриваться новые технологии, высококвалифицированный персонал, информация, интеллектуальная собственность.

Соответственно, миссия государственно-частного партнерства, реализуемая посредством осуществления функций ГЧП, – это интеграция и обеспечение максимальной социально-экономической и политической эффективности использования имеющихся ограниченных ресурсов, которыми располагают государство и частный сектор экономики, в процессе производства опекаемых (главным образом, смешанных и мериторных) благ в условиях трансформирующихся национальных и мировых экономических систем с целью создания благоприятных условий для инновационной модернизации и социально-экономического развития территории (региона), в условиях и границах которой реализуется государственно-частное партнерство и обеспечения, таким образом, стратегической конкурентоспособности региона.

Рассматривая связь между государством и государственно-частным партнерством, необходимо отметить, что «без эффективного государства устойчивое развитие, и экономическое, и социальное, невозможно» [15]. Таким образом, рассматривая ГЧП в контексте реализации государственной политики, исходя из концепции эффективного государства, необходимо отметить, что ГЧП может выступать в качестве одного из институтов воздействия на экономическое развитие (рисунок 3).

Рисунок 3. Государственно-частное партнерство в системе институтов реализации государственной политики и регулирования экономики

Данный вывод основан на наличии существенных экстерналий, возникающих при реализации государственно-частного партнерства. Эти экстерналии воздействуют на экономическую обстановку в регионе осуществления государственно-частного партнерства и на институциональную среду в этом регионе, что опосредовано влияет на поведение экономических агентов, действующих в данном регионе осуществления ГЧП – на мезоэкономическом уровне функционирования ГЧП-системы.

При этом механизм влияния государственно-частного партнерства как технологии реализации государственной политики на траекторию социально-экономического развития можно отобразить следующим образом: государство посредством реализации инфраструктурных проектов на основе государственно-частного партнерства устраняет в той или иной степени инфраструктурные ограничения для развития экономики части пространства – зоны (территории в регионе), подпадающей под действие проекта, при этом одновременно возможно создание новых рабочих мест в процессе реализации проекта, что, в свою очередь, формирует платежеспособный спрос на локальных (территориальных, региональных) рынках и потенциально может сформировать «полюс роста территории» в случае реализации масштабных «мультипродуктовых» (например, с параллельным развитием добывающих и перерабатывающих производств) инфраструктурных проектов (рисунок 4).

Рисунок 4. «Транзисторная» модель управления социально-экономическим развитием региона на основе государственно-частного партнерства

Таким образом, в контексте государственной политики система государственно-частного партнерства в сочетании с инфраструктурным обеспечением социально-экономического развития региона – инфраструктурными ограничениями выступает в качестве некого «транзисторного» регулятивного механизма, технологии управления (по аналогии с действием транзистора в электронной схеме), ограничивающего или снимающего ограничения для развития хозяйственной деятельности в рамках определенных пространственных границ, для ведения которой необходимо соответствующее инфраструктурное (включая транспортную инфраструктуру железнодорожного и автомобильного транспорта, связи, социальную инфраструктуру) обеспечение (рисунок 4).

Следовательно, государственно-частное партнерство представляет собой технологию реализации государственной политики посредством формирования и функционирования системы взаимодействия государства и субъектов частного секторов экономики на принципах институционального равенства, наличия, обеспечения и реализации общих и частных интересов участников, формируемой с целью производства опекаемых благ в различных сферах деятельности, способствующих интенсификации социально-экономического развития региона реализации ГЧП-проектов на основе консолидации ограниченных ресурсов и перераспределения рисков участников партнерства, в качестве которых выступают государство в лице федеральных и региональных органов власти, и представителей бизнеса (рисунки 5, 6).

При рассмотрении модели взаимодействия государства и бизнеса на макроэкономическом уровне следует отметить, что с позиции системного подхода и проект-менеджмента, совокупность действий государства по проведению различных составляющих национальной политики (региональной политики, научно-технической политики, образовательной политики, промышленной политики и иных составляющих) приводит к формированию единого вектора – равнодействующей различных видов политик, которую мы назовем «единая политика обеспечения национального развития», отражающей согласованность и, как следствие, общую эффективность различных видов политики, образуя или не образуя (в случае наличия существенных противоречий между компонентами различных политик) синергию совокупных действий государства как меритора и экономического агента.

