Международный опыт саморегулирования на отраслевых рынках

Для расширения границ представлений о механизме саморегулирования на отраслевых рынках важно обратиться к международному опыту передачи функций государства негосударственным органам. Безусловно, эта идея имеет ряд определенных психологических сложностей как для романо-германской системы права, в частности, российской, так и для англо-саксонской (Великобритания, Канада, США, Индия и др.). Вместе с тем, еще в далекие времена система общего права предусматривала возможность передачи государством ряда своих функций публичным организациям (в англосаксонской системе права) и частным (в романо-германской системе права).

Ключевые критерии применения механизмов саморегулирования на отраслевых рынках

Попытаемся достоверно определить наличие психологических сложностей передачи государством некоторых своих функций саморегулируемым организациям (СРО) с целью сформулировать критерии применения механизмов саморегулирования как в России, так и за рубежом.

Во-первых, СРО не участвуют в законотворческой деятельности, а лишь разрабатывают стандарты, правила профессиональной деятельности, поэтому представления о возможности оспаривания норм саморегулирования членами СРО или третьими лицами в том же порядке, что и государственные акты, действия являются ошибочными.

Во-вторых, СРО не могут осуществлять контроль над физическими и юридическими лицами или иным образом нарушать принципы гражданского права, которые установлены законодательно. Подчеркнем, что СРО призваны устанавливать не правовые нормы, а нормы морали профессиональной деятельности с целью повышения уровня качества этой деятельности.

На основании вышеизложенного сформулируем ключевые критерии применения механизмов саморегулирования на отраслевых рынках.

1) Низкая эффективность государственного регулирования отраслевого рынка или полное отсутствие вмешательства государства в протекающие рыночные процессы.

2) Наличие заинтересованных групп хозяйствующих субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности на отраслевом рынке.

3) Устранение барьеров входа-выхода на отраслевой рынок.

4) Деятельность международных организаций на отраслевых рынках.

5) Типы услуг (товаров, продукции, работ) оказываемых (предлагаемых, реализуемых) хозяйствующими субъектами на отраслевых рынках.

6) Приобретение конкурентного преимущества посредством участия в различного рода саморегулируемых организациях, в значительной мере это касается услуг (товаров, продукции, работ) особой социальной значимости.

7) Функции СРО, осуществляемые на конкретных отраслевых рынках, а именно: разработка правил деятельности хозяйствующих субъектов и стандартизация ее отдельных направлений; мониторинг за деятельностью хозяйствующих субъектов на отраслевом рынке и контроль за соблюдением действующих стандартов; применение различных (но законных!) санкций за нарушение стандартов и правил деятельности хозяйствующих субъектов на отраслевом рынке; сбор и предоставление членам СРО актуальной информации; проведение по различным направлениям деятельности хозяйствующих субъектов отраслевого рынка тренингов и семинаров для расширения профессиональных знаний.

8) Принципы развития СРО на конкретных отраслевых рынках с позиции исторических аспектов, новшеств и инноваций в профессиональной среде, глобализации и т.д.

Исследование опыта саморегулирования в ведущих странах мира – США, Канаде, Австралии, Великобритании

В контексте анализа возможностей использования вышеперечисленных критериев представляется полезным изучить опыт отдельных стран, в которых институт саморегулирования получил наиболее интенсивное развитие.

Соединенные Штаты Америки (США). Первые СРО появились в первое десятилетие ХХ века и практически сразу стали незаменимыми участниками отраслевых рынков, поскольку американские предприниматели рассматривали и до сих пор рассматривают членство в СРО как основу незыблемой деловой репутации, а также сигнал для других участников рынка о надежности их профессиональной деятельности. Поэтому сегодня участие в СРО предприниматели воспринимают как реальный актив кампании, потеря которого равносильна потери ее бренда. Важно уточнить, что саморегулирование в США эволюционно сменило картельные объединения производителей [3], которые по мере развития антимонопольного регулирования становились все более опасными для своих членов. Появление на отраслевых рынках США СРО открыло для их членов ряд преимуществ, а именно:

- повысился уровень доверия потребителей к качеству оказываемых услуг (реализуемых товаров), поскольку СРО были разработаны и внедрены дополнительные требования к деятельности их участников;

- вырос реальный спрос на отраслевых рынках посредством интенсификации конкуренции между хозяйствующими субъектами, являющимися членами и СРО и таковыми не являющимися;

- повысилась эффективность деятельности хозяйствующих субъектов, которые являются членами СРО в результате использования добровольных стандартов профессиональной деятельности;

- улучшилось взаимодействие между всеми участниками отраслевых рынков, посредством консолидации информационных массивов о стандартах, качестве оказываемых услуг (производимой продукции, реализуемых товаров);

- появились новые механизмы регулирования отраслевых рынков (более гибкие и оперативные), поскольку участники рынка наилучшим образом осведомлены об условиях профессиональной деятельности, спросе, предложении, конкуренции, ценах.

