Организация внешнего государственного финансового контроля в РФ: теория и практика

На протяжении более чем 10-ти лет органы, осуществляющие государственный финансовый контроль (далее - ГФК) в Российской Федерации, в особенности Счетная палата РФ, обращали внимание Парламента и Правительства РФ на то, что Счетная палата, Росфиннадзор и органы ведомственного контроля главных распорядителей средств федерального бюджета (далее - ГРБС) фактически контролируют одни и те же вопросы и позиции, дублируя друг друга, что вызывает раздражение проверяемых распорядителей и получателей средств федерального бюджета, да и в целом всей исполнительной власти.

Подходы разграничения полномочий органов, осуществляющих государственный финансовый контроль

Исправить создавшееся положение предлагалось разделением ГФК в Российской Федерации на рекомендованные Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой в рамках ИНТОСАИ в 1977 г. (далее - Лимская декларация) [7] внешний и внутренний контроль. И такое разделение состоялось с 01.01.2014 в соответствии с поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации [3]. Теперь Счетная палата РФ осуществляет внешний ГФК а Росфиннадзор, Федеральное казначейство и органы ГФК, образованные ГРБС – внутренний [2].

Однако данное разделение вызывает недоумение. Во-первых, оно не решило главной задачи – разграничения полномочий и объектов контроля между различными органами ГФК, они продолжают контролировать одно и то же, только теперь под разными названиями видов контроля.

Во-вторых, Лимская декларация вполне конкретно определила признаки внутреннего ГФК. К нему отнесены службы, которые создаются внутри ведомств и организаций. Все остальное – внешний ГФК. Ни Росфиннадзор, ни Федеральное казначейство под признаки внутреннего ГФК не попадают, однако российским бюджетным законодательством отнесены именно к нему.

Ситуация патовая, с одной стороны, внесли изменения в законодательную базу, с другой стороны, эти изменения ничего не изменили. Какой выход видится из создавшегося тупика?

Прежде всего, ошибочен сам подход к определению субъекта контроля. В финансовой сфере Российской Федерации сложилось порочное мнение о том, что ГФК это личное дело государственных органов, которые его непосредственно осуществляют. Их наделили достаточно широкими полномочиями по доступу к финансовым документам проверяемых бюджетных организаций и учреждений, делегировали, правда, очень ограниченные, полномочия по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного процесса, поставили обширный круг задач и пустили фактически в автономное плавание.

Такой подход отражается и на результатах деятельности ГФК. Если судить по итогам контрольной работы органов ГФК, то создается впечатление, что на них в последнее время стали просто меньше обращать внимания участники бюджетного процесса. Такую ситуацию описал российский экономист З. Евзлин еще в начале ХХ века. Он писал: «Если ревизионное учреждение, - говорит немецкий ученый Фоке, - не внушает уважения ни своим высоким положением, ни своей независимостью, точно также, если не имеет значения в силу своего ранга, власти и независимости своих членов, и подлежащие его контролю учреждения, смотрят на него с некоторым пренебрежением, то оно не может исполнять с должным успехом тех задач, которые на него возлагаются: деятельность его, в таком случае – по меньшей мере – малоценна» [8].

Поэтому, если основываться на таком подходе, то в принципе нет большой разницы внешний или внутренний контроль осуществляет тот или иной орган ГФК. Главное много органов осуществляют много контроля. Следовательно, необходимо изменить сам подход к формированию системы ГФК, необходимо осознать, что ГФК это дело не отдельных контролирующих органов, а всей власти.

Особенности государства как собственника имущества

Государство - это особый род собственника, имеющий свои отличительные особенности, но использующий такие же способы, приемы и методы управления своим имуществом, что и частный собственник. Однако особенности государства как собственника требуют использования некоторых особенных приемов при формировании интереса пользователя – государственного наемного управляющего. Первая и главная особенность – государственные финансы принадлежат всему народу. В Конституции Российской Федерации так и записано, что единственным источником власти в стране является народ [1]. Поэтому и все полномочия по осуществлению финансового контроля принадлежат ему. То есть именно народ является заинтересованным пользователем в информации ГФК.

