О возможности применения механизма ГЧП в качестве меры антикризисного государственного управления

На современном этапе развития экономика России характеризуется высоким уровнем неопределенности: рекордное ослабление рубля, эмбарго на ряд зарубежных товаров, значительное снижение цен на нефть, санкции США и стран ЕС в отношении финансовых институтов и сырьевых компаний – все эти факторы негативно повлияли на состояние российской экономики. По данным Росстата [22], зафиксировано ускорение темпов инфляции до 8,1% в годовом выражении, Центральный Банк объявил о повышении ключевой ставки до 9,5% [9], объем золотовалютных резервов сократился до 428,6 млрд долл. США по состоянию на 31.10.2014 [6].

По прогнозу Минэкономразвития рост ВВП в 2014 г. составит 0,5% [21]. Как указывается в периодическом обзоре Центра развития НИУ ВШЭ «Комментарии о государстве и бизнесе» № 79, текущее ухудшение макропоказателей и оценка перспектив следующего года свидетельствуют о движении российской экономики по кризисной траектории [3]. Таким образом, экономический спад, сопоставимый с кризисом 2008 г., в данный момент является вероятным сценарием развития событий в российской экономике.

В сложившейся ситуации одной из главных необходимостей становится усиление роли государства как основной регулирующей силы в экономике. Наиболее значимой функцией государства является поддержание экономической стабильности, поэтому в кризисной ситуации закономерно и целесообразно повышение влияния государства на экономику.

Государственное регулирование экономики России

В России государственное регулирование экономики традиционно осуществляется в соответствии с либеральной концепцией, т.е. путем использования инструментов денежно-кредитной сферы – изменения количества денег в обращении, регулирования валютного курса и ставок по депозитам и пр. Государство воздействует на экономику извне, выполняя функцию регулятора. В частности, на сегодняшний день наиболее ярко проявляется регулирующая функция Центрального Банка (ЦБ). На протяжении 2014 г. в условиях повышенной неопределенности ЦБ активно реагировал на изменения рыночной конъюнктуры. Так, поэтапно повышалась ключевая ставка – с 5,5% на начало 2014 г. до 9,5% к ноябрю 2014 г. [5]; осуществлялись обширные интервенции на валютном рынке с целью стабилизации рубля.

В период с 01.01.2014 по 01.10.2014 объем золотовалютных резервов России сократился с 509595 млн долл. США до 454240 млн долл. США [7], 10.11.2014 Центробанком было принято в решение об изменении механизма проведения курсовой политики путем отмены допустимых значений стоимости бивалютной корзины и отказа от регулярных валютных интервенций, при этом регулирование курса рубля планируется осуществлять посредствам проведения операций на внутреннем валютном рынке.

Проведение валютных интервенций на внешних рынках возможно в случае возникновения угроз финансовой стабильности [8]. По мнению ЦБ, данный подход позволит в краткосрочной перспективе обеспечить гибкость курсообразования, а в долгосрочной – реализовать стратегию по переходу к рыночному механизму формирования курса рубля и минимизации влияния регулятора на рыночную стоимость национальной валюты.

Однако, как показывает нынешняя ситуация, мер, предпринимаемых ЦБ, недостаточно для стабилизации экономики.

Во-первых, падение курса рубля усиливает рост инфляции, в результате, повышается уровень цен и снижается величина реального богатства домохозяйств. Это отрицательно отражается на реальной покупательной способности населения, и, как следствие, на уровне потребительского спроса.

Во-вторых, повышение ключевой ставки влечет увеличение стоимости кредитования для частных предпринимателей, что ведет к падению инвестиционного спроса.

В-третьих, в связи с введением санкций и ограничением экспорта ряда товаров из Евросоюза и США значительно сокращаются показатели чистого экспорта.

Кроме того, ставки по кредитам частных лиц и ипотеке также повышаются, т.к. уменьшение реального богатства ведет к уменьшению объема депозитов и увеличению совокупного объема просроченной ссудной задолженности по потребительским кредитам. Данный фактор негативно отражается на уровне потребительского спроса. Таким образом, одновременное снижение как потребительского, так и инвестиционного спроса, а также сокращение чистого экспорта неминуемо ведет к значительному снижению совокупного спроса, что, в свою очередь, влечет падение уровня производства и уровня занятости, и, в конечном итоге, эти факторы предопределят рецессию в экономике.

