От государственного стратегического планирования к стратегическому управлению

Важнейшими факторами, определяющими эффективность политики любого государства, являются способность принимать грамотные решения и обеспечивать их реализацию. Современный институт государственной власти представляет собой сложный механизм, в котором ежедневно разрабатываются и принимаются многочисленные решения и от того, насколько скоординирован данный процесс и c какой вероятностью он гарантирует неуклонное следование сформированным решениям, зависит достижение намеченных целей в нужные сроки и с необходимым балансом задействованных ресурсов.

Ежедневная критика власти вызвана низкой степенью успеха принимаемых решений и их результативности. Часто такая результативность объясняется отсутствием достаточной поддержки на местах со стороны высшей и федеральной власти, но есть и другая причина, которая заключается в отсутствии действенной системы всеобъемлющего стратегического управления государством.

Сущность стратегического управления и планирования

Под термином «стратегия» автор понимает план мероприятий, направленных на достижение желаемых целей или решение существующих проблем. Специалист в области стратегического управления Г. Минцберг предложил следующее определение стратегии: «стратегия представляет собой модель, принцип поведения, перспективу или устойчивую последовательность действий, разбитых во времени» [3]. В свою очередь, совокупность действий, разработанных и реализуемых в рамках стратегии и ведущих к росту результативности принимаемых решений, способствующих достижению намеченных целей, называется стратегическим управлением.

Одной из важнейших функций стратегического управления является стратегическое планирование. План закладывается в стратегию с момента ее формирования: «стратегия соответствует схеме или плану, который объединяет основные цели, политику и последовательность действий в единое целое» [4]. Стратегическое планирование – это процесс определения стратегии, а также принятие решений о выделении ресурсов для ее реализации. Таким образом, стратегический план помогает мобилизовать и распределить ограниченные ресурсы экономического субъекта, содействуя его поступательному развитию, повышая жизнеспособность и способствуя успеху.

Отсутствие стратегического планирования чревато раздробленностью сил, интересов и ресурсов, хаотичностью развития субъекта. Без стратегического планирования крайне сложно выработать определенный набор задач и сформулировать компетенцию для обеспечения долгосрочного роста. Основой развития субъекта становится спонтанность, хаотичность, некая выборочность в принятии решений, что неизбежно сопровождается конфликтом существующих вариантов развития и, как следствие, распылением усилий, средств, времени.

Нельзя сказать, что решения, принимаемые на высшем уровне российской власти, не подчиняются принципам стратегического планирования. Ряд постановлений и законодательных актов, принятых руководством страны в области стратегического планирования, свидетельствуют о внимании государства к данному управленческому аспекту. Сюда можно отнести Федеральный закон от 20.07.1995 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Приказ Минэкономразвития России от 17.06.2002 № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации»; Приказ Министерства регионального развития от 27.02.2007 № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»; утвержденная Распоряжением Правительства России от 17.11.2008 № 1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» и др.

Однако отличительной особенностью этих содержательных положений является «точечность» их воздействия на развитие российской экономики. До сих пор в нашей стране отсутствует действенный механизм согласования стратегических целей государства в целом со стратегиями социально-экономического развития на местах. Эта несогласованность приводит к нерациональному растрачиванию финансов, что не способствует достижению поставленных целей. По нашему мнению, достижение поставленных перед экономикой целей в условиях неопределенности и динамичных изменений невозможно без внедрения адекватной системы стратегического планирования как важнейшего условия эффективной модернизации.

В теории менеджмента существует понятие «горизонт планирования» целей, который имеет кратко-, средне- и долгосрочные границы. Если долгосрочный горизонт планирования задает Стратегия-2020, краткосрочный – бюджет нашей страны, то среднесрочного горизонта, в котором бы отражались конкретные мероприятия, направленные на достижение заданных Стратегией-2020 целей, пока не существует. Другими словами, те масштабные установки, которые дает Президент России, могут остаться недостижимыми, не имея под собой четкой поэтапной программы реализации.

Критика и принятие Проекта закона

Идея самостоятельного закона о стратегическом планировании рассматривалась Правительством нашей страны еще несколько лет назад. Однако деятельность по его разработке затормаживалась более срочными задачами. Только в 2011 г., выступая на Заседании Госсовета в Хабаровске, глава Свердловской области А. Мишарин отметил, что «регионы, декларируя «правильные стратегические цели», противоречат им в конкретной политике» [5]. Решить эту проблему губернатор предлагал за счет принятия законопроекта о стратегическом планировании. Документ поддержал В.В. Путин, поручив Правительству внести в Госдуму проект закона, предусматривающий «координацию стра­тегического управления и мер бюджетной политики» [5].

