Методологические аспекты формирования межбюджетных отношений в рыночной России

Окончание. Начало в № 12/2002, 1/2003

Задача снижения дисбаланса между уровнями бюджетной системы может быть решена как на основе выравнивания соотношений расходных и доходных полномочий бюджетов всех уровней власти, так и при осуществлении финансовой поддержки бюджетами друг друга. Эта цель межбюджетных отношений наиболее приемлема для стран с развивающейся рыночной экономикой.

Выбор цели межбюджетных отношений отражается на совокупности лежащих в их основе принципов, которые, в свою очередь, определяют приоритеты в выборе методов обеспечения сбалансированности между расходными полномочиями и доходными источниками бюджетов всех уровней. В странах с развитой рыночной экономикой, где, как правило, не наблюдаются асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе, выбор метода выравнивания бюджетной обеспеченности зависит от типа государственного устройства страны, а именно:

‑ для экономически развитых стран с унитарным государственным устройством предпочтительным является вертикальное выравнивание бюджетной обеспеченности различных уровней власти;

‑ для экономически развитых стран с федеративным государственным устройством предпочтительно горизонтальное выравнивание указанной бюджетной обеспеченности.

В странах же с развивающейся рыночной экономикой, где, как правило, асимметрии проявляются и в государственном устройстве, и в налоговой системе, проблема выбора метода выравнивания бюджетной обеспеченности не стоит, так как используются все методы. Вопрос сводится лишь к определению относительного приоритета одного метода перед другим, то есть:

‑ для стран с развивающейся рыночной экономикой с более остро проявляющимися асимметриями в государственном устройстве и налоговой системе приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности перед горизонтальным выравниванием (при условии их комбинированного применения);

‑ для стран с развивающейся рыночной экономикой с менее остро проявляющимися асимметриями в государственном устройстве и налоговой системе, наоборот, приоритет следует отдавать горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности перед вертикальным выравниванием при том же условии их применения.

Бюджетный федерализм затрагивает не только вопросы разграничения расходных и доходных полномочий на основе определения формы организации бюджетного устройства государства, но и предопределяет рамки содержания межбюджетных отношений. Это наглядно видно при анализе характерных особенностей межбюджетных отношений в таких федеративных государствах, как Германия и США. Такой особенностью межбюджетных отношений американской модели бюджетного федерализма является отсутствие федеральных программ бюджетного выравнивания. В отличие от некоторых других федеративных государств (например, Канады или Австралии) в Соединенных Штатах отсутствуют и национальные программы межбюджетного выравнивания. Однако многие программы категориальных грантов имеют в своем составе некоторые выравнивающие компоненты.

Эффективной программой межбюджетного выравнивания считается такая программа, которая при определении объемов финансовой помощи учитывает дифференциацию объемов расходных потребностей, а также стоимость оказания государственных услуг фискального потенциала.

Характерной особенностью межбюджетных отношений германской модели бюджетного федерализма считается горизонтальное бюджетное выравнивание -перераспределение средств между землями, осуществляемое без участия федерального правительства (по крайней мере, это было до объединения Германии).

Отождествление понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» у российских специалистов происходит не только по причине отсутствия в нормативно-правовых документах термина «бюджетный федерализм», но и из-за отсутствия четкого определения межбюджетных отношений. В Бюджетном кодексе [1] «межбюджетные отношения» определяются как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Мы солидарны с мнением Р.М. Сабитовой [2], что это не совсем точное определение, так как нет однозначности в характеристике «отношений» – какие это «отношения»: финансовые или не только финансовые.

Дело в том, что на протяжении всего бюджетного процесса между ее участниками возникают и нефинансовые отношения. «Если говорить о межбюджетных отношениях, то эти отношения принято связывать с системой денежных отношений, возникающих на всех стадиях бюджетного процесса по поводу формирования и исполнения бюджетов» [2]. Поэтому, на наш взгляд, в определение межбюджетных отношений, приведенное в Бюджетном кодексе, необходимо внести уточнение, что межбюджетные отношения являются финансовыми, то есть это те денежные отношения, в которых участвует государство.