Учитывая отличия государства как собственника, государственное управление имеет также свои особенности. В финансовой сфере эти особенности выражаются разделением институтов и органов власти на распорядителей и получателей. Еще в начале ХХ века З. Евзлин писал: «Основной принцип государственной деятельности – полное отделение распорядителей от исполнителей во всех степенях иерархии. Эта аксиома служит в настоящее время основой финансовой организации. Распорядители составляют документы поступления, производят все необходимые расчеты и дают предложения об уплатах, сами оставаясь фактически чуждыми оборотам исполнителей» [8].

На самом высоком уровне народное представительство является распорядителями государственных финансов, а исполнительная власть исполнителями. Для того чтобы выборные органы были заинтересованными пользователями в информации ГФК, необходимо закрепить эти обязанности в Конституции страны. В противном случае они не будут осуществлять финансовый контроль от имени народа, как это происходит сегодня в Российской Федерации. При этом выборные государственные управляющие должны иметь реальные инструменты воздействия на наемных государственных управляющих – членов Правительства РФ, иначе они не смогут исполнять функции заинтересованного пользователя от имени народа. Наконец, выборные государственные органы должны создавать правила поведения исполнительной власти – наемных управляющих, если у них не будет таких полномочий, то они просто не смогут организовать контроль, т.к. контролируется исполнение установленных правил, а если их нет, то и контролировать нечего.

Для Российской Федерации выборные органы на уровне федеральной власти это Президент РФ и депутаты Государственной думы [1]. Сегодня с представлением интересов народа в области ГФК сложилась интересное положение. Как таковых правил деятельности в бюджетной сфере на уровне народного представительства для исполнительной власти очень немного. Они составляют только тот самый бюджетный процесс, закрепленный Бюджетным кодексом РФ. Все остальные правила должна создавать для себя исполнительная власть, ну и соответственно сама их контролировать. Вот и вынуждено народное представительство играть по правилам исполнительной власти.

С одной стороны, полномочия по осуществлению ГФК за деятельностью Правительства РФ закреплены за Государственной думой, правда, только в части заслушивания отчетов Правительства, утверждению федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и его исполнении [1].

С другой стороны, полномочия Государственной думы не позволяют вмешаться в деятельность Правительства РФ в целях реализации материалов контроля. Парламент не имеет возможности оперативно влиять на какие бы то ни было правила поведения исполнительной власти или изменять установленные для них правила, кроме как через процедуры принятия законов.

Всеми этими возможностями обладает Президент РФ, но ему не вменено в обязанность осуществлять ГФК от имени народа. Он и не вмешивается. Таким образом, представление интересов народа в области финансового контроля сведены к минимуму – к процессу. Интерес заинтересованного пользователя в информации ГФК от имени собственника для его представителей фактически не сформирован.

Необходимость разделения контрольных полномочий представителей государственного финансового контроля

Необходимо четкое разделение контрольных полномочий между Президентом и Парламентом.

Так, в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики страны [1], в том числе и в сфере формирования и использования государственных финансов. Поэтому его полномочия в области ГФК должны обеспечивать возможность его оперативного вмешательства в деятельность Парламента и особенно Правительства РФ в случаях принятия ими решений, противоречащих или не соответствующих избранным направлениям. Инструментами такого вмешательства являются:

- перечень обязательных решений в области государственных финансов, требующих одобрения Президента;

- прерогатива Президента по принятию управленческих решений по материалам, предоставляемым Парламентом и высшим контрольным органом страны, а также в случае возникновения разногласий между Парламентом и Правительством по вопросам государственных финансов;

- обязанность Правительства информировать Президента о мерах, принимаемых к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство страны, выявленных либо самим Правительством через свои контрольные органы, либо главным контрольным органом, либо из иных источников (например, от правоохранительных органов);

- полномочия Президента по блокировке или отмене любого управленческого решения Парламента или Правительства, на любом его уровне, если оно не соответствует выбранным направлениям финансовой политики;

- наделения Президента полномочиями принуждения (хотя бы и временными) по отношению к должностным лицам исполнительной власти в случае принятия и реализации ими управленческих решений не соответствующих выбранным направлениям финансовой политики.

