Сервис-доминирующая логика развития сектора государственного управления

Проводимая модернизация в секторе государственного управления (СГУ) России меняет не только привычный взгляд на его позиционирование в сфере услуг, но и сам вектор его развития, который корреспондирует с переходом к модели общества сервисного типа. Переориентация экономики от индустриального производства к индивидуально ориентированной деятельности требует сервисной трансформации во всех секторах экономики.

Феномен «обрастания услугами» (servicisation) производства во всех секторах экономики, на который обращает внимание Й. Майлс [1] актуализирует сервис-доминирующую логику организации и управления в СГУ. Другими словами, парадигмальное значение сервиса должно определять базовую стратегию развития и СГУ.

В первом приближении сервис-доминирующая логика приводит к отождествлению сервиса с услугами. Согласно такому подходу сервис как базовая дефиниция логики развития СГУ представляет собой экономическую деятельность по оказанию услуг. Подобная логика развивается в отечественном государствоведении, начиная с 2000-х годов и имеет не всегда положительный резонанс. Экономические модели, построенные на основе методологической посылки о противоположности экономики и сферы государственных услуг, когда государственная властная услуга выступает внешним ограничением хозяйственной деятельности организаций или жизнедеятельности индивида, а не внутренним мотивом поведения экономического субъекта, должны быть перестроены на принципиально новой методологической основе.

Разделяем точку зрения М. Барбера о том, что там, где государственный сектор оказывает качественные услуги по доступной цене: система образования качественно готовит специалистов, здравоохранение и другие службы ориентированы на высокое качество обслуживания населения – экономика будет успешно развиваться во всех направлениях [2].

Услуги в секторе государственного управления

Основа для позиционирования СГУ как части экономики и рассмотрение услуг, оказываемых государственными органами и учреждениями, как конечного результата их экономической деятельности, первоначально заложена в статистических классификаторах и связана с развитием институционального подхода. В соответствии с ним экономика в целом представлена пятью институциональными секторами, одним из которых и является СГУ. В силу этого субъекты СГУ осуществляют экономическую деятельность, следовательно, участвуют в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Идентификация принадлежности субъектов к СГУ основана на признании их в качестве нерыночных производителей, осуществляющих свою деятельность за счет централизованных денежных фондов.

Функция СГУ в экономике заключается в оказании нерыночных услуг для их коллективного или индивидуального потребления, а также в перераспределении доходов и богатства. Итак, границы производства СГУ определяются как совокупность деятельности двух типов институциональных единиц:

1) органы государственной власти и управления всех уровней;

2) нерыночные некоммерческие организации, которые финансируются государством, создаются и контролируются институциональными единицами первого типа [3].

При таком подходе считается, что все функции, выполняемые органами государственной власти и государственными (муниципальными) учреждениями, связаны с оказанием услуг. То есть результатом выполнения функций всегда является государственная (муниципальная) услуга.Согласно общероссийскому классификатору про-дукции по видам экономической деятельности [4] институциональные единицы первого типа оказывают услуги, перечисленные в разделе L «Услуги в сфере государственного управления, обеспечения военной безопасности и социального обеспечения». Услуги, перечисленные в других разделах, при условии их оказания по экономически незначимым ценам, то есть по ценам, не оказывающим влияние на спрос и предложение услуг или бесплатно (например, раздел М «Услуги в области образования»), оказывают институциональные единицы второго типа.

В соответствии с концепцией Системы национальных счетов к индивидуальным услугам, предоставляемым субъектами СГУ домашним хозяйствам, относятся услуги в области образования, культуры, спорта, отдыха, здравоохранения, социального обеспечения и пенсионных фондов, часть услуг жилищного хозяйства и другие экономические услуги. С точки зрения форм потребления речь идет об индивидуальном потреблении домашних хозяйств. Коллективные потребительские услуги – это услуги, предоставляемые всем членам общества. С точки зрения форм потребления функции по общему государственному управлению, обороне, обеспечению общественного порядка и безопасности, защите окружающей среды в основном рассматриваются как формы коллективного потребления органов государственного управления [5]. Анализ структуры валового выпуска СГУ позволяет сделать выводы о том, что государство в той или иной мере является субъектом всех видов экономической деятельности. В структуре валового выпуска СГУ за 2003–2009 гг. преобладают коллективные услуги (например, соотношение коллективных и индивидуальных услуг в 2009 г. – 56,47% и 43,53%).