Другими словами, межбюджетные финансовые отношения ‑ это система денежных отношений, возникающих между бюджетами всех уровней бюджетной системы государства. Учитывая, что бюджетная система Российской Федерации согласно ст.10 Бюджетного кодекса [3] это «… совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов», то под межбюджетными отношениями следует понимать именно финансовые отношения между бюджетами всех уровней.

В настоящее время существует три уровня бюджетной системы РФ:

а) первый уровень ‑ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

б) второй уровень ‑ бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

в) третий уровень ‑ местные бюджеты.

В соответствии с продолжающимися процессами совершенствования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в РФ, в ближайшее время может сложиться четырехуровневая бюджетная система. Поэтому важно отметить, что межбюджетные отношения – это финансовые отношения между всеми бюджетами бюджетной системы государства, включая и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время в мировой практике межбюджетные отношения осуществляются в различных формах. Так в США взаимоотношения между федеральным правительством и нижестоящими уровнями власти осуществляются по следующим направлениям: регулирование, стимулирование (категориальные и долевые гранты), управление федеральными фондами, распределение общих доходов (блочные гранты) и налоговые расходы [4]. В Германии взаимоотношения федерального правительства с землями и коммунами носят более сложный характер, и регулируются финансовой конституцией страны. Финансовая конституция Германии определяет систему: а) распределения расходных полномочий между тремя уровнями власти; б) распределения доходных полномочий в области налогового законодательства; в) распределения налоговых поступлений [5]. Федеральное правительство Германии финансирует большую часть государственных расходов. К концу 90-х годов соотношение финансовых расходов составило 3:1 в пользу федерального центра. Однако такое соотношение, как считают сами немцы, является неэффективным.

Большинство западных стран, начиная с середины 1970-х годов, проводят политику финансирования целевых программ. Финансирование целевых программ осуществляется на основании следующих критериев:

‑ независимость финансирования расходов по целевым программам от административного механизма их расходования;

‑ четкая постановка целей реализации программы с возможностью оценки результата;

‑ оценка результата с точки зрения поставленных целей.

Любая система взаимоотношений между бюджетами различных уровней власти должна обеспечить: эффективность, справедливость, стабильность, политическую легитимность [6]. При этом должно соблюдаться сочетание интересов центра и регионов. Однако страны с федеративной формой государственного устройства имеют больше проблем, связанных с разграничением бюджетных полномочий. Кроме того, в разных странах по-разному подходят к решению этих проблем.

В унитарных государствах, как правило, степень централизации бюджетных ресурсов достаточно велика, а в федеративных государствах из-за самостоятельности бюджетов всех уровней степень централизации бюджетных ресурсов значительно ниже [7]. Это обстоятельство, на наш взгляд, должно учитываться при формировании принципов межбюджетных отношений. Приведенные в Бюджетном кодексе РФ [3] и в Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах [8] принципы межбюджетных отношений хотя и совпадают количественно (по пять принципов), но имеют отличия по содержанию. Кроме этого, они вбирают в себя и принципы бюджетного федерализма. На наш взгляд, к принципам межбюджетных отношений следует отнести:

‑ политическую легитимность взаимоотношений между бюджетами различных уровней власти;

‑ справедливость во взаимоотношениях между бюджетами бюджетной системы;

‑ стабильность во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней власти;

‑ выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности на каждом уровне власти;

‑ равенство всех бюджетов одного уровня бюджетной системы во взаимоотношениях с бюджетом государственной власти более высокого уровня;

‑ равенство бюджетных прав субъектов правоотношений по уровням власти;

‑ эффективность взаимоотношений между бюджетами разных уровней власти.

Очень важным моментом, на наш взгляд, является то, что бюджетный федерализм определяет всю совокупность бюджетных отношений в стране, включая и межбюджетные отношения. Роль межбюджетных отношений должна состоять в том, чтобы обеспечить необходимый баланс в системе бюджетных отношений государства. Поэтому в условиях чрезмерной централизации доходных полномочий или высокой децентрализации расходных полномочий усиливается значимость межбюджетных отношений, а в условиях наличия одновременно высокой централизации доходных полномочий и значительной децентрализации расходных полномочий межбюджетные отношения играют исключительную роль в обеспечении покрытия расходов бюджетов, сбалансированности всей бюджетной системы государства.