Как следует из контекста Конституции РФ, из всех вопросов финансовой политики, Парламент РФ предназначен для законодательного оформления государственных управленческих решений, а также для осуществления парламентского контроля соблюдения Правительством РФ требований утвержденного закона о федеральном бюджете и отчета о его исполнении [1].

Учитывая, что конституционные полномочия Парламента по влиянию на Правительство РФ ограничены, то тех мероприятий контроля, которые прописаны сегодня в Конституции РФ, достаточно для осуществления парламентского контроля.

Эти полномочия должны быть закреплены за народным представительством на самом высоком уровне. В идеале это Конституция страны, как это сделано, например, в ФРГ [4] или в США [5], или, например, в специальном законе, как в Великобритании [6].

Закрепление полномочий окончательно оформит интерес заинтересованного пользователя в информации ГФК. С этого момента каждая ветвь власти будет точно знать сферу своих интересов в государственных финансах. Подход простой: «кто что регулирует, тот это и контролирует», а главное за это и отвечает.

С этих позиций вернемся к вопросу разделения ГФК на внутренний и внешний контроль. В данном случае применяется классификация государственного финансового контроля по признаку отношения к заинтересованному пользователю [9].

Основные органы и исполнители государственного бюджета

Во всем мире исполнителями государственного бюджета считаются министерства и ведомства исполнительной власти, в российском бюджетном законодательстве – ГРБС. Именно их деятельность подлежит пристальному контролю со стороны народного представительства. И именно они считаются основными заинтересованными пользователями в рамках бюджетного процесса, т.к. являются наиболее информированными пользователями в связи с непрерывным осуществлением финансового контроля, обладающие возможностью оперативно вмешиваться в ситуацию, в случае выявления нарушений.

Поэтому, например, в Лимской декларации разделение государственного финансового контроля на внешний и внутренний происходит относительно ведомственной принадлежности [7]. То есть, ГРБС и созданные ими ревизионные органы осуществляют внутренний ГФК. Государственные институты в лице народного представительства, Правительства или ведомства, наделенного полномочиями государственного финансового контроля в отношении иных главных распорядителей (например, Минфина России), через созданные ими ревизионные органы, осуществляют внешний ГФК.

Модель системы ГФК в ее наиболее общем виде, предусматривает совокупность органов внешнего ГФК. Народное представительство занимает в этой системе ведущее место, т.к. оно олицетворяет волю народа и действует от его имени. Поэтому и финансовый контроль, осуществляемый народным представительством, должен быть нацелен, прежде всего, на анализ соответствия разработанной финансовой политики основным конституционным целям деятельности государства, строгого следования исполнительной властью выбранных направлений и достижение ею поставленных целей и намеченных результатов.

Понятно, что финансы это достаточно узкоспециализированная сфера деятельности, требующая от людей, задействованных в финансовой сфере, специфических знаний. Поэтому народное представительство нуждается в органе, который бы перерабатывал специфическую информацию в более понятную для народных представителей и представлял бы ее в форме, которая бы позволяла последним принимать обоснованные государственные решения от имени народа.

Очень хорошо сказал об этом русский экономист в начале ХХ века: «Народное представительство не имеет необходимой гибкости и подвижности действий для того, чтобы обнять во всей их сложности разнообразные операции, посредством которых ведется государственное хозяйство. Оно никогда не будет иметь ни времени, ни специальной подготовки, ни знания, ни необходимой свободы, чтобы усвоить подробности громадной и сложной отчетности, которая требует массы технических и профессиональных сведений …Ясно, что для того, чтобы контроль народного представительства был плодотворен, он нуждается во вспомогательном учреждении, которое подготовило и проложило бы ему путь к рассмотрению и обсуждению каждого министерского отчета и осветило бы все действия правительства. Без такого подготовительного органа контроль народного представительства являлся бы призрачной формальностью. Таким учреждением во всех конституционных государствах является так называемая счетная палата» [8]. Таким образом, счетная палата только лишь инструмент финансового контроля народного представительства.