Сервис-доминирующая логика

Трудности в процессе бюджетного планирования, в частности при определении затрат на оказание коллективных услуг, привели к разграничению государственных услуг и государственных работ, что нашло отражение в законодательных и подзаконных нормативных актах. При этом Бюджетный кодекс РФ не содержит каких-либо норм, позволяющих разграничить работы и услуги. Находим их лишь в [6] в качестве рекомендаций условного разделения по форме потребления. Услуги оказываются в интересах определенного физического (юридического) лица и потребляются ими, работы – в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом и потребляются коллективно. Подобная ситуация еще раз показывает разобщенность государственных органов, в данном случае – финансовых и статистических.

Таким образом, статистические классификаторы заложили основу, во-первых, для анализа степени участия СГУ в экономическом процессе, во-вторых, для рассмотрения услуг, оказываемых государственными органами и учреждениями как конечного результата их экономической деятельности.

Во втором приближении сервис-доминирующая логика переводит акцент с услуги на ее потребителя. Сервисизация в данном случае отражает тренд индивидуализации, а услуга выступает в качестве одного из составных элементов сервиса [7]. Акцент на потребителе актуализирует вопросы оказания качественных государственных услуг, соотносящихся с индивидуальными потребностями. В данном контексте речь идет не только об индивидуальных услугах СГУ, но и коллективных, оказание которых требует межсубъектного взаимодействия.

Сервисный цикл начинается до начала процесса оказания услуги (оценка потребности в предоставлении государственных услуг) и не завершается после (обратная связь, оценка первичного и вторичного эффекта потребления государственной услуги).

Авторское видение сервисизации СГУ сконцентрировано в двух положениях:

– сервисизация деятельности рассматривается как особая организация и поддержка определенных структур внутренней среды субъектов ориентационного взаимодействия, в основе которых лежит стремление к сбалансированности отношений, максимизации потребительской и общественной ценности, и на этой основе, увеличения эффективности деятельности СГУ;

– сервисизация рассматривается как трансформация деятельности производителя государственной услуги в деятельность совокупного (интегрального) субъекта, что предоставляет субъектам новые возможности, которые позиционируем как продуцент социально-экономического и инновационного раз-вития страны.

Сервис-доминирующая логика заключается в обслуживании процесса потребления государственных услуг, создания потребительской ценности, планирования стоимости государственной услуги в зависимости от декларируемого уровня потребительской ценности, включении потребителя в процесс производства государственной услуги (сопроизводство), стандартизации и регламентации государственных услуг, клиенто-ориентированном управлении.

Проблемы

В заключении остановимся на проблемах СГУ, связанных с его сервисизацией. На сегодняшний момент организация эффективного сервиса в СГУ не подкреплена четкой сервисной стратегией ни на одном уровне власти. А значит, нет и системы управления сервисом, предполагающей разработку концепции, инструментов, процесса обслуживания, программы сервисизации.

Сервис рассматривается как набор отдельных задач, среди которых: повышение квалификации служащих, улучшение закупок, повышение грамотности потребителей государственных услуг, повышение информационной открытости, налаживание обратной связи, внедрение электронных технологий оказания государственных услуг, их стандартизация и т.п. Декларируемые и реально выполняемые задачи не имеют интеграции в рамках единой программы, что приведет к нивелированию всех усилий по сервисизации СГУ. Сервисные нужды потребителей услуг СГУ рассматриваются как второстепенные.

В таких условиях, руководители публично-правовых образований, как правило, инициировавшие процессы сервисизации СГУ получат неполную и несогласованную картину о состоянии сервиса и соответствии ожиданиям населения и бизнес-сообщества.

Со стороны общества все еще невысока степень готовности выступать в качестве заказчика государственных услуг и участвовать в их производстве, поддерживать обратную связь.

Сервис-доминирующая логика побуждает к пересмотру производителями и потребителями государственных услуг представлений о вкладываемых ими в сопроизводство ресурсах, выгодах, действиях и взаимоотношениях.