В данной ситуации необходимо вмешательство государства в экономику не только в качестве регулятора, но и в качестве непосредственного участника рынка [4]. В экономической науке концепция прямого государственного регулирования экономики опирается на теорию Дж. М. Кейнса. Согласно кейнсианской теории, воздействие государства на экономику является обязательным условием поддержания стабильности на рынке и экономического роста, наиболее явно такое воздействие должно проявляться в периоды кризисов и циклических колебаний. Кейнсианская теория рассматривает фискальную политику как основной инструмент государственного регулирования.

Фискальная политика – это бюджетно-налоговая политика государства, направленная на регулирование совокупного спроса посредством изменения налогообложения и государственных расходов [19]. Основные инструменты фискальной политики – государственные закупки, налоги, трансферты, государственные инвестиции.

По Кейнсу, если государство расходует больше средств на инвестиционные проекты, чем собирает в виде налогов, то такая фискальная политика будет стимулировать совокупный спрос. Тогда, благодаря эффекту мультипликатора, стимул к повышению совокупного спроса в несколько раз превысит сумму начальных инвестиций.

Соответственно, в условиях кризиса правительству необходимо работать над решением таких задач, как увеличение государственных расходов по закупке товаров и услуг с целью компенсации низкого совокупного спроса; уменьшение налогового бремени для стимулирования потребительского и инвестиционного спроса; создание новых рабочих мест за счет увеличения числа государственных предприятий [17]. Осуществление этих мер является залогом жизнеспособности экономики и ее потенциала к дальнейшему развитию.

Политика экономического оздоровления

На сегодняшний день, в связи с нестабильностью внешнеэкономической ситуации, значительно повысился уровень неопределенности на внутреннем рынке. Непрогнозируемые изменения в экономике в 2014 г. стали причиной увеличения рисков предпринимательской деятельности в частном секторе. Эмбарго на поставки ряда иностранных товаров и санкции США и стран ЕС ограничили возможности для операционной деятельности российских предпринимателей в сфере поставок продуктов питания и оборудования; скачок курсов доллара США и евро привел к резкому удорожанию всех импортируемых товаров и ослабил позиции российских компаний, осуществляющих импортно-экспортные операции и/или проводящих расчеты в иностранной валюте.

Последствия этих колебаний проявляются в виде спада активности частных предпринимателей и усугубляются отсутствием возможности получения ими средне- и долгосрочных кредитов под низкую процентную ставку. Также, 14.11.2014 на совещании Премьер-министра РФ Д.А. Медведева было принято решение о введении сборов с отдельных категорий предпринимателей. При одновременном повышении ставки кредитования и уровня налогообложения стимулы для развития частного предпринимательства в России уменьшаются. Повышение рисков отрицательным образом воздействует на инвестиционную привлекательность страны для иностранных и местных инвесторов.

Согласно кейнсианской теории, при отсутствии значительного притока инвестиций увеличение налогового бремени и повышение кредитных ставок нецелесообразно, поскольку так достигается только краткосрочная цель сокращения бюджетного дефицита, но в долгосрочной перспективе выход из кризиса будет происходить замедленными темпами. В последствии, это отразится и на уровне ВВП, и на объеме взимаемых государством налогов.

Оценивая сложившуюся ситуацию, декан экономического факультета МГУ, д.э.н., профессор А.А. Аузан рассматривает возможность перехода от либерального вектора экономической политики к консервативной. По его прогнозам, в 2015 г. произойдет наращивание налогового бремени, при этом политика экономического оздоровления будет осуществляться посредствам государственных инвестиций [11].

Современные источники определяют государственные инвестиции как вложения, направленные на увеличение стоимости активов государства, возобновление природных и развитие человеческих ресурсов для достижения конкретного социально-экономического эффекта, а также получения различных экономических выгод. Государственные инвестиции представляют собой финансирование, осуществляемое центральными и местными органами власти за счет бюджетных и внебюджетных фондов и государственными предприятиями за счет собственных и заемных средств [12].

С точки зрения кейнсианской теории, государственные инвестиции – это доля национального дохода, которая вливается в экономику для развития производства и социальной сферы из консолидированного бюджета государства с целью обеспечения устойчивого экономического роста. В условиях рыночной экономики основная часть государственных инвестиций осуществляется в виде инвестиционных проектов, имеющих адресную направленность.

