Муниципальные контрольно-счетные органы: практика формирования в России

Вопрос организации внешнего финансового контроля над использованием и сохранностью муниципальной собственности в современной России – один из самых актуальных. Необходимо отметить, что еще около 20 лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс ее становления продолжается и сегодня.

Контрольная деятельность в системе местного самоуправления

В настоящее время в стране насчитывается около 24 тыс. муниципальных образований. В местных бюджетах сосредоточена значительная часть финансов всей страны, составляющая порядка 20% консолидированного бюджета. Местные бюджеты имеют огромное значение и важность в жизни большинства граждан, в связи с чем от должной организации контроля над использованием и сохранностью муниципальной собственности напрямую зависит и их благосостояние.

В настоящей статье авторы для обозначения учреждения, призванного осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль, также используют словосочетание «муниципальный контрольно-счетный орган» (далее – КСО).

Контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным контролем. Органы местного самоуправления призваны решать данные вопросы самостоятельно и под свою ответственность.

Финансово-бюджетная сфера муниципальных органов власти в последнее время стала объектом пристального внимания коррупционеров. Хищением бюджетных средств занимаются материально-ответственные лица, бухгалтера, начальники подразделений и даже руководители организаций.

Для обозначения структуры (органа), предназначенной осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль, законодатель в ст. 38 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «контрольный орган муниципального образования».

Организация контрольно-счетной деятельности в регионах России

Анализ количества созданных и действующих муниципальных КСО по федеральным округам выявил следующее.

В Уральском федеральном округе насчитывается 1164 муниципальных образований. Органы внешнего финансового контроля созданы в только в 174, что составляет 15,9% от общего количества.

В Приволжском федеральном округе насчитывается 526 муниципальных образований. КСО созданы в 342 из них, что составляет 65% от общего количества.

В Дальневосточном федеральном округе насчитывается 1409 муниципальных образований. КСО созданы в 93 муниципальных образованиях, что составляет 6% от общего количества.

В Московской области анализ ситуации в 2012 году показал следующее.

По уровню организации внешнего финансового контроля муниципальные образования в Московской области можно распределить на три основные группы:

1) предусмотрены уставами и функционируют;

2) предусмотрены уставами, но не сформированы;

3) до настоящего времени как органы местного самоуправления уставами не предусмотрены.

Организация контрольно-счетной деятельности в третьей группе значительно будет отставать и в будущем, в связи с длительностью процесса внесения изменений в уставы.

Если обратиться к цифрам, то к середине 2012 года в Московской области создано 65 КСО (87,8% от количества городских округов и муниципальных районов), 40 из них имеют статус юридического лица (61,5% от общего количества). Не имеют такого статуса до настоящего времени 25 КСО. В 9 муниципальных образованиях КСО еще не созданы (в Дмитровском, Зарайском, Истринском, Люберецком, Подольском муниципальных районах и городских округах Дубна, Котельники, Протвино, Химки).

Помимо организационных и финансовых вопросов, как отметил С.В. Степашин на общем собрании Союза муниципальных контрольно-счетных органов в г. Брянске в мае 2012 года: «имеется еще целый ряд «узких мест» в организации и деятельности КСО муниципальных образований».

На основании собранной и проанализированной информации, авторами настоящей статьи выделено пять основных вопросов:

1) регулирование правового статуса сотрудников КСО;

2) малая штатная численность;

3) недостаточная квалификация кадров;

4) вопросы методологии;

5) вопросы внедрения информационных технологий.

Нарушения в системе использования бюджетных средств

Говоря о современной роли муниципальных КСО, нельзя ограничиваться рекомендациями, которые они дают органам местного самоуправления, в основном по вопросам бюджетного взаимодействия различных ветвей власти.

Как показывает практика, большая часть положительных примеров эффективного использования и сохранности муниципальной собственности является результатом участия КСО при принятии решений органами местного самоуправления.

В частности, нельзя не коснуться роли КСО в защите муниципальных образований от «серых» схем финансирования. Контроль над эффективностью заимствования и размещения средств муниципального образования должен базироваться на заключениях КСО.

Схемы привлечения средств, завуалированные в лизинговых или факторинговых схемах, достигают 20−23% годовых, в то время как эффективное использование финансового инструментария в Российской Федерации не превышает 10%.

Часто муниципальные учреждения и предприятия пытаются создать искусственный бюджетный дефицит. Это впоследствии приводит к отвлечению, неэффективному использованию или хищениям средств местных бюджетов.

По данным Союза муниципальных контрольно-счетных органов, объем средств КСО, проверенных его структурами в 2011 году, составил 471,3 млрд рублей, в том числе проверено бюджетных средств – 371,3 млрд рублей. По результатам проведенных мероприятий выявлены нарушения на общую сумму 33 млрд рублей (9% от объема проверенных средств).

Наибольший объем нарушений в денежном выражении выявлен в Центральном Федеральном округе (27%). Доля нарушений в общем объеме проверенных средств варьируется от 1,4−5% (Северо-Кавказский, Уральский, Северо-Западный) до 12−25% (Приволжский, Южный, Сибирский, Дальневосточный). Нарушения выявляются практически по всем расходным статьям.

Законодательная основа деятельности контрольно-счетных органов

До недавнего времени процесс формирования КСО осложнялся отсутствием установленных общих принципов организации деятельности и очерченных полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований, соответствующих реалиям современной бюджетной системы.

В настоящее время потенциал муниципальных КСО в стране не используется в полном объеме, нуждается в методологической поддержке и системных научных исследованиях в данной сфере.

В 2011 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [3].

Организация эффективной системы муниципального финансового контроля − задача государственной важности. Принятие соответствующего Федерального закона и надлежащий контроль над его исполнением со стороны государства должны стать стимулом для активизации деятельности по пресечению злоупотреблений в финансово-бюджетной сфере муниципалитетов.