Пользователи, заинтересованные в информации государственного финансового контроля

Международный опыт и опыт развития отечественного финансового контроля говорят о том, что если заинтересованным пользователем у счетной палаты является народ в лице народного представительства, то это высший орган контроля. Однако, в Российской Федерации нет высшего контрольного органа, и Счетная Палата Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации является органом, предназначенным только для контроля за исполнением федерального бюджета [1].

Статус высшего контрольного органа означает, прежде всего, то, что заинтересованным пользователем в его информации выступает все народное представительство – Президент и Парламент Российской Федерации. Следовательно, он должен иметь доступ к любой информации, касающейся формирования и использования общественных финансов, не зависимо от уровня бюджета, заинтересованного пользователя и т.д. Эту информацию он может получать как от заинтересованных пользователей всех уровней бюджетов, т.е. от финансовых органов и ГРБС, так и непосредственно от органов, осуществляющих контрольные действия, назовем их в целях данной работы ревизионными органами. При этом он должен иметь возможность осуществить любое контрольное действие в отношении любого субъекта ГФК.

В качестве пользователя в информации высшего контрольного органа может выступать также Председатель Правительства РФ. Кроме того, к информации о результатах деятельности Счетной палаты РФ должны иметь доступ все члены общества.

При этом в дополнение к статусу необходимо определить модель организации деятельности Счетной палаты РФ и наделить ее соответствующими полномочиями. Наиболее предпочтительными являются три варианта модели организации деятельности высшего контрольного органа, которые можно отнести к базовым моделям.

В соответствии с первой моделью Счетная палата РФ осуществляет оценку политической составляющей решений народного представительства, их соответствие требованиям Конституции РФ, оценку соответствия механизмов и правил, разработанных Правительством решениям народного представительства, оценку соответствия стандартов, разработанных ГРБС, механизмам и правилам Правительства, а также оценку эффективности механизмов и правил исполнительной власти и степень достижения запланированных результатов. Кроме того, Счетная палата РФ обобщает и анализирует информацию об использовании региональных финансов и финансов муниципалитетов, складывая их в общую картину и оценивая степень соответствия региональных и муниципальных финансовых программ и правил федеральному законодательству, а также миссии органов регионального и муниципального управления.

Актуальные вопросы формирования и использования информации в рамках государственного финансового контроля

Счетная палата является пользователем информацией Минфина России, который через Росфиннадзор осуществляет контроль правильности ведения учета и достоверности составления отчетности ГРБС. ГРБС в свою очередь осуществляют финансовый контроль соблюдения созданных ими стандартов получателями бюджетных средств и также передают полученную информацию Счетной палате (см. рис. 1).

Счетная палата РФ является пользователем информации народных представительств субъектов РФ и муниципалитетов, которые осуществляют бюджетный контроль через свои контрольно-счетные органы, и получает от них информацию, необходимую для общего анализа использования общественных финансов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Сводную информацию, основанную на данных своих контрольно-аналитических мероприятий и информации, полученной от Минфина России, ГРБС и народных представительств субъектов РФ и муниципалитетов, и переработанную в форму, удобную для принятия решений, представляет своим заинтересованным пользователям.

Рис. 1. Информационная модель № 1 организации деятельности

высшего контрольного органа в Российской Федерации

Нужно исправить положение текста в последней графе

При такой модели к народному представительству в качестве заинтересованного пользователя добавляется Председатель Правительства РФ, который также выступает заинтересованным пользователем и в информации Минфина России и ГРБС.

Особенности и недостатки информационных моделей организации деятельности высшего контрольного органа

Еще одной особенностью данной модели является то, что отпадает необходимость содержать сразу два органа ГФК в рамках исполнительной власти, а именно Федеральное казначейство и Росфиннадзор. Учитывая, что область их контроля сужается до контроля учета, оптимально было бы объединить эти два органа в один, который бы осуществлял и текущий и последующий контроль, выполняя функции представителя Минфина России. При этом функции кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ вернуть Центральному банку.

