Potential for Increasing the Financial Stability of the Revenue Base of Local Budgets

В настоящее время особый практический интерес специалистов вызывают вопросы формирования доходов местных бюджетов и налоговые отношения, затрагивающие местные бюджеты. Основу территориальной финансовой базы местного самоуправления составляют средства местных бюджетов, которые являясь составной частью бюджетной системы страны, связаны с движением и распределением той части национального дохода, которая направляется через расходную часть этих бюджетов в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека. И оттого, насколько доходы местных бюджетов соответствуют их расходам, зависит успешная реализация функций и задач, возложенных на органы местного самоуправления.

Если проанализировать динамику поступления совокупных налоговых доходов за период 2008‒2011 гг., видно, что в целом по России они снизились в 2009 г. на 1 660 трлн. руб. или на 21%. Данное снижение наблюдается по всем федеральным округам в диапазоне от 32% до 7%, за исключением Дальневосточного федерального округа, в котором налоговые доходы, наоборот, выросли на 9%. В 2010 г. по сравнению с 2009 г. налоговые доходы в России увеличились на 22%, что на 4% ниже уровня 2008 г. При этом на 12%, а по отношению к 2008 г. — на 18%, они снизились в Южном федеральном округе. В сравнении с 2010 г. в 2011 г. совокупные налоговые доходы выросли на 27%, в том числе по всем федеральным округам, и превысили уровень 2008 г. на 22% (табл. 1) [4].

В свою очередь налоговые доходы местных бюджетов в целом по России в 2009 г. остались на уровне 2008 г. Снижение допустили Северо-Западный (1%), Уральский (15%), Сибирский (3%) федеральные округа. По остальным федеральным округам в 2009 г. наблюдается рост налоговых доходов местных бюджетов. В 2010 г. налоговые доходы местных бюджетов по сравнению с 2009 г. выросли на 10%. Однако по Южному федеральному округу наблюдается снижение налоговых доходов местных бюджетов на 15%. К 2011 г. также наблюдается тенденция к увеличению налоговых доходов в целом по России и по всем федеральным округам. Так, в целом по России темп роста налоговых доходов составил 9%, по федеральным округам — от 7% до 13%. Кроме того, налоговые доходы местных бюджетов в 2011 г. превысили аналогичные показатели 2008 г. на 20% (табл. 1) [4].

Таблица № 1

Динамика поступления совокупных налоговых доходов субъектов РФ и налоговых доходов местных бюджетов субъектов РФ, тыс. руб.

Наименование показателя	2008 г.	2009 г.		2010 г.		2011 г.
	тыс. руб.	тыс. руб.	к 2008 г.	тыс. руб.	к 2009 г.	тыс. руб.	к 2010 г.
Совокупные налоговые доходы РФ, всего	7 944 204 021	6 283 926 244	9	7 659 534 716	22	9 715 209 562	27
В том числе по федеральным округам:	-	-	-	-	-	-	-
Центральный	2 623 090 566	2 134 883 711	1	2 539 398 399	19	3 065 828 656	21
Северо-Западный	780 009 903	646 657 896	3	766 136 486	118	960 383 788	125
Северо-Кавказский*	-	-	-	96 773 253	-	105 954 103	109
Южный*	429 459 610	400 488 995	3	350 586 533	88	410 798 189	117
Приволжский	1 258 871 072	985 538 869	8	1 184 578 830	120	1 511 070 888	128
Уральский	1 964 868 130	1 329 769 204	8	1 730 527 210	130	2 403 270 861	139
Сибирский	642 526 121	520 261 965	1	676 532 233	130	884 848 383	131
Дальневосточный	245 378 619	266 325 604	09	315 001 772	18	373 054 694	118
Налоговые доходы местных бюджетов РФ	712 413 849	713 029 954	00	781 439 612	10	853 671 193	109
В том числе по федеральным округам:	-	-	-	-	-	-	-
Центральный	148 686 429	153 128 988	03	167 736 455	10	182 019 363	109
Северо-Западный	61 476 404	60 837 561	9	66 151 222	09	73 252 086	111
Северо-Кавказский*	-	-	-	23 497 520	-	25 161 141	107
Южный*	87 927 834	94 746 041	08	80 569 488	5	86 808 751	108
Приволжский	136 929 008	142 714 758	04	152 897 313	07	167 060 315	109
Уральский	121 127 255	103 305 124	5	112 403 100	09	122 013 806	109
Сибирский	109 757 661	106 604 901	7	121 934 240	14	133 927 375	110
Дальневосточный	46 509 258	51 692 581	11	56 250 274	09	63 428 356	113