Рисунок 5. Концептуальная модель функционирования системы государственно-частного партнерства

Рассматривая различные уровни системы государственно-частного партнерства необходимо отметить, что существующий хозяйственный порядок и соответствующие ему характеристики институциональной среды, развитие социально-экономической системы в целом и доминирующий технологический уклад являются факторами, принципиально определяющими не только дизайн механизма ГЧП и его реальную и потенциальную эффективность в качестве средства генерации опекаемых благ, но и саму возможность осуществления региональной государственной политики посредством государственно-частного партнерства.

Необходимо отметить, что в рамках ГЧП-системы невозможно произвести полное разделение мезоэкономического и микроэкономического уровней, поскольку специфика благ, производимых системой государственно-частного партнёрства в рамках реализации государственной политики такова, что существенная часть эффекта может быть оценена и потреблена как минимум на уровне территории, региона – то есть мезоуровне.

Рисунок 6. Концептуальная модель реализации государственной политики регионального развития посредством государственно-частного партнерства

Данный вывод обусловлен тесной связью мезоэкономического уровня взаимодействия экономических агентов и микроэкономического уровня их взаимодействия в процессе функционирования системы государственно-частного партнерства. Основанием для возникновения указанной связи является то, что процессы генерации опекаемых благ в рамках ГЧП-системы осуществляются, как правило, частными партнерами на микроэкономическом уровне, потребление данных благ индивидуальными потребителями в тех случаях, когда благо относится к категории делимых благ также относится к микроуровню, однако процесс «заказа» на генерацию благ – на мезоуровне и макроуровне, а процессы формирования и потребления внешних эффектов произведенных опекаемых благ происходят на мезоэкономическом уровне – уровне территории, региона и отрасли и, впоследствии, аккумулируются на макроуровне.

По аналогии с подходом А. Рубинштейна [16, 17, 18, 19], внешние эффекты генерации опекаемых благ в процессе государственно-частного партнерства можно разделить на эффекты первого и второго рода.

Внешние эффекты первого рода формируются при потреблении обществом и иными экономическими агентами (фирмами) неделимых благ.

Внешние эффекты второго рода возникают после потребления опекаемых благ (делимых благ) индивидуальными потребителями, следствием чего является наличие временного лага между потреблением блага и возникновением внешнего эффекта второго рода.

В случае с делимыми благами, обладающими и общественной и индивидуальной полезностью, мы, исходя из концепции рационального потребителя (модель «homo economicus»), полагаем, что конечный потребитель (индивидуум) будет готов оплатить ту часть стоимости блага, которая не будет превышать индивидуальную ценность данного блага для данного потребителя.

Возникновение вторичного внешнего эффекта (эффекта второго рода) может быть объяснено как в рамках модели «homo economicus», так и в рамках модели «homo creator», однако предполагаемая величина формируемого вторичного эффекта может существенно различаться в моделях «homo economicus» и «homo creator». Если же принять в качестве базовой модель общества, состоящего из инертных людей, людей рациональных, чье поведение описано в модели «homo economicus» и креативного класса – «homo creator», то итоговая величина вторичного эффекта будет находиться в прямой нелинейной зависимости от структуры общества.

Фирма также может быть потребителем внешних эффектов, когда эти эффекты оказывают существенное влияние на условия ведения бизнеса, в следующих случаях:

1. Когда фирма является потребителем внешних эффектов неделимых благ (например, эффектов, порождаемых повышением уровня социально-политической стабильности, национальной безопасности и иных аналогичных благ).

2. Когда фирма является потребителем внешних эффектов второго рода (например, повышение общекультурного уровня персонала фирмы).