Государственное предпринимательство

Одна из приоритетных задач действующей фискальной политики на сегодня является увеличение объема государственных инвестиций за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), в т.ч. путем создания государственных предприятий. Нужно отметить, что для стабилизации экономики в кризис целесообразным является создание государственных предприятий, направленных на усиление социальной защиты населения и/или создание объектов инфраструктуры, т.к. эта мера влечет увеличение уровня занятости и, соответственно, доходы населения, а также позволяет решить вопросы социального характера.

По мнению главного экономиста Внешэкономбанка А.Н. Клепача, ресурсы ФНБ необходимо инвестировать в объекты инфраструктуры, в частности, в реконструкцию БАМ, Транссиба и проект Кызыл-Курагино, поскольку их реализация в будущем позволит увеличить экспорт и даст импульс для развития Восточной Сибири и Дальнего Востока [13]. В соответствии с прогнозом Минэкономразвития в 2014 г. инвестиции в основной капитал сократятся на 2,4%, однако в 2015 г. произойдет сопоставимое увеличение этого показателя благодаря финансированию транспортного сектора из ФНБ. В настоящее время Минэкономразвития проводит рассмотрение и отбор проектов, представленных для получения помощи государства [16].

По нашему мнению, важнейшим условием инвестирования средств ФНБ является потенциальная возвратность инвестиций, пусть в долгосрочной перспективе – до 20–30 лет. Государственные вливания должны осуществляться в жизнеспособные проекты, способные повысить объемы производства не только за счет собственной реализации, но и повышающие экономическую активность региона вследствие реализации. При этом критически важно обеспечение адресного распределения и контроль за целевым использованием средств. Эту проблему решит создание госпредприятий, основными задачами которых будет управление государственными инвестициями и достижение стратегических целей государства.

В экономической теории государственное предпринимательство понимается как специфическая форма деятельности экономического агента, направленная на решение социальных задач государства посредствам использования государственного имущества и/или ресурсов. В идеале, в результате этой деятельности должен достигаться как социальный, так и экономический эффект. Однако, как часто можно увидеть на практике, госпредприятия в большей степени сосредоточены на решении социальных задач, извлечение прибыли не является приоритетом их деятельности. В этом состоит одна из главных проблем российского госпредпринимательства.

Современные источники по-разному трактуют понятие государственного предпринимательства. В соответствии с он-лайн словарем Финам, государственное предпринимательство определяется как деятельность госпредприятий на коммерческой или некоммерческой основах по производству товаров и услуг, необходимых для развития национальной экономики [15].

В.Е. Савченко под данной экономической категорией подразумевает специфическую форму предпринимательства, при которой принятие стратегических решений в отношении целей предпринимательской деятельности и контроль над ней осуществляются государственными органами [14].

Е.В. Пономаренко предлагает следующее определение: государственное предпринимательство – предпринимательская деятельность государственных предприятий и организаций, а также фирм с участием государственного капитала, направленная на достижение и поддержание макроэкономической стабильности, производства общественных благ, а также предотвращение либо преодоление кризисных ситуаций в экономике [18].

Отметим, что в приведенных определениях не фигурирует категория «прибыль». Очевидно, что при выделении главной цели госпредпринимательства без внимания остается возможность и необходимость извлечения прибыли из деятельности госпредприятий. Отчасти это объясняется тем, что в российских реалиях подобные организации существуют в основной массе за счет средств бюджета.

Значительная часть объектов социальной инфраструктуры и муниципальных предприятий спустя два десятилетия после перехода от плановой экономики к рыночной остаются на 100% дотационными. От дотаций зависит жизнеспособность системообразующих госкомпаний, например, в докризисном 2013 г. Правительство РФ утвердило инвестпрограмму ОАО «Российские железные дороги» на 2014–2016 гг. в объеме 1,2 трлн рублей, при этом 43% финансирования предоставляются за счет средств бюджета и ФНБ [20].

В 2014 г. в результате влияния санкций ЕС и США и ухудшения макроэкономической ситуации в потребность в государственной поддержке выразили руководители крупных госкорпораций и компаний с долей государственного участия. В частности, за поддержкой к Правительству РФ обратились ОАО «НК «Роснефть», Внешэкономбанк, ОАО «Россельхозбанк» и др. К сожалению, большинство российских госкомпаний на сегодня малоэффективны, невозвратность государственных инвестиций является одной из главных проблем экономики.