* Федеральный округ Российской Федерации, выделенный из состава Южного федерального округа указом президента России Д. А. Медведева от 19 января 2010 г.

Из табл. 1 видно, что при снижении в 2009 г. совокупных налоговых доходов на 21%, налоговые доходы местных бюджетов остались на уровне 2008 г. и их удельный вес в совокупных налоговых доходах вырос с 9% в 2008 г. и до 11,3% — в 2009 г. В последующие годы данный показатель снижается до 10,2% в 2010 г. и 8,8% в 2011 г. Удельный вес налоговых доходов местных бюджетов в совокупных налоговых доходах в разрезе федеральных округов РФ представлен на рис. 1.

Рис. 1. Удельный вес налоговых доходов местных бюджетов в совокупных налоговых доходах РФ, %

Как видно на рис. 1 в период кризиса 2008‒2009 гг. доля налоговых доходов местных бюджетов в совокупных налоговых доходах в большинстве Федеральных округов РФ значительно снизилась. При этом следует отметить, что подобная динамика наблюдается по всем федеральным округам. Вместе с тем данные проведенного анализа относительно совокупных налоговых доходов федеральных округов РФ свидетельствуют о достаточно устойчивом положении налоговых доходов местных бюджетов.

Осуществляя анализ доходной части бюджета, следует помнить, что изменения в суммах поступлений отдельных налогов могут зависеть не только от изменения доли бюджетов местного уровня в распределении этих налогов, но также от их собираемости и деловой активности в регионе. Муниципалитет — низшее звено бюджетной системы, поэтому часто получает налоговые доходы по остаточному принципу. Федеральный бюджет «делится» федеральными налогами с региональным (областным) бюджетом. Областной бюджет, в свою очередь, отдает часть региональных налогов муниципальным округам. Собственно местные налоги, как правило, составляют незначительную часть доходов бюджета (рис. 2) [4]. Поэтому существенным фактором, влияющим на платежеспособность муниципалитета, является наличие и увеличение на его территории коммерческих предприятий. В частности, это относится к субъектам малого и среднего предпринимательства, так как эта категория представителей бизнеса наиболее мобильна к изменениям законодательства, предпочтениям населения, экономической специфике территории. Это влияет на политические возможности муниципалитета удержать свои доходы в случае возникновения особых расходов, например, для погашения кредита.

Рис. 2. Удельный вес налогов в налоговых доходах местных бюджетов РФ, %

На основании данных, представленных на рис. 2, налоговые доходы местных бюджетов РФ можно классифицировать следующим образом:

налоги, чье участие в формировании местных бюджетов составляет более 50%;

налоги, чье участие в формировании местных бюджетов составляет от 11% до 50%;

налоги, чье участие в формировании местных бюджетов составляет менее 11%;

Анализ состава налоговых доходов местных бюджетов выявил в налоговых доходах местных бюджетов преобладание регулирующих федеральных налогов и низкую долю поступлений от специальных налоговых режимов и налогов на имущество. Для смягчения данных тенденций необходимы процедуры, позволяющие значительно увеличить поступления от налогов с объектами налогообложения, имеющими территориальную привязку и обладающими высокой мобильностью. Например, Ю.И. Любимцев говорит о том, что «нельзя уменьшать объемы федерального бюджета, так как тот является источником различной финансовой помощи. Необходимо активизировать поддержку регионов со слабо развитым потенциалом, а не сводить основной вопрос бюджетного федерализма к вертикальной сбалансированности» [2].