Реализация данных преимуществ на отраслевых рынках США проливает свет на особенности их деятельности, уточним их для целей настоящего исследования.

Первая особенность. СРО в США формируются без учета принадлежности ее членов к определенному отраслевому рынку. Более того, члены СРО могут вести профессиональную деятельность в принципиально разных направлениях. Ярким примером является саморегулируемая организация «Council of Better Business Bureaus» (CBBB), которая является частной некоммерческой организацией, финансируемой за счет членских взносов участников. Цель деятельности СВВВ – повышение стандартов взаимодействия профессиональных участников отраслевых рынков и конечных потребителей.

Вторая особенность. Мотивом вступления хозяйствующих субъектов в СРО является получение дополнительных конкурентных преимуществ в процессе профессиональной деятельности в отличие от субъектов, которые не являются членами СРО.

Третья особенность. Создание СРО позволило отказаться от жесткого государственного регулирования на некоторых отраслевых рынках. Опираясь на цитату Роберта Питофски, председателя Федеральной торговой комиссии США (1998): «Экономика растет более высокими темпами, чем возможности государственного регулирования» [7], можно объяснить феномен развития саморегулирования на отраслевых рынках. Поэтому дополнение саморегулирования государственным регулированием необходимо там, где прогнозируются провалы отраслевого рынка в определенные периоды времени.

Основными инструментами регулирования, используемыми в США, являются рыночное регулирование, саморегулирование и государственное регулирование. При этом рыночное регулирование предполагает воздействие «невидимой руки рынка». Саморегулирование предполагает разработку стандартов поведения и их реализацию применительно к профессиональной деятельности хозяйствующих субъектов без прямого государственного вмешательства. Государственное регулирование предполагает разработку и принятие нормативных актов, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, ведущими профессиональную деятельность на отраслевых рынках, а также контроль за исполнением этих актов в границах ответственности конкретного государственного органа.

В настоящее время на отраслевых рынках США действуют два типа СРО: организации, объединяющие профессиональных участников, и организации, объединяющие аффилированные компании.

Содержание деятельности СРО, объединяющих профессиональных участников, состоит в добровольном самоограничении их прав при осуществлении деятельности на отраслевом рынке. При этом законодательство США не обязывает вступать в другие СРО, координируемые различными профессиональными ассоциациями, объединениями, союзами.

Сущность деятельности СРО, объединяющих аффилированные компании предполагает, что только одна из них занимается саморегулированием, а другие осуществляют предпринимательскую деятельность на отраслевом рынке в качестве торговой системы и связанных с ней структур (например, консультантов). Однако такая практика может привести к постепенному смещению от процессов саморегулирования к реализации собственных интересов, что может привести к крупным отраслевым и межотраслевым конфликтам.

Таким образом, в США СРО создаются по инициативе «сверху», однако, являются общественными, а не государственными организациями, что позволяет обеспечить функционирование эффективной системы контроля за соблюдением этики, независимости, результативности деятельности.

Канада. Механизм саморегулирования в этой стране является одним из наиболее эффективных и результативных в мире [2], поскольку здесь наиболее благоприятная законодательная база, регулирующая создание, функционирование и развитие СРО. Правительство Канады целенаправленно формирует наиболее благоприятные условия для формирования отраслевых СРО, учитывая их территориальное расположение, что позволяет достичь значительных конкурентных преимуществ для хозяйствующих субъектов отраслевых рынков, являющихся членами СРО, а именно:

- стимулирование интереса к самоорганизационным процессам и их регулированию на отраслевых рынках посредством предоставления консультаций для участников профессиональной деятельности, проведения аналитических исследований, формирования доступной для членов СРО информационной базы и т.д.;

- обеспечение переговоров, связанных с профессиональной деятельностью на отраслевых рынках, проведение конференций по вопросам функционирования и развития механизма саморегулирования на отраслевых рынках;

- участие всех заинтересованных сторон в создании различных кодексов и правил поведения на отраслевом рынке;

- предъявление особых требований к работникам определенных профессий и к предпринимателям, занимающимся определенными видами профессиональной деятельности;

- получение выгодных заказов и заключение перспективных договоров, обеспечивающих получение наибольшего эффекта по результатам профессиональной деятельности;

- участие членов СРО в разработке образовательных и профессиональных стандартов, соответствующих современным требованиям уровню квалификации специалистов в определенной отрасли.