В кризисный период особенно остро встает вопрос решения задач в социальной сфере. Одним из приоритетов социальной политики на сегодня является стопроцентная доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет. В докризисном 2012 г. необходимость решения данной задачи до начала 2016 г. была установлена Указом Президента России № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» от 07.05.2012.

Проблема нехватки мест в дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ) существует на всей территории России. Решение данной проблемы осложняется ограниченностью ресурсов региональных бюджетов, зачастую неспособных принять на себя дополнительную нагрузку в виде затрат на единовременное строительство достаточного для региона количества ДОУ.

Государственно-частное партнерство

В случае несбалансированности ресурсов региональных и муниципальных бюджетов для решения проблем социальной сферы целесообразным с точки зрения социального эффекта является организация сотрудничества между государственными и негосударственными предприятиями. Так, госпредпринимательство как институт современной экономики предполагает тесное взаимодействие государственных и частных структур, между ними складываются отношения социального партнерства. Каждый из партнеров выполняет те функции, которые можно реализовывать наиболее эффективно. На сегодняшний день перспективным вариантом организации подобного взаимодействия является механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).

ГЧП, в определении В.Г. Варнавского, в теоретическом плане представляет собой систему отношений государства и бизнеса в договорной форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования. С практической точки зрения это конкретные проекты, реализуемые государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности [1].

ГЧП – это долгосрочное и взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами. Сущность проектов ГЧП заключается в передаче функций публичного сектора по строительству, реконструкции, модернизации, обслуживанию и эксплуатации объектов инфраструктуры частному сектору. Объектом ГЧП могут быть любые функции публичного сектора, выполнение которых закрепляется за частной стороной. Целью ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития региона, базирующееся на следующих элементах: стимулирование экономики региона за счет привлечения инвестиций в объекты инфраструктуры из внебюджетных источников, экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет разнесения текущих издержек на последующие годы и повышение качества услуг публичного сектора [10]. Важной особенностью ГЧП является наличие согласованной сторонами системы распределения рисков проекта: строительные риски, как правило, несет частный партнер. При условии четко определенных обязательств и ответственности сторон помимо публичного и частного партнеров в реализации проектов могут участвовать сторонние инвесторы и финансовые институты, предоставляющие долгосрочное долговое финансирование.

Использование механизма ГЧП для решения задач социальной сферы

Потенциал использования механизма ГЧП для решения задач социальной сферы демонстрирует проект, запущенный в 2013 г. для строительства пятнадцати ДОУ на территории Томской области с целью исполнения вышеупомянутого Указа Президента России № 599 [2]. Структура участников проекта базируется на ГЧП-соглашении, подписанном между публичным партнером (органы местного самоуправления) и частным партнером – негосударственной компанией, реализующей проект «под ключ» частично за счет собственных средств, но в большей мере за счет привлечения заемного финансирования от ОАО «Газпромбанк».

В соответствии с ГЧП-соглашением, публичный партнер не участвует в капитальных затратах на этапе строительства, однако обязан выкупить построенные ДОУ после введения их в эксплуатацию с последующим выполнением задач социальной политики государства. До момента передачи готового объекта публичному партнеру риски реализации несет частным партнер.

Посредствам механизма ГЧП органы государственной власти могут реализовывать капиталоемкие социальные проекты с минимальными первоначальными инвестициями, что весьма актуально в условиях кризиса. Справедливо заметить, что данная схема ГЧП является привлекательной для каждой из сторон-участников проекта. Преимущество для региона состоит в том, что платежи из бюджета по выкупу введенных в эксплуатацию объектов отложены во времени, растягиваются на несколько лет (по готовности каждого из ДОУ) и могут быть заложены при планировании бюджета на последующие годы.

Риски финансирующего банка оптимизируются путем передачи в залог строящихся объектов, а также благодаря закреплению за региональными властями обязательств по выкупу незавершенного строительства в случае расторжения ГЧП-соглашения. Для частных компаний данная схема также привлекательна: государство обеспечивает компенсацию строительных затрат и гарантирует выкуп готового объекта, поэтому предпринимательский риск значительно снижен. Кроме того, наличие гарантии органов местного самоуправления на возврат суммы долга финансирующему банку позволяет частному партнеру получить кредитные средства с минимальной ставкой.