Соответственно, на основании вышеотмеченного необходимо сделать вывод, что государственно-частное партнерство в данном случае выступает как средство реализации региональной государственной политики, как непрямое вмешательство государства в экономику, позволяющее реализовывать функции управления и регулирования экономическими процессами прежде всего регионального уровня и затем - макроуровня в результате изменения объема и структуры опекаемых благ на микроуровне, что позволяет формировать управляющие воздействия в отсутствие жесткой прямой и обратной связи в условиях крайне высокого уровня неопределенности, характерного для современных социально-экономических систем (на что, в частности, указывается в работах Ф.А. фон Хайека, по мнению которого будущее характеризуется фундаментальной неопределенностью).

В процессе формирования и функционирования системы государственно-частного партнерства, в соответствии с положениями теории систем, должен возникать системный эффект. Базисом возникновения системного и, как следствие, синергетического, эффекта, по нашему мнению, выступают:

1. Использование в рамках механизма системы государственно-частного партнерства как рыночных (на стадиях смены частного партнера, оператора), так и внутрифирменных методов координации деятельности хозяйствующих субъектов (на стадиях выполнения контрактов / реализации проектов): за счет единой системы координаций действий участников – то есть повышения эффективности информационно-регулятивного взаимодействия (по сравнению с рыночным взаимодействием фирм и государства), как свидетельствует мировой опыт, достигается экономия на транзакционных затратах, снижение потерь времени на разработку и реализацию управленческих решений и, в конечном итоге, повышение общей эффективности эксплуатации консолидированных активов.

2. Консолидация активов частного партнера и государства, как правило, в лице региональных органов власти, зачастую позволяют получить существенную экономию на масштабе производства ввиду того, что существенная доля ГЧП-проектов реализуется в сферах, склонных к образованию естественной монополии (естественной олигополии). Консолидация активов, помимо этого, позволяет реализовывать проекты, общая степень рискованности либо общая величина средств, необходимых для реализации, которых могла бы оказаться слишком велика как для отдельно взятой частной фирмы, так и для отдельно взятой региональной администрации.

3. Механизм перераспределения рисков также оказывает существенное влияние на возможность формирования целостной системы государственно-частного партнерства. Именно наличие механизма перераспределения рисков, особенно значимого в том случае, когда в рамках проекта на основе государственно-частного партнерства принимают участие несколько (а тем более – значительное количество) частных партнеров (как инвесторов, так и фирм-операторов либо концессионеров), позволяет отдельным участникам (участнику) партнерства реализовывать проекты либо части проектов, степень рискованности которых была бы слишком большой для отдельно взятой частной фирмы (концессионера, оператора, инвестора).

В процессе реализации государственно-частного партнерства, как свидетельствует мировой и существенно более скромный отечественный опыт, в качестве «вклада» государства, как правило, в лице региональных органов власти выступает [2, 3, 4, 5]:

Передача в эксплуатацию частным партнерам (фирмам-операторам, концессионерам) инфраструктурных сетей и объектов, подведомственных данным органам власти (муниципалитетам).

Передача частным партнерам имущества и имущественных прав, закрепленных за региональными органами власти (муниципалитетами).

Оформление частным партнерам разрешений на виды деятельности, право регулировать которые (включая выдачу франшиз и лицензий) закреплено за соответствующими органами власти (муниципалитетами).

Раскрытие частным партнерам коммерчески важной информации, включая информацию, ограниченную для свободного распространения.

Осуществление прямого или опосредованного (компенсационные платежи) бюджетного финансирования деятельности государственно-частного партнерства.

Частный капитал, в свою очередь, в рамках мирового и отечественного опыта осуществления государственно-частного партнерства, как правило, вносит следующий «вклад» в формирование и функционирование данной системы:

Финансовые ресурсы, принадлежащие представителям частного капитала – частным партнерам.

Человеческий капитал, которым располагают частные партнеры.

Инновационные практики и технологии управления, которые имеются у представителей частного капитала.

Патенты, свидетельства на изобретения, авторские права и иные виды нематериального (интеллектуального) капитала, которыми располагают частные партнеры.