21 ноября 2011 г. окончательный проект закона «О государственном стратегическом планировании» был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Несмотря на то, что данный законопроект вводил порядок разработки стратегических документов и должен был связать разрозненные стратегии в единый механизм, он сразу подвергся многочисленной критике. Так, критика Совета безопасности была связана с делением стратегического планирования в стране на вопросы социально-экономического развития и вопросы в сфере национальной безопасности. Свою претензию сформулировало и Министерство финансов России, сославшись на отсутствие механизма согласования поставленных перед органами власти целей и выделенных на них средств [6]. Неясным из проекта также оставался вопрос о том, какое ведомство будет заниматься разработкой стратегических планов и, что немаловажно, контролем за их исполнением. Для создания индикативных планов Счетная палата РФ предложила создать Совет экономического развития России, в который наряду с представителями Правительства должны войти представители делового сообщества и независимые ученые.

Итоговый вариант проекта Закона, принятый 22 ноября 2012 г. в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации, учитывает вышеперечисленные замечания. Так, в проекте настоящего Закона к документам, разрабатываемым в рамках программно-целевого и территориального планирования на федеральном уровне, причисляется стратегия национальной безопасности России, разработка которой возложена на Совет Безопасности РФ. В ответ на замечание Министерства финансов, в ст. 21 проекта Закона прописывается, что «в целях финансового обеспечения достижения установленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России приоритетов и целей разрабатывается долгосрочная бюджетная стратегия России. Стратегия определяет приоритетные направления бюджетной политики на долгосрочную перспективу, обеспечивающие достижение целей социально-экономического развития, предельные уровни прогнозных расходов на государственные программы России и оценку бюджетных рисков» [1]. Что касается замечаний, связанных с контролем за исполнением стратегических планов, то в гл. 8 проекта Закона, посвященной вопросу мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования, предусматривается оценка результативности и эффективности государственного стратегического планирования, в том числе, государственного прогнозирования и программно-целевого планирования.

Между тем, по нашему мнению, чтобы стать базисом стратегического управления нашей страной данный законопроект все же требует дополнительных доработок.

Недочеты законопроекта

В ст. 3 законопроекта, где раскрываются основные понятия, используемые в будущем Законе, отсутствует определение стратегического управления, хотя в ст. 1 четко сказано, что «Закон определяет основы координации государственного стратегического управления» [1]. На наш взгляд, это обстоятельство является крайне важным, поскольку отсутствие одобренного на высшем уровне однозначного толкования данного термина подрывает общность формирования смысла стратегического управления, что может привести к ошибкам при принятии будущих стратегических решений на разных уровнях.

По нашему мнению, в законопроекте необходимо обратить повышенное внимание именно на ключевые формулировки, встречающиеся в тексте. В той же ст. 3 содержится определение стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. В соответствии со статьей, это «документ стратегического планирования, определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта РФ в долгосрочном периоде». Мы не можем согласиться с таким определением. Классики стратегического менеджмента учат нас тому, что стратегия не определяет цели, а имеет отношение к способам их достижения. Кроме того, стратегия имеет дело со среднесрочной перспективой. На долгосрочный период можно сформулировать Концепцию развития, но не стратегию, служащую средством достижения целей, всегда ограниченных временными и ресурсными рамками.

Внимания также требует ст. 25 законопроекта, в которой говорится о государственной программе РФ. В соответствии с ней, государственная программа РФ разрабатывается «для достижения приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности». Но чем это определение в корне отличается от приведенного нами выше определения стратегии?

Постановке целей и выбору стратегических приоритетов должен предшествовать тщательный анализ среды. Из законопроекта совершенно не ясно, кто будет заниматься этим анализом. В тексте проекта говорится о «Федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития». Здесь, как нам кажется, существует опасность неувязки стратегического видения приоритетов развития на федеральном и местном уровнях, не говоря уже о контроле за их исполнением.

Закон как базис системы стратегического управления

В своем выступлении 13 января 2012 г. на заседании «Меркурий-клуба» Е.М. Примаков сказал: «сохранение роли государства в экономике полностью совместимо с «разгрузкой» государственных полномочий», что свидетельствует о необходимости возрождения административной реформы. Действительно, нужно не сокращать государственные функции, а децентрализовать их с федерального на региональный и муниципальный уровни: «это возможно только в том случае, если делегирование полномочий произойдет одновременно с обеспечением тех, кто их получает, необходимыми доходными источниками» [7]. По нашему мнению, в рамках Закона о государственном стратегическом планировании нужно как раз децентрализовать государственную функцию планирования, создавая собственные региональные институты, ответственные за стратегическое развитие регионов. Это позволит вплотную сконцентрироваться на проблемах регионов и выработать самостоятельную адекватную программу их преодоления на основе ситуационного управленческого подхода [2].