Увеличить объем налоговых поступлений в местные бюджеты возможно через реализацию ряда мероприятий, направленных на поиск эффективных механизмов межведомственного взаимодействия.

Во-первых, для оперативного анализа налогового потенциала в течение налогового периода необходимо публиковать информацию по налогам на имущество и специальным налоговым режимам в разрезе муниципальных образований в местных и региональных СМИ, а также размещать ее на интернет-сайте налогового органа в части администрируемых территорий и интернет-сайте областных Управлений Федеральной налоговой службы РФ в разрезе муниципальных образований в целом по региону.

Необходимость закрепления данной обязанности на федеральном уровне за налоговыми органами возникает в связи с тем, что объем поступлений налоговых доходов в бюджеты всех уровней наряду с добровольным исполнением налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов неразрывно связан с выявлением в рамках налогового контроля дополнительных налоговых источников доходной базы местных бюджетов. Кроме того, органам муниципального самоуправления зачастую для реализации своих функций требуются оперативные аналитические данные по субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность на территории муниципалитета. Поэтому, размещение указанных сведений в открытом режиме в СМИ и сети Интернет позволит устранить бюрократические барьеры в виде запросов о предоставлении соответствующей информации между государственными органами, сократит расходы на документооборот между ними, рабочее время должностных лиц на сбор информации, подготовку запросов и ответов. Вместе с тем, доступность к оперативной информации предоставит возможность оперативно и своевременно реагировать на изменения в экономическом положении подведомственной территории.

Например, в настоящее время Федеральная налоговая служба РФ по специальным налоговым режимам составляет годовую налоговую отчетность: 5-ЕНВД — по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 5-УСН — по упрощенной системе налогообложения, 5-ЕСХН — по единому сельскохозяйственному налогу. Таким образом, сводные данные по этим режимам налогообложения для анализа таких показателей, как количество плательщиков, доходы, расходы, суммы уменьшающие налог к уплате (например, страховые взносы) и собственно налог, подлежащий уплате в бюджет в разрезе муниципальных образований, формируются по истечении налогового периода раз в год. Отсутствие оперативной информации в течение налогового периода лишает органы государственной власти возможности своевременно в течение налогового периода реагировать на структурные изменения в финансово-хозяйственной деятельности указанной категории налогоплательщиков. Между тем, именно эти субъекты предпринимательской деятельности представляют собой малый и средний бизнес, который наиболее близок к экономике муниципалитета и имеет на нее непосредственное влияние. При этом и муниципалитет в рамках государственных программ и с учетом социально-экономических потребностей населения может влиять на развитие малого и среднего бизнеса.

Таким образом, наличие свободного доступа к оперативной информации о показателях экономической деятельности на территории позволит органам муниципального самоуправления и региональным органам власти своевременно оказывать адресную финансовую помощь, а также своевременно с учетом территориальных особенностей корректировать государственные программы, реализуемые на территории региона.

Во-вторых, укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов, кроме бюджетно-налоговой политики государства, во многом зависит от социальной политики государства в основном проводимой на региональном уровне.

Социальная перестройка сельских территорий должна перемещаться непосредственно на местный уровень, исходя из того, что каждое историческое поселение имеет свои экономические традиции, географию, культурные ценности и специфику экономических взаимоотношений муниципалитетов между собой. Создание надлежащей социальной среды на селе может быть решено только при условии предоставления безвозмездной финансовой помощи населению и субъектам малого и среднего бизнеса. Привлечение населения из городов в село, предоставление в рамках государственных программ людям жилья и оказание финансовой помощи при создании бизнеса, позволит расширить налоговый потенциал территории за счет местных налогов и налогов, уплачиваемых в связи с применением специальных налоговых режимов. Вместе с тем, реализация указанных задач должна проводиться на основании четкой системы стратегических и тактических планов, скоординированных действий сельских общин и органов местного самоуправления, регионального и государственного управления на принципах бюджетной системы РФ при ведущей роли местного самоуправления.