Имущественные и иные активы, которыми располагают фирмы-партнеры.

Следствием из вышесказанного является наличие определённых групп влияющих факторов, определяющих возможности развития и формирования эффективности ГЧП-систем.

Взаимосвязанной группой факторов, определяющих возможности для формирования и развития государственно-частного партнерства как средства реализации государственной региональной политики и формы взаимодействия экономических субъектов при рассмотрении с позиции системного подхода, являются:

Государственная политика, определяющая действия государственной власти на федеральном и, в первую очередь, на региональном уровне (поскольку именно на данном уровне, как правило, и реализуются подавляющее большинство ГЧП-проектов), определяющие поведение в качестве меритора (созаказчика) опекаемых благ.

Генезис отношений государственных структур, региональной (территориальной) власти и основных групп носителей интересов в современном обществе, что в сочетании с характером благ, производимых системой государственно-частного партнерства, влияет на целевые установки системы ГЧП и, как следствие, определяет необходимые функции государственно-частного партнёрства как способа реализации интегрального интереса общества в регионе реализации ГЧП-проекта и, таким образом, определяет способность, возможности, средства и потребности осуществлять воздействие ГЧП-проекта на динамику и направление социально-экономического развития территории (региона), служащей базисом реализации ГЧП-проекта.

Способ и (или) характер эксплуатации и консолидации ресурсов при возникновении и функционировании системы государственно-частного партнерства, что определяет такую внутрисистемную характеристику ГЧП, как дизайн механизма государственно-частного партнерства применительно к конкретному проекту на основе государственно-частного партнерства.

Структуру и эволюцию институциональной среды на макроуровне, мезоуровне и микроуровне социально-экономической системы, в которой происходит взаимодействие экономических агентов разных секторов экономики и реализация государственной политики, оказывающую влияние на характер контрактации и поведение экономических агентов на стадии как предшествующей заключению контракта, так и в процессе его заключения, а также реализации ГЧП-проекта.

Таким образом, на основе всего вышеотмеченного мы можем следующим образом представить роль государственно-частного партнерства в системе технологий реализации региональной экономической политики государства в качестве технологии управления социально-экономическими процессами и системами (рисунок 7).

Заключение

Источник формирования и функционирования государственно-частного партнерства находится на макроуровне. В соответствии с выводами А.Я. Рубинштейна, действия государства в качестве меритора определяются наличием и реакцией социального иммунитета. А минимальный уровень формирования социального иммунитета, оказывающего воздействие на формирование «заказа» на генерацию опекаемых благ – это уровень региона.

Рисунок 7. Государственно-частное партнерство как технология государственного управления социально-экономическими процессами и системами

В то же время общий хозяйственный порядок, определяющий возможности функционирования системы государственно-частного партнерства, формируется на макроуровне в разрезе таких составляющих, как формальная и неформальная институциональная среда и доминирующий технологический уклад. Что, в свою очередь, порождает к жизни региональную государственную политику, в рамках которой реализуется государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнерство в выступает как средство реализации государственной региональной политики через непрямое вмешательство государства в экономику, позволяющее реализовывать функции управления и регулирования экономическими процессами регионального уровня и затем - макроуровня в результате изменения объема и структуры опекаемых благ на микроуровне, что позволяет формировать управляющие воздействия в отсутствие жесткой прямой и обратной связи в условиях крайне высокого уровня неопределенности, характерного для современных социально-экономических систем (на что, в частности, указывается в работах Ф.А. фон Хайека, по мнению которого будущее характеризуется фундаментальной неопределенностью).

Государственно-частное партнерство выступает в качестве связующего звена между микроуровнем, мезоуровнем и макроуровнем функционирования социально-экономической системы, способствуя трансформации действий государства в качестве регулятора или меритора, осуществляемых на макроуровне, в генерацию опекаемых благ, происходящую на микроуровне, эффект (эффекты) от потребления которых возникают на уровне региона осуществления ГЧП-проекта – то есть на мезоуровне, и суммируются по всем регионам страны на уровне национальной социально-экономической системы (макроуровень).