Подчеркнем, что Закон о стратегическом планировании следует, на наш взгляд, рассматривать как базис системы государственного стратегического управления. Не случайно в самом законопроекте помимо планирования упоминаются и другие ключевые управленческие функции: организация, координация, контроль. И это правильно, т.к. сосредоточенность на одном лишь планировании сужает диапазон альтернатив при принятии стратегических решений. Президент России В.В. Путин перед разработчиками Закона поставил задачу обеспечить координацию именно «стратегического управления» [5]. Как известно, особенностью системы стратегического планирования является ориентация на достижение цели, разработку стратегий и реализацию целенаправленной политики. В свою очередь, система стратегического управления должна быть гибкой, чувствительной, ориентированной на действия по сокращению или устранению любых негативных воздействий, которые преподносит среда. Разумеется, в стабильной макроэкономической обстановке разработка стратегических приоритетов может происходить облегченно, с определенной периодичностью, заданной планом. Однако в условиях стрессов и потрясений усиливается важность стремительного реагирования на любые угрозы. Такой реакции можно достичь только через синтез планирования с управленческим контролем, грамотной организацией и неукоснительной координацией действий.

Атрибуты стратегического планирования и управления

В широком смысле, системы стратегического планирования и управления схожи в конечных целях, но различаются «путями и средствами» взаимодействия с окружающей средой. Так, система стратегического планирования использует подход «снаружи – внутрь», чтобы на основе анализа угроз и возможностей принимать наиболее действенное решение. В свою очередь, система стратегического управления подчиняется подходу «изнутри – наружу», особенностью которого является ориентация на анализ среды с перспективы собственного потенциала («путей и средств»).

Отличительной особенностью стратегического планирования от управления является то, что планирование имеет дело с закономерными изменениями, а управление – со спонтанными. Поэтому обязательным атрибутом стратегического управления является непрерывный мониторинг внутренних узких мест и расширенная диагностика среды.

При реализации стратегии результатом стратегического планирования является наступательное поведение в комплексе с повышенным вниманием к защитным мерам, направляемым на противодействие нежелательным и неожиданным происшествиям. В свою очередь, стратегическое управление – это, прежде всего, превентивная защита. Это значит, что сочетание стратегического планирования с управлением позволит добиться экономии средств на мероприятия, которые целесообразно было бы предупредить, а совокупность защитных и превентивных мер вместе с ориентацией на наступательное позиционирование системы стратегического планирования могут обеспечить более глубокий, комплексный подход к стратегическому управлению государством.

Таким образом, стратегическое управление мобилизует разные средства и способы обеспечения стратегического выбора в турбулентной среде. Так как стратегическое управление подразумевает молниеносное реагирование на негативное влияние среды, ключевым аспектом нового закона должен стать вопрос о непрерывном мониторинге среды и поиске возможностей преодоления внешних угроз на основе имеющихся ресурсов. Однако в законопроекте говорится о «мониторинге реализации документов государственного стратегического планирования» [1]. Эта формулировка присутствует и в перечне полномочий России в сфере государственного стратегического планирования (п. 10 ст. 4), и в составе полномочий участников планирования (ст. 8).

В гл. 8 прописываются основные условия мониторинга реализации документов. Несмотря на то, что в п. 2 ст. 38 говорится о том, что «одной из основных задач мониторинга является наблюдение, сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии России», в той же статье в п. 3 отмечается, что «основными документами, используемыми при осуществлении мониторинга являются Ежегодный доклад Секретаря Совета Безопасности, сводный годовой доклад «О ходе реализации и оценке эффективности государственных программ России», годовой отчет «О результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта РФ»» [1]. То есть наблюдение, сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии России будет проводиться только на основе документов об уже реализованных мероприятиях. О каком превентивном управлении тут может идти речь?

Вместе с тем, нельзя сказать, что в проекте Закона не уделяется внимание вопросу мониторинга среды для принятия будущих решений о планировании.

Так, согласно ст. 6, «основными задачами системы государственного стратегического планирования являются определение внешних и внутренних условий, тенденций, ограничений и выявление возможностей социально-экономического развития» [1]. Здесь же говорится о формировании «комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и задач социально-экономического развития и выбор путей и способов достижения целей и задач социально-экономического развития России» [1]. Это доказывает наличие общих принципов стратегического управления в законопроекте. Однако для того, чтобы можно было говорить о системе стратегического управления, необходима тщательная систематизация содержащихся в законопроекте установок. Пока же имеется фрагментарное толкование жизненно необходимых экономике нашей страны понятий и механизмов работы.

Выводы

На сегодняшний день проект Закона «О государственном стратегическом планировании», по нашему мнению, требует тщательной доработки, результатом которой должен стать документ, являющийся базой для формирования комплексной, единой, а не фрагментарной системы государственного стратегического управления, увязывающей стратегические цели с бюджетными возможностями нашей страны и позволяющей отслеживать любые изменения в среде и вовремя на них реагировать. В противном случае закон рискует оказаться неэффективным.