В свою очередь, после выкупа каждого готового объекта регион сможет не только удовлетворить спрос населения на дошкольное образование, но и организовать госпредприятие, способное эффективно функционировать и генерировать прибыль от оказания образовательных услуг, которая, в том числе, может служить источником погашения кредита, предоставленного финансирующим банком.

Основным недостатком ГЧП называют удорожание стоимости проекта за счет привлечения финансирования коммерческих банков. Однако, учитывая долгосрочный характер долгового финансирования, составляющий в среднем 10–15 лет, и, при дефицитном бюджете региона, отсутствие иных альтернатив реализации проекта, расходы на привлечение можно рассматривать как целесообразные. Возвратность долгового финансирования предусматривается либо за счет доходов бюджетов будущих периодов, либо за счет прибыли, которая будет получена в результате операционной деятельности введенного в эксплуатацию объекта.

На примере детского сада это могут быть доходы от организации коммерческих детских групп выходного дня. Большой потенциал для осуществления сценария извлечения прибыли из объектов социальной инфраструктуры имеют проекты по созданию медицинских учреждений, на базе которых, при наличии достаточного платежеспособного спроса населения, будут осуществляться медицинские услуги на коммерческой основе. Полученная прибыль станет источником погашения задолженности по кредиту банка.

Положительное влияние ГЧП на экономику региона

Применение механизма ГЧП обеспечивает приток капитала в регион, повышает уровень занятости населения, стимулирует развитие частного и государственного предпринимательства и в целом улучшает макроэкономические показатели региона за счет мультипликативного эффекта от инвестиций. Использование описанной схемы ГЧП оказывает положительный социальный эффект, т.к. строительство объектов социальной инфраструктуры положительно влияет на уровень удовлетворенности населения государственным сектором экономики. Сегодня в России сохраняется высокий спрос на качественное образование и квалифицированные медицинские услуги, соответственно, существует широкий потенциал для реализации схожих схем ГЧП для создания госпредприятий, направленных на создание и эксплуатацию инфраструктурных объектов. При условии наличия спроса на социальные услуги и их качественного оказания, ГЧП является импульсом для развития госпредпринимательства.

На базе положительного опыта в Томской области планируется запуск еще одного проекта по строительству шести ДОУ и одной школы, ведутся переговоры о строительстве высокотехнологичного отделения диагностики на базе НИИ Онкологии Со РАМН г. Томск. Активно продолжается использование механизма ГЧП в г. Санкт-Петербург, где уже реализован ряд проектов создания социальной инфраструктуры, в т.ч. строительство и эксплуатация четырех ДОУ и двух школ, а также строительство центрального участка трассы Западного скоростного диаметра. В планах у города – строительство и развитие медицинских учреждений на базе ГЧП.

Важно отметить, что для успешной реализации социальных проектов на базе ГЧП необходимы следующие составляющие: наличие платежеспособного спроса населения на объекты инфраструктуры, готовность органов местного самоуправления создавать привлекательную для частных компаний и кредитных организаций правовую основу ГЧП, нести риски реализации проектов и организовать рентабельную эксплуатацию созданных объектов, а также возможность планирования бюджета региона в долгосрочной перспективе.

Выводы

1. Применение механизма ГЧП является мощным стимулом для создания госпредприятий и, одновременно, выступает в качестве способа осуществления государственных инвестиций. По Кейнсу, осуществление государственных инвестиций критически важно для стимулирования экономического роста, особенно в условиях экономической нестабильности.

2. Реализация инфраструктурных проектов на базе ГЧП позволяет государству решать насущные социальные задачи в условиях бюджетного дефицита, а также дает возможность широкомасштабного воздействия на экономику путем вливания инвестиций в регионы и повышения уровня занятости на местах.

3. В настоящей нестабильной ситуации использование ГЧП-схем можно рассматривать как перспективную меру антикризисного воздействия на экономику, т.к. государственно-частное партнерство в социальной инфраструктуре несет в себе широкий потенциал для повышения качества жизни населения и решения наиболее острых социальных вопросов, а также для стимулирования экономического роста через увеличение объемов инвестиций.