Недостатком данной модели является большая вероятность искажения информации от ревизионных органов, которая, проходя через фильтры своих заинтересованных пользователей, может быть изменена по тем или иным причинам, а также, в связи с удлиненным путем прохождения, может оказаться несвоевременной, что тоже не делает ее лучше. Кроме того, при такой модели степень независимости ревизионных органов от влияния объектов контроля не очень высока.

В соответствии со второй моделью Счетная палата РФ получает информацию напрямую от контрольно-счетных органов субъектов РФ.

Однако, при реализации этого варианта Счетная палата РФ должна обязательно участвовать в формировании этих органов, например, назначая на должность и отстраняя главу контрольно-счетного органа и его заместителей по согласованию с губернатором и народным представительством региона. При этом региональный контрольно-счетный орган также участвует в формировании муниципальных контрольно-счетных органов на тех же условиях (см. рис. 2).

Рис. 2. Информационная модель № 2 организации деятельности

высшего контрольного органа в Российской Федерации

Исправить положение текста в графах

Эта модель предпочтительнее, т.к. степень независимости контрольно-счетных органов от органов управления субъектами РФ значительно возрастает, что дает возможность повысить объективность информации региональных и муниципальных контролеров, а также своевременность ее представления. Кроме того, у Счетной палаты появляется возможность непосредственно влиять на деятельность региональных контролеров.

Третья модель предусматривает четкое разделение сфер контроля между исполнительной и законодательной властью. Функции, цели и задачи Счетной палаты остаются те же, что и в предыдущих моделях, однако в Правительстве создается контрольный орган (например, Росфиннадзор переходит в непосредственное ведение Председателя Правительства РФ), который берет на себя вопросы оценки соответствия механизмов и правил, разработанных Правительством РФ решениям народного представительства, оценку соответствия стандартов, разработанных ГРБС, механизмам и правилам Правительства РФ, а также достижения намеченных результатов (см. рис. 3).

Рис. 3. Информационная модель № 3 организации деятельности

высшего контрольного органа в Российской Федерации

А вопросы контроля правильности ведения учета и достоверности предоставления отчетности остаются закрепленными за Минфином России, который и осуществляет этот контроль через органы Федерального казначейства. В этом случае Счетная палата РФ становится заинтересованным пользователем информации такого органа, но оставляет за собой право осуществлять контроль, который в Лимской декларации называется контроль по факту [7]. То есть, используя информацию Росфиннадзора для повседневной деятельности, в случае выявления нарушений она еще и сама обязана проверить достоверность такой информации.

При этом Счетная палата также участвует в формировании Росфиннадзора, например, через согласование или утверждение на должность его руководящих органов, а также участие в освобождении их от занимаемой должности.

Преимуществом данной модели является то, что Председатель Правительства имеет реальную возможность непосредственно руководить деятельностью Росфиннадзора, определяя стратегические направления его деятельности, цели осуществления ГФК и естественно повышается оперативность получения информации, а значит, и сокращается время реакции, в случае выявления финансовых нарушений.

Недостатком данной модели является большое количество ревизионных органов, что влечет большие затраты средств бюджета на их содержание и обеспечение их деятельности. Однако, как уже говорилось, затраты на правильную организацию и осуществление финансового контроля, как правило, оправдываются минимизацией потерь от финансовых нарушений.

Выводы

1. Приняв за основу общую модель системы, государство определяет подсистему внешнего ГФК. При этом контроль народного представительства несет все признаки внешнего контроля, а контроль Правительства совмещает как признаки внешнего, так и признаки внутреннего контроля, поэтому его можно отнести к вневедомственному контролю.

2. Предложенные модели организации внешнего ГФК не являются догмами. Отдельные элементы данных моделей можно совмещать между собой создавая иные варианты системы ГФК. Основополагающим при формировании модели является правильная формулировка принципов ГФК, основанная на понимании того, что государство действует, прежде всего, в интересах народа. Допуская при этом, что политику государства формируют и реализуют люди, имеющие свои предпочтения, которые могут не совпадать с предпочтениями народа и государства.

3. Для минимизации рисков использования исполнительной властью общественных финансов на цели, не предусмотренные народной волей, и предназначена, в том числе система ГФК и ее подсистема внешнего финансового контроля.