На основании вышеизложенного уточним особенности деятельности СРО в Канаде.

Первая особенность. Механизм саморегулирования распространяется не на юридические лица, а на физические, что, безусловно, является преимуществом. Так, еще обучаясь в университете, студент может получить всю интересующую его информацию по вступлению в СРО (перечень подтверждающих и предоставляемых документов, необходимых экзаменов, величины членского взноса и пр.).

Вторая особенность. Проведение аналитической работы с целью определить эффективность действующих кодексов, воздействующих на профессиональную деятельность членов СРО и выработать рекомендации по использованию наиболее результативных методов регулирования отраслевых рынков.

Инструменты регулирования, используемые в Канаде: государственное регулирование и саморегулирование.

Таким образом, в Канаде правительство оказывает значительную поддержку хозяйствующим субъектам отраслевых рынков, которые являются членами СРО, выполняя функции гаранта, посредника, удостоверителя, разработчика кодексов и стандартов, прямого участника.

Австралия. Формирование и развитие механизмов саморегулирования является приоритетным направлением реализации реформы регулирования отраслевых рынков [1], которая реализуется с середины 90-х гг. ХХ столетия в этой стране.

Цель реформирования механизмов регулирования отраслевых рынков – снизить затраты бизнеса, связанные с протеканием процессов регулирования деятельности хозяйствующих субъектов рынка и повысить эффективность функционирования и результативность развития всех рыночных участников.

Для достижения этой цели, согласно проводимым реформам, необходимо решить следующие задачи (и они постепенно решаются):

- установить меру ответственности бизнеса за состояние дел на отраслевом рынке посредством разработки наиболее эффективных схем саморегулирования хозяйствующих субъектов;

- минимизация вмешательства государства в экономику отраслевых рынков в соответствии с критерием результативности их деятельности;

- многоконтурный анализ регулирующего воздействия на отраслевой рынок для определения приоритетности инструментов воздействия, получаемого экономического эффекта, понесенных затрат, возможных рисков, наилучших управленческих альтернатив.

Многообразие инструментов регулирования, применяемых в Австралии, представлено рыночным регулированием, саморегулированием, квази-регулированием, государственным регулированием. Квази-регулирование предусматривает любую форму государственного вмешательства в обеспечении соблюдения разработанных бизнесом и профессиональными организациями кодексов и правил.

В Австралии саморегулирование рассматривается как наилучшая из возможных альтернатив, которая позволит преодолеть провалы на отраслевых рынков в кризисные периоды, поскольку государство должно (а в сложные моменты особенно) помогать бизнесу самостоятельно и ответственно решать отраслевые проблемы [4]. При этом результативное саморегулирование в Австралии предполагает:

- наличие стандартов ведения бизнеса на отраслевых рынках, разработанных представителями хозяйствующих субъектов;

- наличие постоянного мониторинга за соблюдением действующих на отраслевых стандартов, действие адекватных санкций за их нарушение;

- наличие гибкой системы разрешения споров, возникающих между хозяйствующими субъектами отраслевых рынков.

Безусловно, шансы на результативность саморегулирования повышаются, если учитывать особенности деятельности СРО в Австралии.

Первая особенность. Саморегулирование используется на австралийских отраслевых рынках, если существует возможность для всех заинтересованных лиц не только придерживаться достигнутых соглашений, но и развивать их, обеспечивая тем самым выживание отрасли, определенные рыночные преимущества.

Вторая особенность. СРО, как правило, образуются на базе отраслевых ассоциаций, что позволяет локально бороться с насущными проблемами на отраслевых рынках.

Третья особенность. Возможность смешанного регулирования (квази-регулирования), предполагающего солидарную ответственность бизнеса и государства за результаты регулирования отраслевых рынков.

На основании вышеизложенного сформулируем преимущества, которые «открывает» участие в СРО для хозяйствующих субъектов отраслевых рынков, в Австралии:

- возможность продвижения передового опыта, накапливаемого у хозяйствующих субъектов, функционирующих на отраслевых рынках;

- ориентация разработанных стандартов на решение конкретных проблем отраслевого рынка;

- снижение затрат бизнеса по сравнению с государственным регулированием;

- процедура разрешения споров эффективна как для хозяйствующих субъектов отраслевых рынков, так и конечных потребителей, поскольку более быстрая и дешевая в сравнении с использованием мероприятий, предусмотренных действующей законодательной базы [6];

- не требует затрат из бюджета, что позволяет не использовать средства налогоплательщиков для решения конфликтных ситуаций, возникающих время от времени на отраслевых рынках [5].