Основной целью политики развития сельских территорий должно стать создание комфортной жизненной среды путем обеспечения продуктивной занятости, содействие развитию аграрного предпринимательства. Ведь развитие сельских территорий это не просто развитие материально-технической базы, социальной инфраструктуры — это улучшение качества жизни на селе и восстановление сельского хозяйства как одной из основных отраслей народного хозяйства в России. Обеспечение сохранения сельского уклада жизни возможно лишь при объединении усилий местных общин и системной комплексной государственной поддержкой.

На прошедшем в конце марта 2012 г. в Воронеже совещании с участием премьер-министра России глава администрации Липецкой области Олег Королев предложил разработать на правительственном уровне программу развития кооперации. По мнению губернатора, кооперативное движение может и должно стать основой стабильности и социального развития общества, формирования малого предпринимательства. Об этом говорит ход истории на протяжении последних десятилетий, когда самые передовые в экономическом отношении страны активно развивали кооперативное движение. Примеров тому немало. В Германии трое из пяти работающих немцев в настоящее время являются членами кооперативов. В Финляндии это соотношение еще выше - четверо из пяти граждан этой страны состоят в кооперативах. В Суоми весьма успешно работает концерн «Валио», продукция которого хорошо знакома российским потребителям. Он объединяет 22 кооператива с членской базой 11 тысяч фермеров. И молочные заводы вместе с перерабатывающими предприятиями принадлежат там не одному владельцу, а кооперативам, которые получают прибыль от их работы [3].

В России по итогам 2011 г. зарегистрировано 80 456 потребительских кооперативов [4]. Однако их разобщенность, отсутствие опыта управления, иногда и необходимого образования, отлаженной системы кооперации, не позволяет им полноценно организовать свою работу, реализовать свои возможности, мешает создать новые. Кроме того, развитие кооперации в России сдерживается низким уровнем эффективности, дефицитом информации, ограниченными возможностями кооперативов использовать современные стратегии, а недостаток капитала не позволяет охватывать различные сегменты рынка и вкладывать ресурсы в наращивание производственных мощностей и расширение ассортимента производимой продукции, участвовать в научных исследованиях, что ограничивает доступ к новым технологиям, продуктам (новым сортам семян, технологиям приготовления кормов и др.). Вместе с тем, члены кооперативов лично заинтересованы в получении дополнительных доходов за счет переработки своего сырья и участия в распределении прибыли, получаемой при реализации готовой продукции. Поэтому, в случае реализации комплексной целевой программы поддержки и развития потребительских кооперативов в России в результате их финансово-хозяйственной деятельности государство приобретает возможность участия кооперативов в поддержании конкурентной среды, муниципалитеты — новые рабочие места, возможность развития социальной инфраструктуры и т.д.

Вывод

Таким образом, указанные преимущества потребительской кооперации, являются основанием полагать, что поддержка и развитие данной формы ведения финансово-хозяйственной деятельности предоставят муниципалитетам, особенно ориентированным на сельское хозяйство, дополнительные налоговые источники и резервы для увеличения финансовой устойчивости доходной базы местных бюджетов. В свою очередь, размещение территориальными налоговыми органами, имеющихся в рамках налогового контроля социально-экономических показателей, сведений о полноте и своевременности уплаты налогов в бюджет в СМИ и на официальном сайте налогового органа откроет для местного самоуправления новые подходы к принятию управленческих решений по муниципалитету, а населению, проживающему на данной территории, поможет определить свободные ниши на «местном» рынке и принять решение о создании своего бизнеса той или иной организационно-правовой формы.