Таким образом, в Австралии ведется постоянное регулирование законодательного поля для деятельности СРО, при этом государственное регулирование отраслевых рынков предполагает действенный контроль за функционированием СРО.

Великобритания. В этой стране активное участие в рассмотрении и реализации добровольных кодексов поведения принимает агентство Правительства, ответственное за проведение конкурентной политики (Office of Fair Trading).

Основными инструментами регулирования, применяемыми в Великобритании, являются: саморегулирование и квази-регулирование.

Механизмы политики саморегулирования, изложенные в акте «The Department of Trade and Industry’s (DTI) White Paper» тщательно исследуются множеством государственных агентств Великобритании и предполагают предоставление хозяйствующим субъектам отраслевых рынков, являющихся членами СРО следующих преимуществ:

- гарантии соответствия их поведения требованиям добровольного саморегулирования;

- повышение эффективности их профессиональной деятельности, в том числе и за счет более «мягкого» контроля на предмет недобросовестного поведения на отраслевом рынке;

- консультационные услуги по любым вопросам, касающихся профессиональной деятельности на отраслевых рынках;

- проведение научных исследований по формированию результативной концепции саморегулирования на отраслевых рынках.

Реализация данных преимуществ возможна в следующих формах саморегулирования: добровольное и делегированное.

Добровольное саморегулирование представлено в:

- односторонних секторальных кодексах поведения (альтернативная медицина, строительство, реклама, маркетинг);

- кодексах, разработанных с привлечением заинтересованных лиц (страховые компании, ипотечные компании, компании, занимающие водоснабжением, отоплением и др.);

- межотраслевые кодексы, которые регулируют отношения одновременно более чем в одной отрасли (реклама и стимулирование сбыта; позирование товаров производителей как полезных для окружающей среды – Green Claims Code of Practice; и др.);

- кодексы, которые имеют «печать одобрения» Правительственным агентством, ответственным за проведение конкурентной политики – Office of Fair Trading (СРО финансовых и кредитных организаций, производителей обуви, машиностроительных предприятий, туристических агентств, агентств недвижимости и др.).

Делегированное саморегулирование представлено в:

- законодательно санкционированные кодексы (аудиторские компании, стоматологические услуги, страхование и пр.);

- регулирующие кодексы СРО, уполномоченные государством (профессиональные страховые оценщики, бухгалтеры);

- лицензирующие кодексы СРО, уполномоченные государством (врачи, медсестры, рекламная деятельность, и т.д.);

- легальные кодексы (компании упаковщики, финансовые услуги и пр.).

Особенности саморегулирования в Великобритании накладывают значительный отпечаток на рыночные процессы в различных отраслях, а потому уточним их для целей нашего исследования.

Первая особенность. Разработка и использование добровольных кодексов профессионального поведения на отраслевых рынках с целью стимулирования самоорганизационных процессов.

Вторая особенность. Членство в СРО формально никогда не являлось и не является обязательным, поскольку лицензию на занятие профессиональной деятельностью возможно получить как в СРО, так и в государственной организации, курирующей данный вопрос.

Третья особенность. В целом система СРО является слишком громоздкой и на некоторых отраслевых рынках неэффективной, поскольку не может предотвратить нарушения участников рынка.

Четвертая особенность. Государство частично передало функцию надзора СРО на условиях взаимовыгодного сотрудничества. Так, при обнаружении негативных результатов работы хозяйствующих субъектов на отраслевых рынках или СРО государство может вмешаться или отозвать делегированные полномочия.

Таким образом, в Великобритании создаются и адаптируются легитимные правила (кодексы), регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов отраслевых рынков, что позволяет существенно снизить вмешательство государственного регулятора и сфокусировать его основные действия на контроле СРО.

Систематизация направлений исследования механизмов саморегулирования

В таблице представлены результаты систематизации ключевых направлений исследования механизмов саморегулирования в ведущих странах мира – США, Канаде, Австралии, Великобритании.

Таблица

Результаты систематизации ключевых направлений исследования механизмов

саморегулирования в ведущих странах мира

Выводы

Исследование международного опыта показывает возможности преодоления избытка государственного регулирования некоторых отечественных отраслевых рынков и способствует формированию результативных механизмов саморегулирования.